Cassazione n. 25048/2026

trutture e dei Trasporti), in persona del Ministro protempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura di Stato-ricorrente--controricorrente in via incidentale-controComune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentatoe difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA]Barbagiovanni nonché dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procuraspeciale in calce al controricorso-controricorrente--ricorrente in via incidentale-avverso la sentenza della Corte di appello di Milano n. 291/2021,depositata il 29.1.2021.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 20.5.2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/20261. ― Con ricorso proposto ai sensi dell’art. 702-bis c.p.c., il [OSCURATO:PERSONA] conveniva in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e deiTrasporti dinanzi al Tribunale di Milano, chiedendo accertarsi il propriodiritto ad accedere e consultare gratuitamente la banca dati dellaMotorizzazione civile a decorrere dal 1° gennaio 2006 e, per l’effetto,la condanna dell’Amministrazione convenuta alla restituzione dellasomma di euro 8.328.651,74, corrisposta a titolo di canoni diabbonamento e di corrispettivi per il servizio.A sostegno della domanda deduceva che la normativa sopravvenuta apartire dall’anno 2000 aveva introdotto, in favore delle pubblicheamministrazioni, un generale principio di gratuità nell’accesso e nellaconsultazione delle banche dati detenute da altre amministrazionipubbliche.2. ― Con ordinanza del 24 dicembre 2018 il Tribunale di Milanorigettava la domanda, ritenendo insussistente il diritto alla ripetizionedelle somme richieste, in quanto corrisposte in esecuzione di unaconvenzione validamente stipulata tra le parti, ed affermando che ilrapporto continuava ad essere disciplinato dal d.P.R. 28 settembre1994, n. 634.3. ― Avverso tale ordinanza il Comune di Milano proponeva appello,chiedendo altresì accertarsi, ai sensi degli artt. 1339 e 1418, comma2, c.c., la nullità delle clausole contenute nella convenzionesottoscritta il 7 dicembre 2005 nella parte in cui prevedevanol’onerosità del servizio di consultazione.La Corte d’appello accoglieva parzialmente il gravame, affermando lasussistenza del principio di gratuità delle consultazioni tra pubblicheamministrazioni, ma escludeva il diritto alla ripetizione delle somme2 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026già versate, ritenendo che tale principio non precludesse alle parti lapossibilità di disciplinare convenzionalmente in senso diverso ireciproci rapporti.4. ― Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso il Ministero,affidandolo ad un unico motivo.5. ― Ha resistito il Comune di Milano con controricorso, proponendoaltresì ricorso incidentale, affidato ad un unico motivo, con il quale hacensurato la sentenza impugnata nella parte in cui aveva limitato ilriconoscimento del diritto dell’Amministrazione comunale ad accederee consultare gratuitamente la banca dati della Motorizzazione civile adecorrere dal 3 ottobre 2017.6. ― Il Ministero ha resistito al ricorso incidentale mediantecontroricorso.7. ― Il Comune di Milano ha depositato memoria difensiva.RAGIONI DELLA DECISIONE1. ― Con l’unico motivo di impugnazione il Ministero denunzia laviolazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 634 del 1994 e degli artt.48 e 50 del d.lgs. n. 82 del 2005 nonché dell’art. 25, comma 2, dellal. n. 340 del 2000 e dell’art. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445 del 2000,in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.Svolta la ricognizione della disciplina regolatrice della Motorizzazionecivile, sostiene il ricorrente che l’applicazione del d.P.R. n. 634 del1994, da ritenersi tuttora vigente, comporterebbe l’onerosità dellafornitura dei dati tramite la piattaforma informatica dellaMotorizzazione. Avrebbe cioè errato la Corte di appello nel reputareimplicitamente abrogato il citato d.P.R. n. 634 del 1994: e l’errorediscenderebbe dalla specialità della disciplina e dalla assenza di unaabrogazione espressa, oltre che dalla compatibilità tra il dettoregolamento e la normativa primaria successivamente intervenuta.3 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026Movendo dalla vigenza del d.P.R. n. 634 del 1994, afferma il Ministeroche occorrerebbe distinguere tra dato e servizio per la sua fornitura,l’uno gratuito, l’altro no. Il Ministero, in altri termini, non contesta ―e, anzi, espressamente riconosce ― il principio secondo cui il datodeve essere condiviso gratuitamente tra le pubbliche amministrazioni,siano esse centrali o periferiche, ma obbietta quanto segue: «Nelprevedere che l’amministrazione richiedente possa accedere e fruiredei dati senza oneri a proprio carico, la disposizione pone un divietodi valorizzazione a fini economici dei dati in possesso diun’amministrazione nei rapporti con un’altra amministrazione che neabbia necessità per lo svolgimento dei suoi compiti istituzionali, manon vieta che l’amministrazione che gestisce la banca dati possaottenere un corrispettivo per “l'uso delle tecnologie dell’informazionee della comunicazione che ne consentano la fruizione e lariutilizzazione”. In altri termini, la norma enuncia un principio digratuità dei dati, ma non anche di gratuità del servizio» (così ilricorso a pag. 13).2. ― Il ricorso principale va respinto.L’art. 1 del d.P.R. n. 634 del 1994 dispone che: «1. Le pubblicheamministrazioni e le persone fisiche e giuridiche private possonoessere ammesse ad usufruire delle informazioni contenute nellabanca dati della Direzione generale della motorizzazione civile e deitrasporti in concessione. 2. Gli organi costituzionali, giurisdizionali e leamministrazioni centrali e periferiche dello Stato possono usufruiregratuitamente delle informazioni necessarie per gli specifici compitid'istituto».La disposizione, nel prevedere espressamente la gratuità delleinformazioni per «gli organi costituzionali, giurisdizionali e leamministrazioni centrali e periferiche dello Stato», e dunque nelfissare la regola della circolazione gratuita delle menzionate4 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026informazioni tra amministrazioni pubbliche, trova poi conferma nelsuccessivo art. 8 del d.P.R. citato, secondo il quale: «Gli organicostituzionali, giurisdizionali e le amministrazioni centrali e periferichedello Stato, nonché gli utenti di cui alla categoria A dell'art. 3 chesvolgono compiti di polizia, possono accedere alle informazionicontenute nella banca dati del centro limitatamente a quelle connessecon lo svolgimento dei propri compiti d'istituto».Già il d.P.R., quindi, pone la regola della gratuita circolazione delleinformazioni «contenute nella banca dati» in discorso, sebbeneriferita alle amministrazioni statali (non dunque ai Comuni) e, perequiparazione soggettiva e funzionale, agli utenti che svolgonocompiti di polizia: e, nel quadro della previsione normativa in esame,è del tutto palese che la circolazione riguarda per l’appunto leinformazioni nella loro pienezza, senza che abbia alcuna basenormativa, prima ancora che logica, la pretesa di distinguereconcettualmente il dato in sé considerato dall'accesso al serviziobanca dati, ossia alla piattaforma necessaria per la sua acquisizione.Ciò che è gratuito, nella chiara formulazione letterale della norma, èl’informazione desunta dall’accesso alla banca dati.Successivamente l’art. 25 della l. n. 340 del 2000, rubricato:«Accesso alle banche dati pubbliche», ed entrato in vigore il9.12.2000, ha stabilito al secondo comma che: «Le pubblicheamministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n.29 del 1993 hanno accesso gratuito ai dati contenuti in pubbliciregistri, elenchi, atti o documenti da chiunque conoscibili», con laprecisazione, che, secondo la norma di rinvio: «Per amministrazionipubbliche si intendono» anche «le Regioni, le Province, i Comuni».Tale previsione, dalla quale emerge altresì, al comma primo, ilprincipio della condivisione gratuita degli strumenti applicativi traamministrazioni, risulta astrattamente applicabile anche alla5 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026Motorizzazione civile, trattandosi di articolazione del Ministero delleinfrastrutture e facente capo al Dipartimento per i trasporti, lanavigazione e i sistemi informativi e statistici, che gestisce unpubblico registro. Non v’è dubbio perciò circa l'applicabilità dellarichiamata disciplina alla Motorizzazione.In tale contesto normativo non rileva, ai fini della decisione, stabilirese il d.P.R. n. 634 del 1994 debba o no ritenersi integralmenteabrogato dalla normativa sopravvenuta ovvero tuttora vigente nellesole parti compatibili con essa: fatto sta, che, indipendentementedalla questione dell’abrogazione implicita del regolamento, lesuccessive disposizioni di rango primario hanno introdotto una regolagenerale di accessibilità e fruibilità gratuita dei dati/informazioni, daparte delle amministrazioni pubbliche, ivi compresi i Comuni, quandol'utilizzazione degli stessi sia necessaria allo svolgimento dellerispettive funzioni istituzionali.Né varrebbe in contrario richiamare l'art. 402, comma 9, del d.P.R. n.495 del 1992, relativo all'Archivio nazionale dei veicoli, come pure lal. n. 241 del 1990, trattandosi di disposizioni dettate per disciplinarerapporti concernenti i privati e non già quelli intercorrenti trapubbliche amministrazioni.Costituisce, semmai, significativa espressione della medesima regolagenerale or ora ricordata, anche l'art. 43, comma 4, del d.P.R. n. 445del 2000, ai sensi del quale, al fine di agevolare l'acquisizione d'ufficiodi informazioni e dati contenuti in albi, elenchi e pubblici registri, «leamministrazioni certificanti sono tenute a consentire alleamministrazioni procedenti, senza oneri, la consultazione per viatelematica dei loro archivi informatici». La disposizione si inseriscenell'ambito della disciplina sulla documentazione amministrativa ed èchiaramente ispirata al principio dello scambio reciproco e gratuito6 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026delle informazioni tra amministrazioni pubbliche operanti per finalitàistituzionali.È poi centrale, nella ricostruzione della trama normativa, l'art. 50 deld.lgs. n. 82 del 2005 («Codice dell'amministrazione digitale»), ilquale, fin dalla sua originaria formulazione, prevedeva che diqualunque dato trattato da una pubblica amministrazione dovesseessere consentita la «fruizione e riutilizzazione» dalle altreamministrazioni quando necessario allo svolgimento dei rispettivicompiti istituzionali, «senza oneri a carico di quest'ultima», salvo ilriconoscimento di eventuali costi eccezionali sostenutidall'amministrazione cedente. La disposizione, rimasta invariata nellasua impostazione fondamentale, detta una regola generale secondocui l'amministrazione richiedente non può essere gravata da onerieconomici per l'acquisizione dei dati necessari all'esercizio delleproprie funzioni istituzionali. L'art. 50 del CAD esprime, infatti, ilprincipio secondo cui i dati detenuti dalle pubbliche amministrazionidevono essere, come si è appena detto, disponibili e fruibili da partedelle altre amministrazioni per l'esercizio delle rispettive competenze.In tale prospettiva, l'amministrazione titolare del dato non puòconsiderarlo una risorsa esclusiva, ma è tenuta a renderlo disponibilealle altre amministrazioni per il perseguimento di finalità istituzionali.La nozione di «fruizione e riutilizzazione» impiegata dal legislatoredeve intendersi quale concreta messa a disposizione del dato e deglistrumenti necessari per il suo utilizzo, sicché la condivisione delleinformazioni non è configurabile come prestazione di un servizioeconomicamente remunerabile, secondo la prospettazione delricorrente. Né può attribuirsi alcuna rilevanza alla distinzioneprospettata dal ricorrente tra il dato e il servizio informaticogli strumenti tecnologici che ne consentono la consultazione7 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026costituiscono infatti la modalità tecnico-operativa mediante la quale ildato viene reso concretamente disponibile all'amministrazionerichiedente. Diversamente opinando, il principio di gratuità del datorisulterebbe agevolmente eludibile mediante l'imposizione dicorrispettivi riferiti agli strumenti indispensabili per la sua fruizione.La ratio della disciplina è, infatti, quella di configurare l'utilizzo e lamessa a disposizione dei dati pubblici per finalità istituzionali comeespressione di un obbligo legale di cooperazione amministrativa e noncome oggetto di rapporti contrattuali onerosi tra enti pubblici. In taleprospettiva, la disciplina della disponibilità e della circolazione dei datitra amministrazioni pubbliche si inserisce nel più ampio modello dellacooperazione istituzionale tra enti pubblici, nel quale la condivisionedel patrimonio informativo costituisce modalità ordinaria di eserciziodelle funzioni amministrative. L'accesso ai dati detenuti da altraamministrazione non integra, pertanto, una prestazione resa inregime sinallagmatico, ma rappresenta espressione del dovere dicollaborazione reciproca imposto dall'ordinamento ai fini delperseguimento dell'interesse pubblico. Nello stesso solco si pongonole successive modifiche apportate all'art. 58 del CAD e, in particolare,l'introduzione dell'art. 50-ter, che prevede la realizzazione dellaPiattaforma [OSCURATO:PERSONA] (PDND), finalizzata a favorire laconoscenza e l'utilizzo del patrimonio informativo detenuto dalleamministrazioni pubbliche e la condivisione dei dati tra i soggettilegittimati ad accedervi ai fini dell'attuazione dell'art. 50.L'affermazione del principio di gratuità trova, inoltre, fondamentonell'art. 97 Cost., norma cardine dell'organizzazione e dell'azioneamministrativa, che impone il perseguimento dei principi di efficienza,efficacia, economicità e buon andamento. Muovendo da talicoordinate costituzionali, la Corte costituzionale ha affermato che lacompetenza statale in materia di coordinamento informativo,8 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026statistico e informatico dei dati dell'amministrazione è funzionale adassicurare «una comunanza di linguaggi, di procedure e di standardomogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemiinformatici della pubblica amministrazione» e che le misure dirette agarantire tale interoperabilità sono conformi ai principi di cui agli artt.97 e 117 Cost. (Corte cost. n. 139 del 2018). Il collegamento tra l'art.50 del CAD e l'art. 97 Cost. risiede, pertanto, nell'esigenza diassicurare il più efficiente svolgimento delle funzioni pubblichemediante la piena circolazione delle informazioni già detenute dalleamministrazioni. L'obbligo di rendere accessibili, senza oneri, i datinecessari all'esercizio delle attribuzioni istituzionali di altreamministrazioni è volto ad evitare duplicazioni di attività conoscitive eistruttorie nonché irragionevoli aggravi dei costi dell'azioneamministrativa. Una diversa interpretazione finirebbe, d’altronde, perdeterminare una mera movimentazione di risorse economicheall'interno del sistema pubblico, con aggravio dei costi amministrativicomplessivamente sostenuti dagli enti coinvolti, senza alcuncorrispondente beneficio per il perseguimento dell'interesse pubblico,in contrasto con i principi di economicità e buon andamentodell'azione amministrativa. La disposizione si pone, dunque, in lineacon i principi di economicità, efficienza e buon andamento,postulando una concezione unitaria del patrimonio informativopubblico, la cui utilizzazione da parte delle amministrazioni costituiscestrumento indispensabile per il perseguimento delle finalitàistituzionali affidate all'apparato pubblico nel suo complesso.Può, pertanto, enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema diaccesso ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni, il principio digratuità della circolazione delle informazioni necessarie allosvolgimento delle funzioni istituzionali, desumibile dagli artt. 43,comma 4, del d.P.R. n. 445 del 2000 e 50 del d.lgs. n. 82 del 2005,9 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026impedisce che l'amministrazione titolare del dato possa assoggettaread oneri economici l'amministrazione richiedente, neppure mediantela qualificazione come servizio autonomo degli strumenti informatici edelle modalità tecniche indispensabili per la consultazione e lafruizione delle informazioni richieste».La Corte d'appello si è attenuta a tali principi, sicché la distinzioneprospettata dal ricorrente tra dato e banca dati non assume rilevanzadecisiva alla luce delle richiamate disposizioni, tutte accomunate dallamedesima ratio della gratuità dello scambio di dati traamministrazioni pubbliche per finalità istituzionali.3. ― Il ricorrente in via incidentale ha proposto un unico motivo diimpugnazione per violazione e omessa applicazione dell’art. 59 dellal. n. 69 del 2009 e dell’art. 11, comma 2, della l. n. 104 del 2010(art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) in ragione del fatto che «la Corte diAppello di Milano, nel disporre la decorrenza del diritto del Comune diMilano ad accedere gratuitamente alla banca dati della MotorizzazioneCivile, ha palesemente violato le suddette disposizioni, non avendoconsiderato il giudizio instaurato in prima battutadall’[OSCURATO:PERSONA] dinanzi al giudice amministrativo,avente ad oggetto la medesima res litigiosa».4. ― Il motivo di ricorso incidentale è infondato e deve essererespinto.5. ― Il ricorrente incidentale prospetta una questione concernente ladecorrenza del diritto di accedere gratuitamente alla banca dati dellaMotorizzazione; tuttavia, la censura non si confronta con l'effettivaratio decidendi della sentenza impugnata. La Corte territoriale ha,infatti, rigettato la domanda di ripetizione dell'indebito sul rilievo dellanatura non perentoria delle disposizioni richiamate e dellaconseguente validità delle convenzioni già stipulate tra le parti. Ilmotivo non si misura con tale argomentazione e si risolve, pertanto,10 di 11Numero registro generale 21865/2021Numero sezionale 2218/2026Numero di raccolta generale 25048/2026Data pubblicazione 06/09/2026nella mera prospettazione di una diversa ricostruzione della vicendafattuale, volta a sollecitare una rivalutazione del merito dellacontroversia, estranea ai limiti del giudizio di legittimità.6. ― In conclusione, il ricorso principale ed il ricorso incidentaledevono essere entrambi respinti e le spese del giudizio di legittimitàmeritano di essere integralmente compensate tra le parti inconsiderazione della soccombenza reciproca. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso ed il ricorso incidentale.Compensa le spese processuali.Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002,inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrenteprincipale e del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale e peril ricorso incidentale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della PrimaSezione civile, il 20.5.2026.Il PresidenteMauro Di Marzio11 di 11