Cassazione n. 32026/2022

ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 16630/2021 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difes o dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, via G. Paisiello, n. 27; –ricorrente – contro MINISTERO DELLA GIUSTIZIA; –intimato – avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 18896/20, depositata il 23 di- cembre 2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13 settembre 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Ministero della Giustizia convenne in giudizio [OSCURATO:PERSONA] di Montecorvino, concessionario di un alloggio collettivo di servizio presso la Scuola di formazione del personale penitenziario "[OSCURATO:PERSONA]" di Roma, in qualità di assistente capo coordinatore della [OSCURATO:PERSONA] in servizio presso la Direzione generale del personale e delle risorse del Dipartimento dell'[OSCURATO:PERSONA], proponendo opposizione al decreto in- giuntivo n. 2173/19, emesso il 25 gennaio 2019, con cui il Giudice di pace di Roma gli aveva intimato la restituzione in favore dell'Imperato della maggior somma di Euro 4.960,80, oltre interessi, indebitamente corrisposta a titolo di oneri occupazionali per il periodo compreso tra il 1° marzo 2007 ed il 30 aprile 2014, per effetto della rideterminazione dei relativi criteri di quantificazione, disposta con PDG n. 1569 dell'11 marzo 2014. A sostegno dell'opposizione, il Ministero eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario, ai sensi dell'art. 133, comma primo, lett. b), cod. proc. amm., nonché l'insussistenza del credito azionato, in virtù dell'irretroattività del PDG n. 1569 del 2014. Si costituì l'Imperato, chiedendoil rigetto dell'opposizione, ed in subor- dine la condanna dell'Amministrazione alla restituzione della somma indebi- tamente riscossa. 1.1. [OSCURATO:PERSONA] di pace, dopo aver rigettato l'eccezione di difetto di giuri- sdizione con ordinanza del 30 luglio 2019, accolse l'opposizione, con sentenza del 3 dicembre 2019, revocando il decreto ingiuntivo. 2. L'impugnazione proposta dall'Imperatoè stata rigettata dal Tribunale di Roma, che con sentenza del 23 dicembre 2020 ha dichiarato il difetto di giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria in ordine alla domanda propo- sta con il ricorso per decreto ingiuntivo. A fondamento della decisione, il Tribunale ha ritenuto che la controversia fosse riconducibile all'ambito di applicazione dell'art. 133, comma primo, lett. b), cod. proc. amm., in quanto riguardante la materia dell'assegnazione,cir- colazione e gestione degli alloggi collettivi di servizio, e non avente ad oggetto indennità canoni ed altri corrispettivi, dal momento che il rapporto dedotto in giudizio non aveva carattere meramente patrimoniale, ma si collocava in una area caratterizzata dall'esercizio di un potere autoritativo della PubblicaAm- ministrazione.Premesso infatti che in tema di concessioni di beni pubblici la natura intrinsecamente amministrativa del potere attribuito all'Amministra- zione, sia nella fase prenegoziale che in quella di gestione del rapporto, con- ferisce al diritto del privato una veste particolare, che giustifica la devoluzione delle relative controversie alla cognizione piena del Giudice amministrativo, ha rilevato che nelcaso in esame si discuteva delle modalità di esercizio del potere di rideterminazione degli oneri occupazionali, sotto il profilo della de- correnza dei relativi effetti, concludendo pertanto che la controversia spettava alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, munito anche del po- tere di emanare decreti ingiuntivi, ai sensi dell'art. 118 cod. proc. amm. 3. Avverso la predetta sentenza l'Imperato ha proposto ricorso per cas- sazione, articolato in quattro motivi, illustrati anche con memoria. Il Ministero non ha svolto attività difensiva. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione ola falsa applicazione dell'art. 324 cod. proc. civ. , censurando la sentenza impugnata per non aver tenuto conto del giudicato interno formatosi in ordine alla questione di giurisdizione, per effetto della mancata impugnazione della ordinanza emessa in primo grado, con cui era stata rigettata l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Ministero, e della sentenza con cui il Giu- dice di pace aveva pronunciato sul merito della controversia. 2. Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione dell'art. 133 cod. proc. amm., sostenendo che, nell'affermare la devoluzione della contro- versia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, il Tribunale non ha considerato che la domanda aveva un contenuto meramente patrimoniale, traendo origine da un provvedimento non avente natura innovativa, modifi- cativa o attuativa di un regime ancora indefinito, ma portata ricognitiva di un regime giuridico già completo, in quanto emanato in esecuzione dell'art. 12 del d.P.R. 15 novembre 2006, n. 316, che recava anche l'indicazione della data di decorrenza della rimodulazione dei canoni. Il carattere patrimoniale della lite trovava d'altronde conferma nella sentenza del Consiglio di Stato n. 8489/19 del 13 dicembre 2019 ed in sentenze emesse dal Tribunale ammini- strativo regionale per il Lazio in relazione a fattispecie analoghe a quella in esame, che avevano ribadito la retroattività della disciplina dettata dal PDG n. 1569 del 2014, riconoscendo la spettanza delle controversie alla giurisdi- zione ordinaria. 3. Con il terzo motivo, il ricorrente lamenta la violazione e la falsa appli- cazione dell'art. 101, secondo comma, cod. proc. civ., osservando che, nel dichiarare il difetto di giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria, il Tribu- nale ha posto a fondamento della decisione una questione rilevata d'ufficio, senza concedere alle parti la possibilità d'interloquire sul punto e ad esso ricorrente la possibilità di far valere il giudicato intero formatosi in ordine alla questione di giurisdizione. 4. Con il quarto motivo, il ricorrente denuncia l'omesso esame di fatti controversi e decisivi per il giudizio, censurando la sentenza impugnata per non aver tenuto conto né della sentenza del Consiglio di Stato n. 8489/19, che confermava il carattere meramente patrimoniale della controversia, né della circostanza, sopravvenuta nel corso del giudizio, che il Ministero aveva provveduto al pagamento di somme dovute in virtù di altri decreti ingiuntivi, emessi dal Tribunale di Roma su ricorso di altri dipendenti per il medesimo titolo. 5. Il primo motivo, con cui si fa valere l'intervenuta formazione del giu- dicato in ordine alla giurisdizione,è fondato. La sentenza di primo grado è stata infatti preceduta da un'ordinanza, con cui il Giudice di pace ha preso specificamente in esame l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa erariale, rigettandola, in virtù della rite- nuta estraneità della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice am- ministrativo, prevista dall'art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm., in quanto non avente ad oggetto il rapporto di concessione tra l'Amministra- zione e l'Imperato, ma solo l'aned il quantum del canone, dal momento che con il ricorso per decreto ingiuntivo era stata chiesta la restituzione di somme versate in eccedenza rispetto a quelle dovute dall'opposto per l'utilizzazione dell'alloggio di servizioassegnatogli. Pur essendo stato pronunciato in forma di ordinanza, tale provvedimento riveste natura sostanziale di sentenza non definitiva,emessa ai sensi dell'art. 279, secondo comma, n. 4 cod. proc. civ., nonrecando esclusivamente l'a- dozione dei provvedimenti necessari per l'ulteriore trattazione della causa, ma anche una chiara affermazione della giurisdizione del Giudice adìto , sor- rettada specifica motivazione e ribadita anche nel dispositivo: in proposito, va infatti richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza di legit- timità, secondo cui, per stabilire se un provvedimento abbia natura di sen- tenza o di ordinanza, occorreattribuire un rilievo decisivo non già alla forma adottata, ma al suo contenuto(c.d. principio della prevalenza della sostanza sulla forma), sicché, ove il giudice, ancorché con provvedimento avente la veste formale dell'ordinanza, abbia deciso, senza definire il giudizio, una o più delle questioni di cui all'art. 279 cod. proc. civ., a detto provvedimento va riconosciuta natura di sentenza non definitiva (cfr. Cass., Sez. II, 19/12/ 2014, n. 27127; Cass., Sez. lav., 7/04/2006, n. 8174), con l'ulteriore conse- guenza che avverso lo stesso dev'essere proposta impugnazione immediata o formulata riserva d'impugnazione, in mancanza delle quali la decisione adottata acquista efficacia di giudicato interno (cfr. Cass., Sez. Un., 24/10/ 2005, n. 20470). In applicazione di tali principi, deve ritenersi che nella speciel'avvenuta risoluzione della questione di giurisdizione da parte del Giudice di primo grado imponesse all'Amministrazione convenuta di proporre appello immediato con- tro la predetta ordinanza oppure diformulare riserva di gravame: l'inadem- pimento di tale onere, comportando la formazione del giudicato interno in ordine alla spettanza della controversia alla giurisdizione ordinaria, consente di escludere che il Giudice di secondo grado potesse riesaminare la predetta questione, sia pure rilevandola d'ufficio, non assumendo alcun rilievo, in con- trario, l'eventualità che la relativa pronuncia non fosse stata preceduta dall'in- vito alle parti a precisare le proprie conclusioni anche di merito, in quanto, avuto riguardo al tenore complessivo del provvedimento, può ritenersi ine- quivocabilmente dimostrata la volontà del Giudice di pace di considerare la propria decisione idonea a definire una volta per tutte, dinanzi a sé, la que- stione di giurisdizione (cfr. Cass., Sez. VI, 3/02/2020, n. 2338; Cass., Sez. Un., 29/09/2014, n. 20449). In ogni caso, anche a voler escludere la possibilità di ravvisare nella pre- detta ordinanza unespresso riconoscimento della giurisdizione del Giudice adìto, idoneoad acquistare efficacia definitiva in mancanza d'impugnazione, la formazione del giudicato interno dovrebbe essere comunque ricollegata alla mancata riproposizione della questione di giurisdizione in sede di gravame avverso la sentenza di primo grado, che, pronunciando nel merito della con- troversia, aveva accolto l'opposizione al decreto ingiuntivo: la pronuncia nel merito comporta infatti un'implicita affermazione della giurisdizione del giu- dice adìto, la cui mancata impugnazione determina la formazione del giudi- cato interno in ordine alla relativa questione, a meno che la decisione adottata non prescinda logicamente e giuridicamente dalla stessa, come accade nel caso in cui l'unico tema dibattuto sia stato quello relativo all'ammissibilità della domanda,oppure dalla motivazione della sentenza risulti che l'evidenza di una soluzione abbia assorbito ogni altra valutazione ed abbia indotto il giudice a decidere il merito per saltum, in applicazione del criterio della ra- gione più liquida (cfr. Cass., Sez. Un., 27/04/2018, n. 10265; 28/01/2011, n. 2067).Al di fuori di tali ipotesi, non ricorrenti nella fattispecie in esame, la parte che intendacontestare tale implicito riconoscimento è tenuta a proporre appello sul punto, eventualmente in via incidentale condizionata, trattandosi di parte vittoriosa(cfr. Cass., Sez. Un., 29/11/2017, n. 28503; 11/04/2012, n. 5704; Cass., Sez. lav., 2/02/2018, n. 2605): in difetto, l'esame della rela- tiva questione deve ritenersi precluso in sede di gravame, non essendone consentito neppure il rilievo d'ufficio da parte del giudice di secondo grado, per effetto dell'intervenuta formazione del giudicato implicito sulla giurisdi- zione(cfr. Cass., Sez. Un., 22/04/2013, n. 9693; 20/11/2008, n. 27531). 6. La sentenza impugnata va pertanto cassata, con la dichiarazione della spettanza della controversia alla giurisdizione all'Autorità giudiziaria ordina- ria, restando assorbiti gli altri motivi. La causa va conseguentemente rinviata alTribunale di Roma, che prov- vederà, in persona di un diverso magistrato, anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbitigli altri motiv i, cassa l