Corte di giustizia UE n. 1049/2025

62023TJ0590 SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione) 29 ottobre 2025 ( *1 ) «Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti di lavoro del Segretariato generale del Consiglio riguardanti due proposte legislative in corso al momento della richiesta di accesso – Rifiuto parziale di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Ricorso di annullamento – Mancata pubblicazione nel registro del Consiglio dei documenti ai quali è stato concesso l’accesso a seguito di una richiesta – Assenza di atto impugnabile – Irricevibilità» Nella causa T‑590/23, [OSCURATO:PERSONA] , residente in Bruxelles (Belgio), rappresentato da O. Brouwer, T. van Helfteren e N. Piga, avvocati, ricorrente, sostenuto da [OSCURATO:PERSONA] del Belgio , rappresentato da M. Jacobs e C. Pochet, in qualità di agenti, da Repubblica di Finlandia , rappresentata da H. Leppo e M. Pere, in qualità di agenti, e da [OSCURATO:PERSONA] di Svezia , rappresentato da C. Meyer-Seitz, in qualità di agente, intervenienti, contro Consiglio dell’Unione europea , rappresentato da L. Atzeni, X. Chamodraka e J. Rurarz, in qualità di agenti, resistente, sostenuto da Repubblica francese , rappresentata da B. Fodda, B. Herbaut S. Royon e B. Travard, in qualità di agenti, interveniente, IL TRIBUNALE (Nona Sezione), composto, al momento della deliberazione, da L. [OSCURATO:PERSONA], presidente, M. [OSCURATO:PERSONA] (relatore) e T. Perišin, giudici, cancelliere: P. Cullen, amministratore vista la fase scritta del procedimento, vista l’ordinanza del 20 marzo 2025 che impone al Consiglio di produrre i documenti ai quali aveva rifiutato l’accesso al ricorrente e la produzione di tali documenti da parte del Consiglio il 3 aprile 2025, visti i quesiti scritti e le richieste di produzione di documenti rivolte al ricorrente e al Consiglio il 13 marzo e il 10 aprile 2025 e le loro risposte, in seguito all’udienza del 30 aprile 2025, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, il sig. [OSCURATO:PERSONA], ricorrente, chiede l’annullamento, da un lato, della decisione SGS 23/002579 del Consiglio dell’Unione europea, del 14 luglio 2023, nella parte in cui gli ha negato l’accesso, sulla base dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, a due documenti di lavoro redatti dal Segretariato generale del Consiglio nell’ambito di due procedure legislative in corso al momento della domanda di accesso [2016/0132 (COD) e 2020/0279 (COD)] che facevano parte del patto sulla migrazione e l’asilo (in prosieguo: la «decisione impugnata») e, dall’altro lato, della «decisione implicita o esplicita reiterata» del Consiglio di non pubblicare direttamente nel registro da esso tenuto (in prosieguo: il «registro») documenti legislativi ai quali è stato accordato l’accesso a seguito di una domanda ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione ( GU 2001, L 145, pag. 43 ). Fatti 2 Il 6 marzo 2023 il ricorrente ha presentato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, una domanda di accesso, in particolare, a 33 documenti di lavoro del Consiglio scambiati nell’ambito di diverse procedure legislative (in prosieguo: la «domanda iniziale»). Secondo le regole di classificazione interne, i documenti di lavoro del Consiglio recano il codice «WK» (in prosieguo: i «documenti WK»). 3 Con tre lettere del 27 marzo, del 20 e del 24 aprile 2023, il Segretariato generale del Consiglio ha risposto alla domanda iniziale accordando al ricorrente un accesso integrale a 27 documenti WK e un accesso parziale a 3 documenti WK. Per contro, il Consiglio ha rifiutato totalmente l’accesso ai documenti WK 1505/2023 e WK 1513/2023 (in prosieguo, congiuntamente: i «documenti controversi»), nonché al documento WK 768/2023, per il motivo, in sostanza, che la loro divulgazione pregiudicherebbe gravemente il suo processo decisionale. 4 Come risulta dalla lettera del Segretariato generale del Consiglio del 24 aprile 2023, i documenti controversi sono stati elaborati da quest’ultimo nell’ambito dell’esame in seno al Consiglio di due proposte legislative che erano in corso al momento della domanda iniziale. Essi contengono, ciascuno, una raccolta di osservazioni delle delegazioni degli Stati membri su tali proposte. 5 In particolare, il documento WK 1505/2023, rivolto al gruppo di lavoro «Asilo» del Consiglio e redatto nell’ambito della procedura legislativa 2020/0279 (COD), verte sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla gestione dell’asilo e della migrazione e che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio e la proposta di regolamento che istituisce il Fondo «Asilo e migrazione» (in prosieguo: la «proposta di regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione»). 6 Il documento WK 1513/2023, rivolto ai consiglieri «Giustizia e Affari interni» (Asilo) del Consiglio e redatto nell’ambito della procedura legislativa 2016/0132 (COD), verte sulla proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l’«Eurodac» per il confronto dei dati biometrici per l’efficace applicazione del regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione e del regolamento sul reinsediamento, per l’identificazione di cittadini di paesi terzi o apolidi il cui soggiorno è irregolare e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto e che modifica i regolamenti (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/818 (in prosieguo: la «proposta modificata del regolamento Eurodac»). 7 Entrambe le proposte legislative facevano parte del patto sulla migrazione e l’asilo, costituito da una serie di atti legislativi che la Commissione europea aveva proposto il 23 settembre 2020. 8 Il 14 maggio 2023 il ricorrente ha presentato una domanda confermativa di accesso ai documenti controversi sulla base dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (in prosieguo: la «domanda di conferma»). 9 Il 14 luglio 2023 il Consiglio ha adottato la decisione impugnata con la quale ha confermato il rifiuto di accesso ai documenti controversi sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Fatti successivi alla presentazione del ricorso 10 Il 14 maggio 2024 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato gli atti legislativi che fanno parte del patto sulla migrazione e l’asilo e hanno quindi concluso le procedure legislative nell’ambito delle quali sono stati prodotti i documenti controversi. 11 L’11 e il 12 settembre 2024 i documenti controversi sono stati classificati dal Consiglio come pubblici sulla base dell’articolo 11, paragrafo 6, dell’allegato II della sua decisione del 1 o dicembre 2009 relativa all’adozione del suo regolamento interno ( GU 2009, L 325, pag. 35 ; in prosieguo: il «regolamento interno»), cosicché essi possono ora essere automaticamente resi accessibili a chiunque ne faccia domanda. Conclusioni delle parti 12 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia: – annullare la decisione impugnata nella parte in cui gli nega l’accesso ai documenti controversi; – annullare la «decisione implicita o esplicita reiterata» del Consiglio di non pubblicare direttamente nel registro documenti legislativi ai quali è stato accordato l’accesso a seguito di una domanda di accesso ai sensi del citato regolamento n. 1049/2001, conformemente agli articoli 2 e 12 di detto regolamento e al principio di trasparenza legislativa sancito dall’articolo 15, paragrafo 2, TFUE; – condannare il Consiglio alle spese. 13 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia: – respingere il secondo capo di conclusioni del ricorrente in quanto irricevibile; – respingere il ricorso in quanto infondato per il resto o in toto, nel caso in cui il secondo capo di conclusioni fosse dichiarato ricevibile; – condannare il ricorrente alle spese. 14 [OSCURATO:PERSONA] del Belgio e la Repubblica di Finlandia chiedono che il Tribunale voglia: – annullare la decisione impugnata nella parte in cui le rifiuta l’accesso ai documenti controversi; – condannare il Consiglio alle spese. 15 La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia: – respingere il secondo capo di conclusioni del ricorrente in quanto irricevibile; – dichiarare il ricorso infondato per il resto; – condannare il ricorrente alle spese. 16 [OSCURATO:PERSONA] di Svezia dichiara, in sostanza, di sostenere il primo capo di conclusioni del ricorrente. In diritto 17 A sostegno del ricorso, il ricorrente deduce quattro motivi. 18 Il primo motivo di ricorso verte su un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, in particolare poiché l’interpretazione e l’applicazione di tale eccezione nella decisione impugnata violano l’obbligo di trasparenza legislativa enunciato all’articolo 15, paragrafo 2, TFUE. Tale motivo si articola, in sostanza, in tre parti che riguardano, la prima, l’interpretazione di detta eccezione alla luce dell’articolo 15, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 16, paragrafo 8, TUE, la seconda, il rifiuto di accesso ai documenti controversi in applicazione della medesima eccezione e, la terza, la presunta prassi del Consiglio, che si riflette asseritamente nella decisione impugnata, di non rendere pubblici i documenti WK, di propria iniziativa nel registro o su domanda, in violazione dell’articolo 15, paragrafo 2, TFUE. 19 Il secondo motivo di ricorso, dedotto in subordine, verte sull’esistenza, in ogni caso, di un interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione di documenti controversi. 20 Il terzo motivo di ricorso, dedotto in ulteriore subordine, verte sulla necessità di accordare, quanto meno, un accesso parziale ai documenti controversi, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, e su un difetto di motivazione. 21 Il quarto motivo di ricorso verte su un errore di diritto e sulla violazione degli articoli 2 e 12 del regolamento n. 1049/2001 e del principio di trasparenza legislativa sancito dall’articolo 15, paragrafo 2, TFUE, in quanto il Consiglio ha stabilito, implicitamente nella decisione impugnata e/o in maniera esplicita e reiterata, di non pubblicare direttamente nel registro i documenti legislativi divulgati a seguito della domanda di un cittadino. 22 Si deve constatare che dal ricorso non emergono esplicitamente i motivi vertenti su ciascuno dei capi di conclusioni. 23 Alla luce della lettura delle memorie delle parti, occorre considerare che il quarto motivo di ricorso e gli argomenti dedotti nell’ambito della terza parte del primo motivo di ricorso, vertenti sulla mancata pubblicazione da parte del Consiglio dei documenti WK nel registro, si ricollegano, in sostanza, al secondo capo di conclusioni del ricorrente, come quest’ultimo ha confermato in udienza. 24 Per quanto riguarda il primo capo di conclusioni del ricorrente, esso è sostenuto dagli altri motivi e argomenti dedotti nel ricorso. Sull’eccezione di irricevibilità sollevata nei confronti del secondo capo di conclusioni del ricorrente 25 Il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica francese, ritiene che il secondo capo di conclusioni del ricorrente e gli argomenti dedotti a suo sostegno siano irricevibili. 26 Al fine di esaminare tale eccezione di irricevibilità, occorre determinare anzitutto quale sia l’oggetto del secondo capo di conclusioni del ricorrente prima di esaminarne la ricevibilità. Sull’oggetto del secondo capo di conclusioni 27 Come indicato al precedente punto 12, con il secondo capo delle sue conclusioni il ricorrente chiede al Tribunale di annullare la «decisione implicita o esplicita reiterata» del Consiglio di non pubblicare direttamente nel registro documenti legislativi ai quali è stato accordato l’accesso a seguito di una domanda di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001. 28 Il Consiglio fa valere che tale capo di conclusioni non costituisce una domanda di annullamento di un atto ai sensi dell’articolo 263 TFUE, ma piuttosto una domanda di sentenza dichiarativa o, tutt’al più, un ricorso per carenza proposto sulla base, in sostanza, dell’articolo 265 TFUE. 29 Il ricorrente precisa che, con il secondo capo di conclusioni, egli non chiede affatto una sentenza dichiarativa, né invoca una carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE. 30 Secondo il ricorrente, la «decisione implicita e/o esplicita reiterata» del Consiglio di non pubblicare nel registro i documenti WK ai quali ha avuto accesso, oggetto del secondo capo di conclusioni, è intrinsecamente coperta dalla decisione impugnata e può quindi essere contestata sulla base dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. 31 In risposta ad un quesito scritto del Tribunale relativo alla portata della domanda di annullamento di una presunta «decisione esplicita reiterata» del Consiglio di non pubblicare documenti legislativi direttamente nel registro, il ricorrente ha indicato in udienza che non intendeva sollevare un’eccezione di illegittimità contro talune disposizioni del regolamento interno menzionate nelle sue memorie. Il Consiglio ha confermato di avere la stessa comprensione del ricorso. 32 Alla luce della lettura degli argomenti del ricorrente, si deve considerare che, con il suo secondo capo di conclusioni, quest’ultimo chiede, in sostanza, l’annullamento della decisione impugnata, sulla base dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, nella parte in cui, a suo avviso, tale decisione rifiuta implicitamente la pubblicazione nel registro dei documenti menzionati nella domanda iniziale e ai quali gli era stato accordato l’accesso, rispecchiando così una presunta prassi del Consiglio di non rendere pubblici i documenti WK. Sulla ricevibilità del secondo capo di conclusioni 33 Nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere che il secondo capo di conclusioni sia stato presentato sul fondamento dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, il Consiglio e la Repubblica francese fanno valere che la questione della pubblicazione nel registro dei documenti WK ai quali il ricorrente ha avuto accesso in risposta alla domanda iniziale non è trattata nella decisione impugnata, né esplicitamente né implicitamente. Tale decisione riguarderebbe solo il rifiuto di accesso ai documenti controversi. Orbene, il ricorrente non avrebbe individuato alcun altro atto riguardante l’asserita decisione del Consiglio di non pubblicare direttamente nel registro i documenti ai quali gli era stato accordato l’accesso o qualsiasi altro documento. Ne conseguirebbe che, per quanto riguarda il secondo capo di conclusioni del ricorrente, non vi è alcun atto impugnabile. 34 In ogni caso, il Consiglio e la Repubblica francese ricordano che, per chiedere l’annullamento di una decisione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, la parte ricorrente deve dimostrare che la mancata pubblicazione dei documenti di cui trattasi nel registro la riguarda direttamente e dimostrare un interesse personale ad ottenere l’annullamento di tale decisione. 35 Orbene, secondo il Consiglio, il ricorrente non può invocare un interesse a che qualsiasi documento WK sia pubblicato nel registro, poiché una siffatta pubblicazione è disciplinata dalle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 che non sono collegate a domande di accesso specifiche. Peraltro, poiché ha ricevuto taluni documenti WK in risposta alla domanda iniziale, il ricorrente avrebbe perso ogni interesse a vederli inseriti nel registro e non sarebbe quindi direttamente interessato. 36 La Repubblica francese aggiunge che, per giustificare il suo interesse ad agire, il ricorrente non può utilmente sostenere che i documenti WK ai quali ha avuto accesso avrebbero dovuto essere pubblicati nel registro al fine di non discriminare gli altri cittadini dell’Unione europea e le istituzioni quali il Parlamento. 37 Il ricorrente replica che dalla decisione impugnata risulta che il Consiglio aveva accordato l’accesso a taluni documenti WK menzionati nella domanda iniziale. Tuttavia, secondo il ricorrente, non si tratta di una messa a disposizione del pubblico di tali documenti, come richiesto dagli articoli 11 e 12 del regolamento n. 1049/2001 nonché dall’articolo 15, paragrafo 2, TFUE. Pertanto, il ricorrente non avrebbe ottenuto piena soddisfazione, in quanto la decisione impugnata sarebbe, da un punto di vista giuridico, parziale o incompleta e lederebbe i suoi diritti alla trasparenza legislativa e alla democrazia. 38 Il ricorrente sostiene che un richiedente di documenti ha diritto alla pubblicazione nel registro di detti documenti e alla loro accessibilità sulla base degli articoli 11 e 12 del regolamento n. 1049/2001 e, pertanto, in forza di una decisione che concede l’accesso a tali documenti a seguito di una domanda presentata sulla base dell’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento. Secondo il ricorrente, richiedere a un richiedente di documenti di contestare un presunto «atto di mancata pubblicazione» significherebbe che egli dovrebbe dimostrare che tale atto lo riguarda direttamente e individualmente. Orbene, un siffatto requisito sarebbe manifestamente sproporzionato e ostacolerebbe il diritto del pubblico di accedere ai documenti inseriti nel registro nonché il diritto del ricorrente a un controllo giurisdizionale effettivo per quanto riguarda tale mancata pubblicazione. 39 Il ricorrente aggiunge che il fatto che egli abbia effettivamente ricevuto taluni documenti WK in risposta alla domanda iniziale non dovrebbe privarlo del diritto di contestare la «decisione parziale» del Consiglio di non pubblicare tali documenti nel registro. 40 Su tale base, il ricorrente conclude che il suo secondo capo di conclusioni nonché gli argomenti dedotti a suo sostegno sono ricevibili. 41 A tal riguardo, occorre anzitutto stabilire se la decisione impugnata contenga, oltre al rifiuto di accesso ai documenti controversi, un rifiuto implicito del Consiglio di pubblicare nel registro i documenti resi accessibili al ricorrente in risposta alla domanda iniziale, idoneo a costituire un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. 42 È pacifico che la decisione impugnata non menziona la pubblicazione nel registro dei documenti resi accessibili al ricorrente e che tali documenti non erano stati pubblicati alla data di proposizione del presente ricorso. 43 Secondo una giurisprudenza costante, in linea di principio, sia la Corte sia il Tribunale rifiutano di riconoscere, salvo mettere in discussione il sistema dei mezzi di ricorso istituito dal Trattato FUE, che il mero silenzio di un’istituzione sia equiparato a una decisione implicita, fatta salva l’esistenza di disposizioni espresse che fissano un termine alla scadenza del quale una siffatta decisione si considera adottata da parte dell’istituzione invitata a prendere posizione e che definiscono il contenuto di tale decisione (v. ordinanza del 13 novembre 2012, ClientEarth e a./Commissione, T‑278/11 , EU:T:2012:593 , punto 32 e giurisprudenza citata). 44 Peraltro, la Corte non ha escluso che, in talune circostanze specifiche, il principio ricordato al precedente punto 43 possa non trovare applicazione, per cui si possa eccezionalmente ritenere che il silenzio o la mancata azione da parte dell’istituzione possa avere valore di decisione implicita di rifiuto (v., in tal senso, sentenza del 9 dicembre 2004, Commissione/Greencore, C‑123/03 P , EU:C:2004:783 , punto 45 ). 45 Nel caso di specie, occorre quindi stabilire se il silenzio del Consiglio nella decisione impugnata riguardante la pubblicazione nel registro dei documenti WK l’accesso ai quali è stato accordato al ricorrente possa costituire una decisione implicita di rifiuto del Consiglio di procedere a una siffatta pubblicazione in base a una delle due ipotesi menzionate ai precedenti punti 43 e 44. 46 A tal riguardo, occorre rilevare, da un lato, che il ricorrente non ha invocato l’esistenza di circostanze specifiche che consentano di equiparare, in via eccezionale, il silenzio del Consiglio ad una decisione implicita di rifiuto. 47 Dall’altro lato, nell’ambito dell’accesso ai documenti, il silenzio di un’istituzione è preso in considerazione in maniera esplicita unicamente dall’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, concernente il trattamento delle domande di conferma, il quale sancisce che «[i]n assenza di risposta nei termini da parte dell’istituzione, la domanda s’intende respinta e il richiedente ha il diritto di ricorrere in giudizio nei confronti dell’istituzione e/o presentare una denuncia al mediatore a norma dei pertinenti articoli del trattato [FUE]». 48 L’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 riguarda quindi solo le domande di conferma presentate da persone che beneficiano del diritto di accesso ai documenti, garantito dall’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento. 49 Occorre quindi determinare se il diritto di accesso ai documenti, garantito dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, includa la pubblicazione dei documenti nel registro dell’istituzione interessata sulla base dell’articolo 12, paragrafo 2, di detto regolamento, come sostiene il ricorrente. 50 A tal riguardo, occorre rilevare che la Corte ha già stabilito che il regolamento n. 1049/2001 non mette direttamente in relazione il diritto di accesso ai documenti, previsto al suo articolo 2, paragrafo 1, con l’obbligo imposto alle istituzioni di istituire un registro pubblico, previsto dall’articolo 11 di detto regolamento. Di conseguenza, non è possibile imporre l’adempimento dell’obbligo di registrazione dei documenti mediante una domanda di accesso a documenti (v., in tal senso, sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C‑127/13 P , EU:C:2014:2250 , punto 44 ). 51 Come fatto valere dal Consiglio, le considerazioni di cui al precedente punto 50 sono trasponibili agli obblighi previsti dall’articolo 12 del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale «[p]er quanto possibile, le istituzioni rendono direttamente accessibili al pubblico i documenti sotto forma elettronica o attraverso un registro, in conformità delle disposizioni previste dall’istituzione in questione» (articolo 12, paragrafo 1), in particolare, «fatti salvi gli articoli 4 e 9 [di detto regolamento] i documenti legislativi (...), [che] dovrebbero essere resi direttamente accessibili» (articolo 12, paragrafo 2). 52 L’articolo 12 del regolamento n. 1049/2001 descrive quindi la prassi amministrativa che le istituzioni interessate devono adottare per quanto riguarda la messa a disposizione dei documenti al pubblico e non si riferisce al diritto garantito dall’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento. Peraltro, come rilevato dal Consiglio, l’articolo 12 del medesimo regolamento non impone alcun obbligo incondizionato alle istituzioni interessate, dal momento che tale articolo prevede, da un lato, che queste ultime mettano «per quanto possibile», i documenti a disposizione diretta del pubblico e, dall’altro, che i documenti legislativi dovrebbero essere resi direttamente accessibili, fatti salvi gli articoli 4 e 9 del regolamento n. 1049/2001. 53 Ne consegue che non è possibile imporre ad un’istituzione la pubblicazione di un documento nel suo registro mediante una domanda di accesso a documenti. 54 Pertanto, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, il diritto di accesso ai documenti garantito dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 non include la pubblicazione di documenti nel registro dell’istituzione interessata. 55 Il silenzio del Consiglio nella decisione impugnata riguardante la pubblicazione nel registro dei documenti WK l’accesso ai quali è stato accordato al ricorrente non può quindi essere assimilato a una decisione implicita di rifiuto di procedere a una siffatta pubblicazione sorta sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. 56 In ogni caso, occorre rilevare che, nella domanda iniziale, il ricorrente non aveva chiesto al Consiglio la pubblicazione nel registro dei documenti WK ai quali chiedeva l’accesso. Nella domanda di conferma, il ricorrente si è limitato a prendere atto dell’accesso totale o parziale accordato dal Consiglio a taluni documenti WK richiesti, senza tuttavia far valere che questi ultimi avrebbero dovuto figurare direttamente nel registro o chiedere una pubblicazione in tal senso. 57 Alla luce di quanto precede, si deve concludere che il Consiglio non ha implicitamente rifiutato, nella decisione impugnata, la pubblicazione nel registro dei documenti ai quali il ricorrente aveva avuto accesso in risposta alla domanda iniziale. 58 Pertanto, il secondo capo di conclusioni del ricorrente deve essere respinto in quanto irricevibile in assenza di un atto impugnabile. Sul primo capo di conclusioni dell’EUIPO 59 A sostegno del primo capo di conclusioni, diretto all’annullamento della decisione impugnata nella parte in cui rifiuta l’accesso ai documenti controversi, il ricorrente deduce essenzialmente i primi tre motivi del suo ricorso descritti ai precedenti punti da 18 a 20. 60 In via preliminare, occorre precisare che la natura legislativa dei documenti controversi non è contestata. Sul primo motivo di ricorso, vertente su un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, in particolare poiché l’interpretazione e l’applicazione di tale eccezione nella decisione impugnata violano l’obbligo di trasparenza legislativa previsto dall’articolo 15, paragrafo 2, TFUE 61 Come indicato al precedente punto 18, il primo motivo di ricorso si articola, in sostanza, in tre parti. – Sulla prima parte, relativa all’interpretazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, letto alla luce dell’articolo 15, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 16, paragrafo 8, TUE 62 Il ricorrente ricorda che l’articolo 15, paragrafo 2, TFUE nonché l’articolo 16, paragrafo 8, TUE hanno rafforzato il diritto dei cittadini dell’Unione di essere informati e di partecipare alla vita democratica dell’Unione, in quanto tali disposizioni prevedono che i colegislatori si riuniscono in seduta pubblica allorché deliberano e votano su un progetto di atto legislativo. 63 Il ricorrente fa valere che l’articolo 15, paragrafo 2, TFUE ha creato un nuovo regime di trasparenza legislativa che prevale sull’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, anteriore all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Esiste ormai una tensione giuridica tra queste due disposizioni. Tuttavia, secondo il ricorrente, il diritto primario, che prevale sul diritto derivato quale la disposizione di un regolamento, o addirittura di un regolamento interno, imporrebbe l’accesso ai documenti legislativi in ragione della scelta normativa, operata nel Trattato di Lisbona, della trasparenza legislativa (articolo 15, paragrafo 2, TFUE) e del diritto democratico di partecipare al processo decisionale dell’Unione (articolo 10 TUE). 64 Pertanto, sebbene il giudice dell’Unione abbia riconosciuto che il principio di apertura non è assoluto, ciò non consentirebbe tuttavia al Consiglio di invocare l’eccezione relativa al processo decisionale di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, per quanto riguarda i documenti legislativi. 65 Il ricorrente aggiunge che l’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, relativo all’accesso ai documenti, non riguarda la trasparenza legislativa del Consiglio, ma, conformemente all’oggetto essenzialmente amministrativo del diritto di accesso ai documenti, unicamente la trasparenza della procedura. Orbene, per il ricorrente, la trasparenza della procedura non equivale alla trasparenza legislativa e il riferimento contenuto all’articolo 15, paragrafo 3, terzo comma, TFUE ai «propri documenti» non riguarderebbe i documenti legislativi che rientrerebbero nella funzione legislativa congiunta del Parlamento e del Consiglio, ma piuttosto documenti interni del Consiglio che non sarebbero collegati alla procedura legislativa. 66 Il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica francese, contesta gli argomenti del ricorrente. 67 Occorre ricordare che ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, l’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione di tale documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale della stessa istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente a detta divulgazione. 68 Il ricorrente ritiene, in sostanza, che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 sia divenuto obsoleto per quanto riguarda i documenti legislativi, per il fatto che esso è stato adottato sul fondamento del Trattato CE e non terrebbe quindi conto delle modifiche apportate dall’articolo 15, paragrafo 2, TFUE e dall’articolo 16, paragrafo 8, TUE, che imporrebbero la trasparenza legislativa, in quanto prevedono che il Consiglio «si riunisce in seduta pubblica» allorché delibera e vota in relazione ad un progetto di atto legislativo. 69 Come osservato dal Consiglio e dalla Repubblica francese, tale argomento è già stato esaminato e respinto dal Tribunale nella sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio ( T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punti da 33 a 62 ). 70 In particolare, dalla sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio ( T‑163/21 , EU:T:2023:15 ), risulta che, sebbene l’articolo 15, paragrafo 2, TFUE sancisca il principio di pubblicità dei dibattiti legislativi durante le sessioni del Parlamento e del Consiglio, tale disposizione non riguarda il diritto di accesso ai documenti né le limitazioni e le condizioni per l’esercizio di tale diritto, le quali sono disciplinate dall’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (v., in tal senso, sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 53 ). 71 Orbene, le disposizioni del Trattato FUE e della Carta che disciplinano il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione prevedono che l’esercizio di tale diritto possa essere soggetto a limiti e condizioni, stabiliti mediante regolamenti, anche per quanto riguarda l’accesso ai documenti legislativi (sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 47 ). 72 Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, l’articolo 15, paragrafo 3, TFUE non esclude dal suo ambito di applicazione i documenti rientranti nella funzione legislativa congiunta del Parlamento e del Consiglio (v., in tal senso, sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 46 ). 73 L’articolo 15, paragrafo 3, quinto comma, TFUE enuncia che il Parlamento e il Consiglio assicurano la pubblicità dei documenti relativi alle procedure legislative «nel rispetto delle condizioni previste dai regolamenti di cui al secondo comma» di detto paragrafo. Sebbene tale disposizione metta così in evidenza il principio di pubblicità dei documenti legislativi, essa non prevede tuttavia che questi ultimi debbano essere resi pubblici in tutti i casi e senza eccezioni, come attesta il riferimento alle «condizioni» che i regolamenti possono prevedere a tal fine (sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 45 ). 74 Di conseguenza, alle istituzioni dell’Unione resta consentito rifiutare, sulla base dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n o 1049/2001, l’accesso a taluni documenti di natura legislativa in casi debitamente giustificati (v. sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 57 e giurisprudenza citata). 75 Pertanto, la prima parte dedotta, in sostanza, a sostegno del primo motivo di ricorso è infondata e deve essere respinta. – Sulla seconda parte, relativa all’applicazione, nella decisione impugnata, dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 76 Il ricorrente, sostenuto dal [OSCURATO:PERSONA] del Belgio, dalla Repubblica di Finlandia e dal [OSCURATO:PERSONA] di Svezia, ritiene che l’accesso ai documenti controversi non potesse essere rifiutato a titolo della tutela del processo decisionale del Consiglio. Da un lato, i tipi di argomenti invocati nella decisione impugnata per rifiutare l’accesso ai documenti controversi sarebbero già stati respinti dal giudice dell’Unione. Dall’altro lato, il Consiglio non dimostrerebbe, come richiesto dalla giurisprudenza, che la divulgazione dei documenti controversi comporterebbe un rischio concreto, effettivo e ragionevolmente prevedibile di pregiudicare gravemente il suo processo decisionale. 77 Il ricorrente osserva che la divulgazione dei documenti controversi avrebbe consentito ai cittadini europei di comprendere l’intenzione del Consiglio riguardante una questione molto urgente, vale a dire quella della migrazione, individuata come una delle priorità chiave della Commissione e avente quindi un impatto importante sulle elezioni europee del 2024. Inoltre, secondo il ricorrente, lo stallo in cui si era trovato il Parlamento a causa dell’incapacità del Consiglio di prendere posizione sulla proposta modificata del regolamento Eurodac, nonché su altre proposte legislative relative alla migrazione, illustra perfettamente il modo in cui la mancanza di trasparenza legislativa ostacola il processo democratico. 78 Il ricorrente sottolinea che i documenti controversi non sono privi di impegno politico immediato, come afferma il Consiglio dinanzi al Tribunale. 79 Peraltro, il ricorrente rileva che gli argomenti dedotti dalla Repubblica francese dinanzi al Tribunale in merito al contenuto e alla sensibilità dei documenti controversi e delle procedure legislative in questione (v. punti da 88 a 91 infra) sono nettamente più dettagliati della decisione impugnata, che non ha valutato accuratamente la domanda di conferma. In ogni caso, il ricorrente ritiene che gli argomenti esposti dalla Repubblica francese non consentano di giustificare il rifiuto di accesso ai documenti controversi. 80 [OSCURATO:PERSONA] del Belgio aggiunge che la trasparenza in materia legislativa è stata rafforzata al Consiglio grazie ad un nuovo approccio definito in una nota, protocollata ST 9493/20, inviata il 9 luglio 2020 dalla Presidenza e dal Segretariato generale del Consiglio ai membri del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper), intitolata «Rafforzamento della trasparenza legislativa» (in prosieguo: la «nota ST 9493/20»). [OSCURATO:PERSONA] del Belgio precisa che, a seguito dell’adozione di tale nuovo approccio, il Consiglio ha adottato la decisione, concretizzata all’articolo 11, paragrafi 5 e 6, del regolamento interno, di rendere immediatamente pubbliche nuove categorie di documenti relativi a procedure legislative. [OSCURATO:PERSONA] del Belgio ritiene, pertanto, che l’applicazione di un’eccezione al diritto di accesso ai documenti debba essere motivata in modo ancora più rigoroso quando si tratta di un documento emesso nell’ambito di una procedura legislativa. 81 La Repubblica di Finlandia ricorda che la trasparenza è saldamente radicata nei Trattati e rinvia alle disposizioni già invocate dal ricorrente nonché all’articolo 298, paragrafo 1, TFUE e all’articolo 42 della Carta. Secondo la Repubblica di Finlandia, le giustificazioni contenute nella decisione impugnata sono troppo generiche e astratte e sarebbero facilmente trasponibili nell’ambito di numerosi altri progetti legislativi. Per quanto riguarda la nota ST 9493/20, la Repubblica di Finlandia precisa che essa riguarda specificamente la divulgazione di documenti legislativi da parte del Consiglio di propria iniziativa. Tale nota non avrebbe lo scopo di limitare o di incidere in alcun modo sulla divulgazione di documenti fondata su domande di accesso, che è disciplinata da una giurisprudenza esaustiva e consolidata. 82 [OSCURATO:PERSONA] di Svezia fa riferimento all’articolo 42 della Carta e sottolinea che il fatto che il processo decisionale relativo all’adozione di un atto legislativo sia delicato, come nel caso di specie, non è sufficiente per applicare l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, poiché l’elemento determinante è il contenuto del documento di cui viene chiesta la divulgazione. 83 Il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica francese, replica che, come dimostrato nella decisione impugnata, la divulgazione dei documenti controversi rischiava, in modo ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico, di pregiudicare gravemente il suo processo decisionale, il che distinguerebbe la presente causa da quella esaminata nella sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio ( T‑163/21 , EU:T:2023:15 ). 84 Per il Consiglio esiste una differenza fondamentale tra, da un lato, gli scambi privi di impegno politico immediato tenuti, in seno ai gruppi di lavoro, da funzionari ed esperti di delegazioni degli Stati membri che intervengono a livello tecnico e, dall’altro, la posizione politica approvata a livello di Coreper o a livello del Consiglio, che consente l’avvio dei triloghi, che si riflette sempre in un documento pubblico. A tal riguardo, il Consiglio indica che un orientamento generale è sempre pubblicato ab initio , conformemente all’articolo 11, paragrafo 5, dell’allegato II del regolamento interno, e che il suo mandato negoziale iniziale, una volta approvato a livello di Coreper, è anch’esso pubblicato, come previsto al punto 1, lettera e), dell’allegato che accompagna la nota ST 9493/20. Orbene, sarebbe proprio l’intenzione «del Consiglio» riguardante una questione molto urgente, secondo il ricorrente, che la divulgazione dei documenti controversi consentirebbe ai cittadini europei di comprendere. 85 Secondo il Consiglio, la valutazione concreta di un documento può portare alla conclusione che la divulgazione degli scambi preliminari menzionati al precedente punto 84, tenuto conto del loro contenuto specifico e del contesto particolare del processo decisionale al quale essi si riferiscono, rischierebbe di compromettere l’efficacia del suo processo decisionale. 86 Nel caso di specie, il Consiglio fa valere che il rifiuto di divulgazione dei documenti controversi non era fondato su considerazioni generali, bensì sull’esame preciso e dettagliato del contenuto di tali documenti, effettuato in consultazione con gli Stati membri che hanno formulato le osservazioni ivi contenute. Ciò sarebbe altresì dimostrato dal fatto che il Consiglio aveva consentito l’accesso a vari altri documenti relativi alle discussioni condotte a livello di gruppo di lavoro, documenti anch’essi menzionati nella domanda iniziale. 87 Nella controreplica, il Consiglio fa valere che la brevità della spiegazione fornita nella decisione impugnata è giustificata in particolare dalla necessità di non svelare proprio le informazioni che l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale mirava a tutelare. 88 La Repubblica francese aggiunge che la divulgazione dei documenti controversi poteva indebolire la posizione del Consiglio nell’ambito dei negoziati riguardanti gli altri atti legislativi proposti nell’ambito del patto sulla migrazione e l’asilo. 89 La Repubblica francese spiega che i documenti controversi sono stati elaborati in una fase particolarmente sensibile della negoziazione degli atti legislativi di cui trattasi, che il pregiudizio di un accordo in seno al Consiglio e, a fortiori, tra il Parlamento e il Consiglio presupponeva compromessi particolarmente delicati e che la divulgazione dei documenti controversi, che rivelavano la frammentazione delle posizioni degli Stati membri, avrebbe certamente minacciato l’ottenimento di un compromesso nell’ambito dei triloghi. 90 Peraltro, la Repubblica francese osserva che i documenti controversi contenevano elementi particolarmente sensibili per loro natura. Pertanto, secondo la Repubblica francese, il documento WK 1513/2023 conteneva elementi di sicurezza sensibili riguardanti i limiti e i problemi connessi al funzionamento del dispositivo Eurodac, nella sua versione allora applicabile. 91 Inoltre, la Repubblica francese sostiene che le informazioni contenute nei documenti controversi potevano, in modo non ipotetico e ragionevolmente prevedibile, essere utilizzate da attori ostili agli interessi europei per tentare di far fallire la conclusione dei negoziati dell’insieme del patto sulla migrazione e l’asilo o per indebolire politicamente uno Stato membro. 92 A tal proposito, occorre ricordare che il regolamento n. 1049/2001 mira, come precisato dal suo considerando 4 e dal suo articolo 1, a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile. 93 Tale diritto è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato. Più specificamente, in conformità del suo considerando 11, il regolamento n. 1049/2001 prevede, al suo articolo 4, un regime di eccezioni che autorizza le istituzioni a rifiutare l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio a uno degli interessi tutelati da tale articolo (v. sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 59 e giurisprudenza citata). 94 Dal momento che tali eccezioni derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, esse devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (v. sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 61 e giurisprudenza citata). 95 Quando un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione investito di una domanda di accesso a un documento decide di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001, spetta ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da tale eccezione, e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v., in tal senso, sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 62 e giurisprudenza citata). 96 Pertanto, l’applicazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 presuppone che sia dimostrato che l’accesso ai documenti richiesti sia tale da arrecare concreto ed effettivo pregiudizio alla tutela del processo decisionale dell’istituzione interessata e che tale rischio di pregiudizio sia ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (v. sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 63 e giurisprudenza citata). 97 Secondo la giurisprudenza, il pregiudizio al processo decisionale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 è «grave» quando, in particolare, la divulgazione dei documenti considerati ha un impatto sostanziale sul processo decisionale. La valutazione della gravità dipende dall’insieme delle circostanze del caso, in particolare dagli effetti negativi sul processo decisionale invocati dall’istituzione in merito alla divulgazione dei documenti considerati (v. sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 64 e giurisprudenza citata). 98 Tale giurisprudenza non può essere interpretata nel senso che richiede alle istituzioni di fornire elementi di prova volti a dimostrare la sussistenza di un rischio siffatto. Al riguardo, è sufficiente che la decisione impugnata contenga elementi tangibili che consentano di concludere che il rischio di pregiudizio al processo decisionale era, alla data della sua adozione, ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico facendo, in particolare, menzione dell’esistenza, a tale data, di ragioni oggettive che consentissero ragionevolmente di prevedere che siffatti pregiudizi si sarebbero verificati in caso di divulgazione dei documenti richiesti (v. sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 65 e giurisprudenza citata). 99 Nel caso di specie, come indicato ai precedenti punti da 4 a 7, i documenti controversi sono stati elaborati dal Segretariato generale del Consiglio nell’ambito della discussione di due proposte legislative facenti parte del patto sulla migrazione e l’asilo e contenevano, ciascuna, una raccolta di osservazioni delle delegazioni degli Stati membri su tali due proposte legislative. 100 Il Consiglio ha ritenuto, nella decisione impugnata, che i documenti controversi rientrassero nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, motivando la sua analisi come segue: «I documenti [controversi] riguardano la riforma in corso del sistema europeo comune di asilo. In questo settore sensibile sono attualmente in corso negoziati con il Parlamento (...) per quanto riguarda [la proposta modificata del] regolamento Eurodac, mentre i negoziati relativi alla [proposta di regolamento sulla] gestione dell’asilo e della migrazione sono appena iniziati. Entrambi i documenti contengono elementi della posizione degli Stati membri, scambiati sotto forma di osservazioni preliminari o intermedie per uso interno, sui fascicoli legislativi, uno dei quali è nella fase iniziale della procedura di trilogo. La divulgazione di tali osservazioni rivelerebbe i compromessi ricercati o accettati dalle delegazioni e le alternative proposte o previste, nonché gli approcci strategici del Consiglio ai negoziati, il che indebolirebbe e renderebbe più difficile la sua posizione negoziale e avrebbe un impatto negativo sulle sue future discussioni con il Parlamento (...). In tale contesto, e tenuto conto del contenuto dei due documenti [controversi], il Consiglio ritiene che la loro divulgazione arrecherebbe concretamente ed effettivamente pregiudizio al processo decisionale dell’istituzione». 101 Come indicato dalla Repubblica di Finlandia, le giustificazioni contenute nella decisione impugnata possono applicarsi a qualsiasi documento WK elaborato nell’ambito di un gruppo di lavoro del Consiglio e che procede alla compilazione della posizione degli Stati membri in procedure legislative qualificate come sensibili. 102 Infatti, la decisione impugnata non descrive il contenuto specifico dei documenti controversi, né contiene la motivazione esposta dalla Repubblica francese richiamata ai precedenti punti da 88 a 91, cosicché una siffatta motivazione non può essere presa in considerazione nell’ambito dell’analisi della legittimità della decisione impugnata. 103 Come risulta dal precedente punto 100, per rifiutare l’accesso ai documenti controversi, il Consiglio ha, in sostanza, invocato nella decisione impugnata i motivi esposti qui di seguito. 104 In primo luogo, il Consiglio ha precisato che i documenti controversi riguardavano la riforma in corso del sistema europeo comune di asilo e che erano in corso negoziati in tale settore «sensibile» con il Parlamento e al suo interno. 105 Per quanto riguarda tale affermazione, la Repubblica francese spiega che il patto sulla migrazione e l’asilo, proposto dalla Commissione, rivestiva un’importanza politica fondamentale per l’Unione. 106 Orbene, la mera menzione, nella decisione impugnata, del carattere sensibile dei negoziati o dell’importanza politica del settore di cui trattasi non può giustificare il rifiuto di accesso ai documenti controversi. Infatti, sebbene il contenuto dei documenti controversi riguardi questioni di una certa importanza, eventualmente caratterizzate da difficoltà sia politiche sia giuridiche, nulla nella decisione impugnata consente di ritenere che esso avesse un carattere particolarmente sensibile, nel senso che un interesse fondamentale dell’Unione o degli Stati membri sarebbe messo a repentaglio in caso di divulgazione (v., in tal senso, sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 76 e giurisprudenza citata). 107 In secondo luogo, il Consiglio ha indicato, nella decisione impugnata, che i documenti controversi includevano osservazioni preliminari o intermedie ad uso interno sui fascicoli legislativi, uno dei quali era nella fase iniziale della procedura di trilogo. 108 Per quanto riguarda questo secondo motivo, il Consiglio spiega dinanzi al Tribunale che le osservazioni degli Stati membri erano state formulate in una fase precoce sul piano tecnico e che esse erano prive di impegno politico. Peraltro, il Consiglio fa valere che la pubblicazione di talune osservazioni preliminari formulate in una fase molto precoce a livello tecnico presentava un rischio ragionevolmente prevedibile di incidere sulla fiducia reciproca stabilita tra gli esperti tecnici degli Stati membri e poteva rendere molto difficile la posizione di detti Stati membri nelle procedure legislative di cui trattasi, dato che tali osservazioni preliminari avrebbero potuto far riferimento a preoccupazioni, suggerimenti o posizioni che sono stati successivamente modificati da questi stessi Stati membri a causa di discussioni tecniche o politiche o che non erano conformi alla posizione finale del Consiglio. 109 Occorre ricordare, in proposito, che, come il Consiglio ha riconosciuto dinanzi al Tribunale, il carattere preliminare delle discussioni relative alla proposta legislativa di cui trattasi non consente di giustificare, in quanto tale, l’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, tale disposizione non opera alcuna distinzione a seconda dello stato di avanzamento delle discussioni. Essa prende in considerazione in maniera generale i documenti che riguardano una questione su cui l’istituzione interessata «non abbia ancora adottato una decisione», a differenza dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, che disciplina il caso in cui l’istituzione interessata abbia adottato una decisione (v. sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 78 e giurisprudenza citata). 110 Secondo la giurisprudenza, è indifferente che i documenti di cui trattasi siano stati redatti o ricevuti in una fase precoce, avanzata o finale del processo decisionale. Allo stesso modo, il fatto che lo siano stati in un contesto formale o informale non incide sull’interpretazione dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 (v. sentenza del 22 marzo 2018, [OSCURATO:PERSONA]/Parlamento, T‑540/15 , EU:T:2018:167 , punto 101 e giurisprudenza citata). 111 È stato altresì dichiarato che il carattere «tecnico» o meno di un documento non è un criterio rilevante ai fini dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 (sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 95 ). 112 Infine, i membri dei gruppi di lavoro del Consiglio sono investiti di un mandato dagli Stati membri che essi rappresentano e, durante le deliberazioni su una determinata proposta legislativa, esprimono la posizione del loro Stato membro in seno al Consiglio quando quest’ultimo agisce in qualità di colegislatore. Il fatto che i gruppi di lavoro non siano autorizzati ad adottare la posizione definitiva di tale istituzione non significa tuttavia che i loro lavori non rientrino nella normale dinamica del processo legislativo né che i documenti che essi redigono siano di ordine «tecnico» e non politico, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 95 ). 113 Per di più, una proposta, per sua natura, è fatta per essere discussa, e non è destinata a rimanere invariata dopo tale discussione. L’opinione pubblica è perfettamente in grado di comprendere che l’autore di una proposta possa modificarne successivamente il contenuto. Proprio per le stesse ragioni, l’autore di una domanda di accesso a documenti legislativi nell’ambito di una procedura in corso sarà pienamente consapevole del carattere provvisorio delle informazioni ivi contenute e del fatto che queste ultime possono essere modificate durante le discussioni nel quadro dei lavori preparatori del gruppo di lavoro del Consiglio fino a quando non si raggiunga un accordo sull’insieme del testo (v. sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 79 e giurisprudenza citata). 114 Pertanto, la divulgazione delle prese di posizione di ciascuna delegazione degli Stati membri non può avere, in quanto tale, un’incidenza sulla fiducia reciproca tra gli esperti tecnici di dette delegazioni, né sulla posizione negoziale degli Stati membri nelle procedure legislative. 115 Ne consegue che il carattere preliminare o intermedio delle discussioni in corso tra le delegazioni degli Stati membri che si riflettono nei documenti controversi nonché il fatto che le proposte legislative di cui trattasi non erano ancora state oggetto di un consenso o di un compromesso in seno al Consiglio non consentono di dimostrare, di per sé, il rischio di un grave pregiudizio al processo decisionale in caso di divulgazione di detti documenti. 116 In terzo luogo, il Consiglio ha indicato, nella decisione impugnata, che la divulgazione delle osservazioni degli Stati membri rivelerebbe i compromessi ricercati o accettati dalle delegazioni e le alternative proposte o previste, nonché gli approcci strategici del Consiglio ai negoziati, il che indebolirebbe e renderebbe più difficile la sua posizione negoziale e avrebbe un impatto negativo sulle sue future discussioni con il Parlamento. 117 Per quanto riguarda questo terzo motivo, il Consiglio spiega dinanzi al Tribunale che gli scambi che si riflettono nei documenti controversi avevano rivelato difficoltà che dovevano essere risolte prima che il Consiglio potesse adottare la sua posizione iniziale che consentiva l’avvio di triloghi e che le proposte legislative erano difficili da negoziare. Il Consiglio indica altresì che la pubblicazione di osservazioni di uno Stato membro contenenti critiche al mandato negoziale o all’orientamento generale del Consiglio può porre gli Stati membri in una situazione difficile se essi devono successivamente esercitare la presidenza del Consiglio e difendere tale orientamento generale. Secondo il Consiglio, la brevità della spiegazione contenuta nella decisione impugnata è giustificata in particolare dalla necessità di non pregiudicare tali interessi sensibili che l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale mirava a tutelare. La Repubblica francese aggiunge che i documenti controversi elencavano sia le «linee rosse» di taluni Stati membri sia le flessibilità di altri Stati membri e che la divulgazione di tali elementi rischiava di ridurre la capacità di espressione di taluni Stati membri. 118 A tal riguardo, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza, poiché, nell’ambito dei gruppi di lavoro del Consiglio, gli Stati membri esprimono le rispettive posizioni su una determinata proposta legislativa e sull’evoluzione che accettano quest’ultima possa avere, il fatto che tali elementi siano, su richiesta, successivamente comunicati non è di per sé idoneo ad ostacolare la leale cooperazione che gli Stati membri e le istituzioni sono obbligati ad esercitare tra loro in forza dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE (v. sentenza del 25 gennaio 2023, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, T‑163/21 , EU:T:2023:15 , punto 83 e giurisprudenza citata). 119 Nel caso di specie, le giustificazioni descritte ai precedenti punti 116 e 117 sono di natura generale e astratta. L’esame preciso e dettagliato del contenuto dei documenti controversi, che il Consiglio afferma di aver effettuato, non si riflette nella decisione impugnata. Infatti, quest’ultima non spiega il contenuto di detti documenti, né il contesto particolare del processo decisionale al quale essi si riferiscono. Orbene, dalla lettura dei documenti controversi, prodotti su richiesta del Tribunale e ormai accessibili al pubblico su domanda (v. punto 11 supra ), il Consiglio avrebbe potuto descrivere maggiormente il loro contenuto nonché il contesto particolare di ciascuna delle proposte legislative di cui trattasi, senza tuttavia rivelare le prese di posizione concrete degli Stati membri. Inoltre, il Consiglio non ha prodotto alcun elemento tangibile idoneo a dimostrare che l’accesso ai documenti controversi avrebbe pregiudicato la leale cooperazione tra gli Stati membri. Il rischio invocato sembra quindi ipotetico. 120 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve concludere che nessuno dei motivi addotti dal Consiglio nella decisione impugnata consente di considerare che la divulgazione dei documenti controversi pregiudicherebbe gravemente, in modo concreto, effettivo e non ipotetico, il processo decisionale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001. 121 Pertanto, la seconda parte dedotta, in sostanza, a sostegno del primo motivo di ricorso è fondata e deve, pertanto, essere accolta. Conclusione 122 Poiché la seconda parte del primo motivo di ricorso è stata accolta, occorre accogliere il primo capo di conclusioni del ricorrente e quindi annullare la decisione impugnata, senza che sia necessario esaminare gli argomenti della terza parte del primo motivo di ricorso che si ricollegano a tale capo di conclusioni, né il secondo e il terzo motivo di ricorso dedotti anch’essi a suo sostegno. Sulle spese 123 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Tuttavia, se ciò appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di specie, il Tribunale può decidere che una parte si faccia carico, oltre che delle proprie spese, di una quota delle spese dell’altra parte. 124 Nel caso di specie, il ricorrente e il Consiglio sono rimasti parzialmente soccombenti. Tuttavia, poiché la decisione impugnata è stata integralmente annullata, appare giustificato condannare il Consiglio a farsi carico, oltre che delle proprie spese, della metà delle spese del ricorrente, condannando quest’ultimo a farsi carico dell’altra metà delle proprie spese. 125 Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il [OSCURATO:PERSONA] del Belgio, la Repubblica francese, la Repubblica di Finlandia e il [OSCURATO:PERSONA] di Svezia si faranno carico delle proprie spese. Per questi motivi, IL TRIBUNALE (Nona Sezione) dichiara e statuisce: 1) La decisione SGS 23/002579 del Consiglio dell’Unione europea, del 14 luglio 2023, è annullata. 2) Il ricorso è respinto quanto al resto. 3) Il Consiglio si farà carico delle proprie spese nonché della metà di quelle sostenute dal sig. [OSCURATO:PERSONA]. 4) Il sig. [OSCURATO:PERSONA] si farà carico della metà delle proprie spese. 5) [OSCURATO:PERSONA] del Belgio, la Repubblica francese, la Repubblica di Finlandia e il [OSCURATO:PERSONA] di Svezia si faranno carico delle proprie spese. [OSCURATO:PERSONA] Perišin Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 ottobre 2025. Firme ( *1 ) Lingua processuale: l’inglese.