Cassazione n. 16809/2026

-contro[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri in persona del legale rappresentantepro tempore e Consiglio di [OSCURATO:PERSONA] della Giustizia Amministrativa,rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato-controricorrenti-per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.53/2025 del Tribunale di Perugia.Numero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Lette le conclusioni scritte depositate dal [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generaleAldo Ceniccola, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudiceamministrativo.1. Con atto di citazione notificato il 24 dicembre 2024, [OSCURATO:PERSONA],già Presidente del [OSCURATO:PERSONA], ha convenuto in giudizio innanzi al [OSCURATO:PERSONA] il Consiglio di [OSCURATO:PERSONA] della Giustizia Amministrativa (hinc:CPGA) e la [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri per sentirli condannare, aisensi dell’art. 28 Cost. e degli artt. 2043 e 2049 c.c., al pagamento dellasomma di € 52.000,00, oltre accessori, a titolo di danni patrimoniali e nonpatrimoniali “per gli illeciti compiuti dai componenti del CPGA nel corso dellosvolgimento del loro incarico istituzionale”.2. L’azione risarcitoria ha tratto origine dall’avvio di un procedimentodisciplinare nei confronti del dottor Potenza in relazione a sue assenze daalcune udienze negli anni 2018-2019, ritenute ingiustificate, tali, dunque,da aver “determinato un nocumento alla funzionalità dell’ufficio e allaimmagine stessa della magistratura”.Il procedimento era archiviato in data 19 giugno 2020 poiché “il quadrocomplessivo degli elementi accertati … non supera fa soglia di lesività”; nelcorso della fase istruttoria, peraltro, alcuni componenti del CPGA avevanoverbalizzato “false affermazioni ed erronee valutazioni” con cui il magistratoera stato “ingiustamente accusato di sostanziale assenteismo, … di aver lesol’immagine della magistratura e di aver causato con la sua condotta unsignificativo aumento delle pendenze” dell’Ufficio da lui diretto.3. A sostegno della pretesa il dottor Potenza ha evidenziato che, seppurel’archiviazione avesse eliminato gli addebiti con efficacia ex nunc, dallacondotta dei componenti del CPGA, “per la pluralità delle infondate e graviaccuse … proferite con superficialità e senza prove a sostegno”, avevaNumero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026subito un grave pregiudizio all’immagine, alla reputazione ed alla qualitàdella vita.4. Con la comparsa di costituzione, il CPGA e la [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:PERSONA] hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ildifetto di competenza territoriale del Tribunale di Perugia e hanno dedottol’infondatezza nel merito della pretesa risarcitoria.5. Il dottor Potenza ha proposto regolamento di giurisdizione, instandoper la conferma della giurisdizione del giudice ordinario.6. Hanno resistito con controricorso il CPGA e la [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:PERSONA], chiedendo la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudiceordinario in favore di quella del giudice amministrativo.7. Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendodichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.8. In prossimità dell’udienza il ricorrente ha depositato memoria ex art.380.bis.1 c.p.c.RAGIONI DELLA DECISIONE1. La vicenda in giudizio involge la questione del riparto di giurisdizionea fronte di una pretesa risarcitoria nei confronti del Consiglio di Presidenzadella Giustizia Amministrativa (nonché della [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio deiMinistri), azionata in relazione all’avvio e allo svolgimento di una proceduradisciplinare, poi archiviata, per le condotte tenute dai suoi componenti nelcorso del procedimento.2. Il motivo di ricorso deduce, in particolare, che il fatto contestatointegrerebbe un illecito civile, con una responsabilità fondata sugli artt. 28Cost., 2043 e 2049 c.c., non venendo in rilievo atti, provvedimenti odomissioni, ma specifiche condotte diffamatorie tenute dai componenti delCPGA nel corso dell’istruttoria, da cui la diretta lesione del diritto all’onoree all’identità personale del dottor Potenza. In tal senso, non verrebbeNumero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026prospettata la lesione di un interesse legittimo ma la violazione, diretta, didiritti della personalità.In secondo luogo, sarebbe priva di rilievo la connessione della proceduradisciplinare con il rapporto di lavoro: la lesione deriverebbe, infatti, dallecondotte dei componenti del CPGA, dunque a prescindere dall’esito, positivoo negativo, del giudizio disciplinare.Né avrebbe rilievo, per le stesse ragioni, la diretta citazione in giudiziodelle amministrazioni, trattandosi di pretesa diretta a far valere un dirittodella persona nei confronti dell’Amministrazione; richiama a sostegno lasentenza delle Sezioni Unite n. 15058/2023.Infine, il ricorrente deduce che una diversa soluzione – a favore dellagiurisdizione amministrativa – comporterebbe la devoluzione della causa alConsiglio di Stato, ossia ad un soggetto che, quantomeno sotto il profilodell’apparenza, non potrebbe essere considerato, nella specifica vicenda,terzo e imparziale.3. Va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.4. Occorre premettere che la giurisdizione va determinata sulla basedella domanda e che, ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudiceamministrativo, rileva non già la prospettazione compiuta dalla parte bensìil petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tantoin funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto infunzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizionededotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati(v. Sez. U., n. 23908 del 28/10/2020; Sez. U., n. 416 del 14/01/2020; Sez.U., n. 37466 del 21/12/2022).5. Ciò precisato, va rilevato, in primo luogo, che il procedimentodisciplinare è stato avviato, nel gennaio 2020, in relazione alle contestateingiustificate assenze del dottor Potenza da alcune udienze negli anni 2018-2019, nonché per aver determinato, con la sua condotta, un significativoaumento delle pendenze dal 2018 fino al 31 dicembre 2019.Numero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026Il procedimento, nel giugno 2020, è stato poi archiviato in quanto,all’esito della fase istruttoria, “il quadro complessivo degli elementi accertati… non supera la soglia di lesività”.6. Orbene, da quanto risulta dall’atto di citazione, il dottor Potenzalamenta le condotte di alcuni (non identificati) componenti del CPGA nellosvolgimento dell’attività istruttoria disciplinare, che avrebbero valutato lasua attività per le assenze da talune udienze e per la cattiva gestionedell’Ufficio da lui diretto.Tuttavia, già dall’incipit dell’atto le lamentate condotte dei componentidel CPGA sono rapportate al fatto, in sé, dell’esistenza della procedura (“lelesioni recate dal procedimento sono di fatto ineliminabili” “sono tali falsitàad essere lesive di detto prestigio poiché si pretendeva giustificasserol’avvio di un procedimento per presunti gravi illeciti disciplinari …”Il percorso argomentativo, poi, si riverbera nell’attribuire ai componentidel CPGA un “mixtum complessivo ed inescusabile di negligenza, imperizia,sciatteria istruttoria sino alla lesione del diritto soggettivo al prestigio”,condotte che, nella specie, sono valutate “gravi soprattutto per un altoorgano di autogoverno”.Nel prosieguo dell’atto, tale posizione è espressa in termini ancora piùampi perché si individuano quali “elementi di colpevolezza”:- “l’aver agito disciplinarmente … ignorando consapevolmente sia legiustificazioni fornite, sia la necessità di una evidente e logicamenteprioritaria definizione del procedimento disciplinare rispetto alla valutazionedi attitudine”;- “aver in tal modo anticipato in malam partem … gli effetti di un giudiziodisciplinare ancora da definire e … conclusosi con l’archiviazione”;- “aver confermato … il comportamento dannoso, come si deduce dallavalutazione di irrilevanza dell’archiviazione (nota CPGA, 17-7-2020) resacontro l’istanza di riesame dell’attore”, così censurando, altresì, un atto delCPGA successivo alla stessa archiviazione del procedimento disciplinare;Numero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026- “aver posto in essere una evidente, forzata, valutazione di gravità dellecondotte descritte nel capo d’incolpazione, definite come “lesive delprestigio della magistratura” … in contrasto con il successivo oppostogiudizio di tenuità”;- “aver inserito nell’incolpazione un’evidente falsità documentale inordine all’asserita assenza a due udienze …”.L’atto rimarca, infine, che “l’apertura del procedimento disciplinare … hasuscitato vivo clamore e sconcerto …”.6.1. Emerge con limpidezza, dunque, che la pretesa risarcitoria trae ilsuo prioritario fondamento dalla circostanza che sia stata, innanzitutto,elevata una contestazione disciplinare ed avviato il relativo procedimento,con una censura che ha investito l’espletamento dell’istruttoria da parte deicomponenti del CPGA, nonché atti successivi alla stessa archiviazione delprocedimento.7. In altri termini, l’azione risarcitoria promossa dal dottor Potenza,come risulta dagli atti, si fonda sull’allegazione di un illecito aquiliano, che,tuttavia, si incentra, in primis, sullo stesso avvio dell’azione disciplinare,sulla formulazione delle contestazioni, nonché, a seguire, sull’attivitàistruttoria e valutativa della commissione e dei suoi componenti(commissione prevista dall’art. 33 della legge 27 aprile 1982, n. 186, cheopera quale organo collegiale emanazione del CPGA, soggetto pubblico – dinatura amministrativa – investito ex lege delle funzioni disciplinari neiconfronti dei magistrati amministrativi), che, dunque, avrebbe assunto laconnotazione dell’abuso del potere disciplinare in quanto asseritamentedeviante rispetto al paradigma legale.8. Così individuato il petitum sostanziale, occorre ricordare che leSezioni Unite, in una vicenda parzialmente analoga, hanno sottolineato che“la dedotta correlazione eziologica con il danno che ne sarebbe derivato almagistrato amministrativo …, che la prospettazione di parte qualifica comeingiusto nei termini di lesione di una pluralità di diritti della personaNumero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026costituzionalmente protetti, ma che piuttosto … si pone in nesso diretto conl'interesse al legittimo svolgimento del procedimento disciplinare, così darendere conseguenze pregiudizievoli ulteriori ("danni-conseguenza") glianzidetti vulnera. Il risarcimento del danno preteso dall'attore si trova,quindi, in rapporto di causalità diretta con l'illegittimo esercizio del poterepubblico (tra le altre, Cass., S.U., 15 dicembre 2017, n. 30221), che, nellaspecie, si è espresso come tipica attività amministrativa in ambitodisciplinare (nei confronti di magistrato amministrativo), la quale si è svoltanella fase preliminare alla decisione definitiva, rimessa all'organo compente,e ad essa strumentale ” (v. Sez. U, n. 6690 del 09/03/2020).8.1. In quella vicenda, invero, l’azione era stata avviata non neiconfronti del soggetto pubblico ma, direttamente, nei confronti di due deicomponenti della commissione quali persone fisiche (seppure per lecondotte tenute quali funzionari pubblici), elemento che precludeva lapossibilità di incardinare la giurisdizione innanzi al giudice amministrativoposto che “L'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudiceamministrativo possa conoscere di controversie in cui non sia parte una P.A.(o un soggetto ad essa equiparato)” (v. Sez. U, n. 6690/2020 cit.; v. ancheSez. U, n. 29175 del 21/12/2020; Sez. U, n. 34736 del 28/12/2024), sicchéla giurisdizione non poteva che spettare al giudice ordinario.8.2. La fattispecie in giudizio, sotto questo profilo, si caratterizza per trefondamentali elementi.In primo luogo, l’azione è stata proposta nei confronti di soggettipubblici, costituiti dal CPGA e dalla [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, chesono stati destinatari diretti della pretesa risarcitoria, e non nei confrontidei singoli componenti della commissione ex art. 33 l. n. 186 dl 1982.In secondo luogo, la domanda non investe - anche se ne configura ilrilievo - le sole lamentate attività e valutazioni istruttorie e procedimentaliimputate ad (alcuni) componenti della commissione, ma involge, come s’èvisto, lo stesso avvio del procedimento disciplinare e, anche, gli atti e leNumero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026all’archiviazione del procedimento (v. punto 6.).In terzo luogo, le condotte dei componenti (non identificati) sono innesso diretto e funzionale con lo svolgimento del procedimento disciplinaree, dunque, con l’esercizio – che si afferma conseguentemente abusivo edillegittimo – del potere pubblico nello svolgimento dell’attivitàamministrativa in ambito disciplinare, con esplicita imputazione delle loro9. Non è invece pertinente, rispetto alla vicenda qui in esame, il richiamoal precedente di queste Sezioni Unite n. 15058/2023.9.1. Nella vicenda ivi considerata, difatti, non venivano in rilievo atti ocomportamenti del Consiglio Distrettuale di Disciplina (C.D.D.), ma “ilcomportamento da questo tenuto, in violazione delle regole di correttezzae buona fede, nella conduzione dei rapporti” con la parte.Nella richiamata decisione si era poi sottolineato che “la deliberazionedel C.D.D. che dispone l’apertura o la prosecuzione del procedimentodisciplinare non è immediatamente impugnabile innanzi al C.N.F.”, sicché ladomanda proposta non poteva “essere attratta nella giurisdizione delgiudice amministrativo dal procedimento disciplinare cui afferisce, in quantolo stesso ricade nella giurisdizione speciale del C.N.F. e, in ultima istanza,delle Sezioni Unite civili”.Questi stessi elementi, invero, avevano già condotto le Sezioni Unite, inquel caso, a rimarcare la differenza rispetto alla fattispecie esaminata conla sentenza Sez. U, n. 6690/2020, posto che, in tale vicenda sussisteva lagiurisdizione del giudice amministrativo in ordine all’impugnazione degli attidisciplinari adottati dal CPGA “nel corso e a conclusione del procedimentodisciplinare”.9.2. Rispetto all’invocato precedente, del resto, diverso è il petitumsostanziale.Numero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026In quella occasione, infatti, non venivano in rilievo provvedimenti dicompetenza del C.D.D. ma comportamenti allo stesso riferibili posti inessere in fase istruttoria.Nella vicenda in giudizio, invece, la pretesa – come s’è detto – discendedallo svolgimento dell’intera attività provvedimentale del CPGA, dalla fasedi promozione dell’azione disciplinare, a quella istruttoria e fino all’adozionedi atti successivi alla stessa archiviazione, ponendosi in rapporto di causalitàdiretta con l’asserito illegittimo esercizio del potere pubblico.10. Da quanto sopra, pertanto, tenuto conto della qualità di soggettopubblico del CPGA e della pacifica natura amministrativa degli attidisciplinari da esso adottati - per la cui tutela il magistrato interessato haazione innanzi al giudice amministrativo ex art. 135, comma 1, lett. a),d.lgs. n. 104 del 2010 –, discende, come sostenuto anche dal pubblicoministero, la devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudiceamministrativo.11. Non è condivisibile, infine, la prospettata – in termini, peraltro, deltutto generici – carenza di terzietà e imparzialità del giudice amministrativo.11.1. La questione evoca il delicato profilo della cd. autoreferenzialitàpropria delle istituzioni che gestiscono la sovranità statuale, in specie diquelle che esercitano il potere giurisdizionale.In particolare, l’autonomia e l'indipendenza del potere giudiziario nellesue diverse articolazioni conduce alla attribuzione delle questioniamministrative e giurisdizionali che attengono alla giurisdizione a soggettiinseriti nel medesimo sistema giudiziario.Ne discende che, necessariamente, i giudici, e gli organi amministrativicomposti in prevalenza da magistrati, che gestiscono carriera eprofessionalità dei giudici, sono coinvolti in valutazioni e giudizi cheriguardano tutta la categoria.11.2. Il legislatore, invero, è intervenuto su taluni particolari profili, adesempio prevedendo situazioni di incompatibilità e regole in materia diNumero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026competenza per territorio, senza, tuttavia, modificare l'assetto dellegiurisdizioni, che avrebbe posto altri profili di dubbio, in ispecie sui critericostituzionali di riparto delle giurisdizioni.Sulla questione è poi significativa, e pertinente alla specifica vicenda, lasentenza della Corte costituzionale n. 135 del 4 giugno 1975, relativa allacd. giurisdizione domestica della Corte dei conti in ordine al rapporto diimpiego dei propri magistrati, secondo la quale “la fondamentale esigenzache il giudice sia disinteressato rispetto alla controversia sulla quale devedecidere, e perciò realmente imparziale, non può essere intesa in modo cosìlato e generico da farvi rientrare anche l'interesse che egli, come privatocittadino, possa avere a una determinata soluzione di problemi di principioinerenti a quella controversia, non essendoci giudice che non sia, al tempostesso, elettore, pubblico dipendente, proprietario od affittuario, creditoreo debitore, e via dicendo, ed insomma inserito in situazioni e rapporti dellavita associata regolati dal diritto oggettivo dello Stato, al quale,nell'esercizio della potestà giurisdizionale conferitagli, deve dare concretadifetto di terzietà, com'è confermato anche dall'art. 51 cod. proc. civ., che,al n. 1, gli fa obbligo di astenersi solo "se ha interesse nella causa o in altravertente su identica questione di diritto": con chiara allusione ad uninteresse diretto, e perciò giuridicamente rilevante, sia nella causasottopostagli, sia in altra effettivamente pendente davanti ad un diversogiudice”.Su questo medesimo percorso, del resto, le stesse Sezioni Unite (v. Sez.U, n. 17823 del 22/08/2007), con decisione risalente ma non menocondivisibile, hanno escluso che la sottoposizione degli atti amministrativiemessi dal CPGA al sindacato degli organi giurisdizionali che compongonola stessa giurisdizione amministrativa, secondo i principi comuni cheregolano la materia, si ponga in frizione con l'art. 111 Cost., che fissa iNumero registro generale 21176/2025Numero sezionale 190/2026Numero di raccolta generale 16809/2026Data pubblicazione 28/05/2026principi di terzietà del giudice e di parità dei cittadini di fronte alla legge ealle istituzioni chiamate a garantirne la corretta applicazione.12. In conclusione, la controversia, investendo l’illegittimo esercizio delpotere pubblico nell’esplicazione dell’attività amministrativa in ambitodisciplinare da parte del CPGA, va devoluta al giudice amministrativo.13. La liquidazione delle spese del presente regolamento va rimessa algiudice presso il quale prosegue il giudizio. P.Q.MLa Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, innanzi al qualerimette le parti anche per le spese.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12/05/2026.[OSCURATO:PERSONA] f.f.[OSCURATO:PERSONA]