Cassazione n. 25200/2026

ntato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]D'[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] la sentenza della [OSCURATO:PERSONA] n.589/2022 depositata il 11/02/2022.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/07/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. Il Comune di Fiumicino ha proposto ricorso per cassazione, affidato adun unico motivo, avverso la sentenza n. 589/8/22 resa dalla Commissionetributaria regionale del [OSCURATO:PERSONA], la quale ha confermato la sentenza di primogrado che aveva annullato l’avviso accertamento IMU 2012 e 2013 emessoNumero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026nei confronti di [OSCURATO:PERSONA]Auria ritenendo sussistente, quanto al terrenooggetto di causa, una inedificabilità di fatto riconducibile al vincoloidrogeologico R4 tale da escludere l’assoggettabilità dell’area all’imposizionetributaria.2. Il contribuente ha resistito con controricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con un unico motivo l’ente impositore ha dedotto, ai sensi dell’art. 360,primo comma, n. 3. c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 5 d.lgs.n. 504/1992 e dell'art. 2, comma 1, lett. b) stesso decreto, così comeinterpretato con d.l. n. 203/2005, convertito con modificazioni dalla leggen. 248/2005 e con d.l. n. 223/2006, convertito con modificazioni dalla leggen. 248/2006, assumendo che la pronunzia era da ritenere erronea laddoveaveva escluso l’assoggettabilità dell’area all’imposizione tributaria inragione di una inedificabilità di fatto del terreno riconducibile al vincoloidrogeologico R4.2. Il motivo è fondato.2.1. Va premesso che il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, lett. b),dispone che «per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopoedificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero inbase alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteriprevisti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità» (v.,con riferimento all’IMU, il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2,conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214). E, con consolidato, e risalente,orientamento interpretativo, questa Corte ha statuito che, - a seguitodell'entrata in vigore dell'art. 11 quaterdecies, comma sedicesimo, deldecreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dallalegge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma secondo, del decretolegge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, primocomma, lettera b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, - l'edificabilità diNumero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della baseimponibile fondato sul valore venale, dev'essere desunta dalla qualificazionead essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune,indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione edall'adozione di strumenti urbanistici attuativi (vedi Cass. Sez. U., 28settembre 2006, n. 25506 nonché, ex plurimis, Cass., 10 marzo 2020, n.6702; Cass., 7 agosto 2019, n. 21080; Cass., 3 aprile 2019, n. 9202; Cass.,2 marzo 2018, n. 4952; Cass., 5 agosto 2016, n. 16485; Cass., 5 marzo2014, n. 5161; Cass., 16 novembre 2012, n. 20137; Cass., 11 aprile 2008,n. 9510). Lettura questa delle citate disposizioni, in termini diinterpretazione autentica, che ha, poi, trovato riscontro nei rilievi svolti dallaCorte Costituzionale che, per l’appunto, ne ha rimarcato la naturainterpretativa in quanto disposizioni volte ad attribuire alla disposizioneinterpretata uno dei significati già ricompresi nell'area semantica delladisposizione stessa (Corte Cost., 27 febbraio 2008, n. 41).Nel contesto dei criteri di determinazione della base imponibile del tributo(d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 5), le Sezioni Unite della Corte hannorilevato che il solo «inizio della procedura di "trasformazione" urbanistica diun suolo, implica, di per sé, una "trasformazione" economica dello stesso,che non consente più la valutazione, ai fini fiscali, secondo il criterio delreddito dominicale», seppur «l'aspettativa di edificabilità di un suolo, noncomporta, ai fini della valutazione fiscale, l'equiparazione sic et simpliciteralla edificabilità; comporta soltanto, l'assoggettamento ad un regime divalutazione differente da quello specifico dei terreni agricoli, oggi menoconveniente per il contribuente, ma non per questo iniquo». Ed hanno,quindi, rimarcato che «Se c'è stato l'avvio della procedura per la formazionedel PRG, la situazione in movimento non consente più di beneficiare delcriterio statico della valutazione automatica … Diverse, infatti, sono lefinalità della legislazione urbanistica rispetto a quelle della legislazionefiscale. La prima tende a garantire il corretto uso del territorio urbano, e,Numero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026quindi, lo jus edificandi non può essere esercitato se non quando glistrumenti urbanistici siano perfezionati (garantendo la compatibilità degliinteressi individuali con quelli collettivi); la seconda, invece, mira adadeguare il prelievo fiscale alle variazioni dei valori economici dei suoli, chesi registrano e progrediscono, in parallelo, dal sorgere della meraaspettativa dello jus edificandi, fino al perfezionamento dello stesso. Neconsegue, che le chiavi di lettura dei due comparti normativi possono esserelegittimamente differenti. Infatti, non bisogna confondere lo jus edificandicon lo jus valutandi, che poggiano su differenti presupposti. Il primo sulperfezionamento delle relative procedure, il secondo sull'avvio di taliprocedure. Non si può costruire se prima non sono definite tutte le normedi riferimento. Invece, si può valutare un suolo considerato "a vocazioneedificatoria", anche prima del completamento delle relative procedure.Anche perché i tempi ancora necessari per il perfezionamento delleprocedure, con tutte le incertezze riferite anche a quelli che potranno esserei futuri contenuti prescrittivi, entrano in gioco come elementi di valutazioneal ribasso.» (così Cass. Sez. U., 28 settembre 2006, n. 25506; v. altresì,ancora di recente, Cass. Sez. U., 29 ottobre 2020, n. 23902).2.2. A riguardo, poi, dell'inclusione di un'area in una zona destinata dalpiano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico, si èrimarcato che se detta inclusione incide sulla determinazione del valorevenale del bene, da valutare in base alla maggiore o minore attualità dellesue potenzialità edificatorie, ciò non di meno non ne esclude l'oggettivocarattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincolid'inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel pianoregolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che nonfanno venire meno l'originaria natura edificabile (Cass. 26 luglio 2021, n.21351; Cass., 6 luglio 2018, n. 17764; Cass., 23 novembre 2016, n. 23814;Cass., 15 luglio 2015, n. 14763; per il rilievo che la destinazione dell’areadata dallo strumento urbanistico a parco pubblico, attrezzature ricreative,Numero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026sportive ed a verde pubblico non implica l'imposizione sulle stesse di unvincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionaleall'interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione effettuatadallo strumento urbanistico v., altresì, Consiglio di Stato, sez. VII, 21 agosto2024, n. 7183; Consiglio di Stato, sez. IV, 2 maggio 2023, n.4404; Consigliodi Stato, sez. IV, 16 febbraio 2022, n. 1142).2.3. E, ad analoghe conclusioni, è pervenuta questa Corte quanto al vincoloidrogeologico la cui esistenza non esclude la natura fabbricabile dall'area -rilevante ex art. 2 del d. lgs. n. 504 del 1992 e desunta dalla qualificazionesoltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale, riducendo,quindi, la base imponibile (vedi Cass., 3 ottobre 2023, n. 27896; Cass., 24luglio 2019, n. 19963; sulla natura conformativa del vincolo di cui al r.d.l.30 dicembre 1923, n. 3267).In questa sede deve darsi, dunque, continuità all’indirizzo già espresso(vedi, da ultimo, Cass. n. 14838/2026, in controversia riguardante ilmedesimo Comune di Fiumicino) secondo cui «In tema di IMU e TASI,l'esistenza di vincoli idrogeologico, da esondazione e da inalazioni nocive,che condizionino di fatto l'edificabilità del suolo non esclude la naturafabbricabile dall'area - rilevante ex art. 2 del d. lgs. n. 504 del 1992 edesunta dalla qualificazione attribuita nel piano regolatore generaleadottato dal Comune - ma incide unicamente sulla concreta valutazione delrelativo valore venale, riducendo, quindi, la base imponibile, salvo che lelimitazioni alle facoltà del proprietario imposte dai predetti vincolicomprimano fino ad annullare completamente la relativa vocazioneedificatoria, traducendosi in vincoli di inedificabilità assoluti».Come precisato in seno alla sentenza da ultimo indicata si tratta di unasituazione che deve essere valutata caso per caso, in ragione del concretoin un certo ambito territoriale. Ed infatti, questa Corte ha in effetti negatoNumero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026la natura “espropriativa” di un eventuale vincolo di inedificabilità assolutaimposto in un fondo ricadente in un’area di pertinenza fluviale per effettodell'approvazione di un piano di bacino, nell'ambito del quale l'immobile siastato destinato alla realizzazione di un'opera pubblica a tutela dalleesondazioni «non comportando [tale vincolo] la sottrazione del fondo allasua destinazione, e costituendo un limite dovuto alla natura dei luoghi,simile a quelli che subiscono i siti che meritano tutela ambientale e/opaesaggistica, quale che sia l'autorità che li impone o la proceduraritenersi che il valore del fondo (soggetto a rischio idraulico per la suavicinanza al corso d'acqua, e non perché lo abbia sancito l'autoritàcompetente, la quale si limita a prendere atto della situazione di fatto,imponendo misure di sicurezza) non è condizionato in negativo dalprovvedimento in questione, che invece, rendendo più sicuro il territorio,può addirittura incrementarne il valore, riducendo il rischio naturale conapposite prescrizioni ed interventi (Cass. SU n. 20319/2006).Invero la presenza di un c.d. vincolo “idrogeologico” imposto da un Piano dibacino o da un Piano stralcio su un dato terreno, di per sé, non comprimeed elide, in modo assoluto e automatico, la relativa natura edificabile, cosìcome prevista dalla qualificazione adottata dal P.R.G. del Comune diriferimento. Viceversa, tale vincolo comporta a fini edificatori un regimeautorizzatorio aggiuntivo e graduato, in funzione del livello di rischiostabilito dal PAI – Piano di [OSCURATO:PERSONA] – (denominato anche PS5e/o PS6), che potrebbe, in ipotesi, persino comportare un incremento delvalore del terreno. Anche la giurisprudenza amministrativa ha, del resto,chiarito infatti che il vincolo idrogeologico non determina inedificabilitàassoluta di un terreno, ma impone un accertamento caso per caso, volto adottenere, assieme al titolo abilitativo edilizio ordinario, un "nulla ostaidrogeologico", previa dimostrazione che l'intervento previsto nonNumero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026compromette la stabilità del suolo, il regime delle acque o la coperturavegetale delle aree vincolate (art. 20, comma 8, del D.P.R. n. 380/2001).Deve ribadirsi, quindi, che, ai fini IMU, un terreno già inserito dal P.R.G. inzona edificabile rimane tale anche se gravato da vincolo idrogeologico, ilquale eventualmente ne altererà il valore di mercato (e quindi la baseimponibile), in misura proporzionale alla intensità del vincolo. Tuttavia, nonpuò nondimeno escludersi che il concreto atteggiarsi di un certo sistema divincoli e limitazioni imposte dal PAI., finalizzato amministrare e contenereun serio rischio idrogeologico in un dato territorio, arrivi a comprimere finoad annullare del tutto la vocazione edificatoria di una parte o di tutta l’areadi riferimento, incidendo a tal punto da azzerare, nei fatti, il valore di quelterreno e in tal modo eliderne il presupposto cui è legata l’imposizionetributaria.Invero ai fini tributari il tema del rapporto tra delibere comunali ad oggettoedilizio e delibere amministrative di altre autorità sovraordinate aventi adoggetto vincoli – più o meno assoluti – alla edificabilità va risolto in terminidi eventuale superamento del provvedimento amministrativo che stabiliscel’edificabilità a fini tributari ad opera dei piani sovraordinati che taleedificabilità, in ipotesi, escluderebbero. Ossia valutando in concretol’effettiva incidenza di questi vincoli, nel loro specifico atteggiarsi, sullavocazione edificatoria del terreno, al fine di verificare se la comprimano atal punto da escluderla del tutto.2.4. Orbene deve ritenersi che la CTR nell’affermare apoditticamente che“…. sulla base di quanto emerge dagli atti, (decreto 58/2016 dell’Autorità diBacino del fiume Tevere), non può non disconoscersi che il vincoloidrogeologico R4 e il vincolo di alluvione o esondazione che insiste sull’areainteressata, oggetto del presente giudizio, rendono il terreno non idoneoall’edificazione, caratterizzando l’edificabilità affermata dal PRG, di puraindefinita astrattezza, e quindi di inedificabilità di fatto, circostanza questache vanifica nella sostanza tale classificazione e conduce il CollegioNumero registro generale 12849/2022Numero sezionale 5467/2026Numero di raccolta generale 25200/2026Data pubblicazione 10/09/2026giudicante a confermare la sentenza di primo grado e respingere l’appellodel Comune di Fiumicino” non si è conformata ai principi giurisprudenzialisopra richiamati in quanto ha attribuito, erroneamente, rilievo decisivo alvincolo idrogeologico non accertando se in concreto esisteva un vincolo diinedificabilità assoluta (vedi, ex multis, Cass. n. 8747/2025; Cass. n.25935/2024).3. Conseguentemente, stante la fondatezza del ricorso, la sentenzaimpugnata va cassata e la causa va rinviata per nuovo esame alla Corte digiustizia tributaria di secondo grado del [OSCURATO:PERSONA] in diversa composizione, cuiresta demandata anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Cortedi giustizia tributaria di secondo grado del [OSCURATO:PERSONA], in diversa composizione,cui demanda di provvedere anche in ordine alle spese del presente giudiziodi legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Tributaria indata 9 luglio 2026 .Il PresidenteGiacomo [OSCURATO:PERSONA]