Cassazione n. 20581/2026

a del legalerappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]Stajano unitamente all’Avv. [OSCURATO:PERSONA]contro[OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] la sentenza del Tribunale di Cagliari n. 1739/2024 depositata il 10luglio 2024 nel proc. n. 3505/2022 R.G.Numero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 20 maggio 2026 dalconsigliere [OSCURATO:PERSONA]; esaminati gli atti.[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]., gestore del servizio idrico integrato (SII) dellaRegione Sardegna, ha impugnato la sentenza 10 luglio 2024 n. 1739 con laquale il Tribunale di Cagliari, sulla base di motivazione diversa da quellaillustrata dal primo giudice, ha respinto l’appello di Abbanoa contro lasentenza 26 novembre 2021 n. 1352 del Giudice di Pace di Cagliari in temadi conguagli regolatori per partite pregresse.2. Il giudice di primo grado, accolta la domanda dell’attore IvanGrazioso, aveva dichiarato non dovuta, per effetto di prescrizione oltre chedi disapplicazione della delibera n. 18 del 26 giugno 2014 del Commissariostraordinario dell’Ente d’ambito della Sardegna, la somma di euro 116,85richiesta da Abbanoa con fattura 28 aprile 2016 a titolo di conguagliregolatori per partite pregresse in relazione agli anni 2005-2011,condannando la convenuta al rimborso delle spese processuali.3. Il Tribunale di Cagliari ha dichiarato infondata nel merito la pretesacreditoria di Abbanoa condividendo la decisione del primo giudice inrelazione all’art. 11 disp. prel. c.c. e alla disapplicazione della già citatadeliberazione n. 18 del 26 giugno 2014 ma dichiarando assorbita laquestione relativa alla prescrizione. Il Tribunale, dunque, ha respintol’appello e ha condannato l’appellante al pagamento delle spese processualidel grado.4. [OSCURATO:PERSONA] è rimasto intimato.5. In vista dell’adunanza camerale la ricorrente ha depositato unamemoria integrativa.Numero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026MOTIVI DELLA DECISIONE1. Il ricorso è affidato a quatto motivi.1.1. Col primo motivo di ricorso, formulato in relazione all’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., si deduce «Violazione o falsa applicazione di legge inrelazione agli artt. 142, c. 3, e 154 del d.lgs. n. 152/2006; art. 9 dir.2000/60/ce; art. 21, commi 13 e 19 del d.l. n. 201/2011, conv. conmodificazioni dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214.; art. 10 d. l. 70/2011 conv.con modificazione dalla l. 12 luglio 2011, n. 106; art. 3 d.p.c.m. 22 luglio2012; art. 1339 c.c.; delibera AEEGSI n. 643/2013/r/idr; delibera 26 giugno2014, n. 18 dell’Ente d’ambito della Sardegna; regolamento del servizioidrico integrato (par. b.16)».1.2. Col secondo motivo di ricorso, formulato in relazione all’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., si deduce «Violazione o falsa applicazione di legge inrelazione agli artt. 2935 e 2948 n. 4 c.c., artt. 142, c. 3, e 154 del d.lgs. n.152/2006; art. 9 dir. 2000/60/ce; art. 21, commi 13 e 19 del d.l. n.201/2011, conv. con modificazioni dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214.; art.10 d. l. 70/2011 conv. con modificazione dalla l. 12 luglio 2011, n. 106; art.3 d.p.c.m. 22 luglio 2012; delibera AEEGSI n. 643/2013/r/idr; delibera 26giugno 2014, n. 18 dell’ente d’ambito della Sardegna; regolamento delservizio idrico integrato (par. b.16)».1.3. Col terzo motivo di ricorso, formulato in relazione all’art. 360,comma 1, n. 4, c.p.c., si deduce «Violazione o falsa applicazione dell'art.112 c.p.c. Violazione del principio della corrispondenza tra chiesto epronunciato. Vizio di ultrapetizione. Nullità della sentenza».1.4. Col quarto motivo di ricorso, formulato in relazione all’art. 360,comma 1, n. 4, c.p.c., si deduce «Violazione o falsa applicazione degli artt.115 e 116 c.p.c.: omessa valutazione prove documentali. Violazione e falsaapplicazione dell’art. 2697 c.c. Nullità della sentenza. Violazione o falsaapplicazione di legge in relazione agli artt. 2935 e 2948 n. 4 c.c., artt. 142,Numero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026c. 3, e 154 del d.lgs. n. 152/2006; art. 9 dir. 2000/60/ce; art. 21, commi13 e 19 del d.l. n. 201/2011, conv. con modificazioni dalla l. 22 dicembre2011, n. 214.; art. 10 d. l. 70/2011 conv. con modificazione dalla l. 12 luglio2011, n. 106; art. 3 d.p.c.m. 22 luglio 2012; delibera AEEGSI n.643/2013/r/idr; delibera 26 giugno 2014, n. 18 dell’Ente d’ambito dellaSardegna; regolamento del servizio idrico integrato (par. B.16)».2. Il primo e il secondo motivo, che possono essere trattaticongiuntamente e hanno rilievo assorbente, sono fondati nei termini di cuiall’interpretazione accolta da Cass., sez. un., 26 agosto 2025, n. 23858, allaquale il collegio si conforma.2.1. La ricostruzione del quadro normativo e l’individuazione dellequestioni di diritto sono operate dalla citata decisione delle sezioni unite n.23858/2015 (v. in particolare il paragrafo 6), alla quale si fa rinvio.Le Sezioni unite hanno escluso che il gestore del servizio idrico possapretendere dall’utenza conguagli applicando con efficacia retroattiva ilnuovo regime tariffario, ma hanno affermato che il gestore può esigereconguagli relativi al periodo precedente esigibili in base al regime esistentenei periodi di riferimento degli stessi.2.2. Nell’interpretazione accolta da Cass., sez. un., n. 23858/2025, utileanche ai fini della decisione del caso ora in esame, la delibera643/2013/R/IDR non poteva introdurre una disciplina tale da giustificareconguagli relativi a partite pregresse in base alle innovative prescrizioni delmetodo tariffario idrico, ma i conguagli potevano essere richiesti serispondenti ai criteri di determinazione applicabili al momento delleprestazioni di riferimento, che seguivano il diverso metodo normalizzato.2.3. Si richiamano, di seguito, i passaggi motivazionali salienticontenuti nella sentenza n. 23858/2025.In sé considerata, la delibera 643/2013/R/IDR non può avere efficaciaretroattiva, in violazione del principio di irretroattività degli atti normativiNumero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026(art. 11, disp. prel., c.c.) (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 12) e delprincipio di affidamento (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 17).L’ingresso, nel nostro ordinamento, di una disciplina retroattiva deiconguagli non può trovare fondamento nel principio unionale del recuperodei costi dei servizi idrici (art. 9, direttiva 2000/60/CE), che non è diimmediata applicazione nel nostro ordinamento e non persegue finalità diarmonizzazione totale delle normative degli Stati membri in materia diacque (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 14).Quanto al diritto interno, non vi è traccia della volontà legislativa diautorizzare un intervento di portata retroattiva da parte dell’Autoritàregolatoria al fine di assicurare “ora per allora” una piena applicazione delprincipio del full cost recovery, sancito dall’art. 154, comma 1, d.lgs. n.152/2006, tale da superare per il passato le previsioni del «metodo tariffarionormalizzato» (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 15).Né la programmata approvazione, da parte degli Enti d’Ambito, deiconguagli «relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità dellefunzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai finidel calcolo di precedenti determinazioni tariffarie» (art. 31, delibera643/2013/R/IDR) avrebbe potuto attuarsi secondo criteri diversi da quelliintrodotti col «metodo tariffario normalizzato». Lo stesso codicedell’ambiente aveva previsto, in via transitoria (art. 170, comma 3, lett. l),d.lgs. n. 152/2006), che il metodo normalizzato continuasse a trovareapplicazione fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art.154, comma 2, d.lgs. n. 152/2006. col quale si sarebbero dovute definirele componenti di costo delle nuove tariffe; tale decreto ministeriale, però,non è stato mai approvato, poiché nel 2011 fu istituita la nuova Autoritàregolatoria del settore idrico (AEEGSI) alla quale si demandò il compito, giàassegnato al Ministero, di stabilire le componenti di costo della tariffa idrica.In sintesi, osservano le Sezioni unite, il d.lgs. n. 152/2006 ha recepitoil principio del recupero dei costi fissato dall’art. 9, direttiva 2000/60/CE,Numero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026«ma, nel prevedere che continuasse ad applicarsi il d.m. 1° agosto 1996 econ esso il “metodo tariffario normalizzato”, non ha consentito, per ilperiodo successivo alla propria entrata in vigore, e fino all’emanazione delprovvedimento con cui furono ridefinite le componenti di costo della tariffadel servizio idrico, che una nuova disciplina regolatoria si sovrapponesse aquella emanata in attuazione della legge Galli» (Cass., n. 23858/2025,paragrafo 15).L’affermazione secondo cui la delibera 643/2013/R/IDR di AEEGSIconsente agli Enti d’Ambito di approvare conguagli (relativi a periodiprecedenti al trasferimento ad AEEGSI delle funzioni di regolazione econtrollo del settore) non erano esigibili in forza del metodo tariffarionormalizzato, contrasta col principio di irretroattività degli attiamministrativi (abbiano o meno essi contenuto normativo) (Cass., n.23858/2025, paragrafi 16 - 17) ed è altresì priva di solida base giuridica,avuto riguardo al contratto di utenza da cui derivano i originano i diritti egli obblighi delle parti, poiché «nella prospettiva privatistica in cui deveinquadrarsi il rapporto tra gestore e utente» (Corte cost., sent. n.335/2008) l’utente «deve poter fare affidamento sul sistema tariffariotempo per tempo in vigore» (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 17).Dunque, l’addebito dei conguagli riferiti a partite pregresse non puòviolare i principi di irretroattività degli atti amministrativi e di affidamentonell’esecuzione del contratto di somministrazione, prevedendo conguagli inbase a una tariffa non vigente al momento dell’erogazione del servizio(Cass., n. 23858/2025, paragrafo 18).Peraltro, il metodo normalizzato, in vigore nel periodo che qui interessa(anni dal 2005 al 2011), «pur prevedendo un tetto tariffario, contenevameccanismi atti a consentire il recupero dei costi e le variazioni delcorrispettivo del servizio che consentivano di raggiungere il livello atteso deiricavi» (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 19).Numero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026In particolare, osservano le Sezioni unite, «in base al “metodo tariffarionormalizzato” la tariffa doveva coprire i costi operativi, gli ammortamenti ela remunerazione del capitale investito e poteva variare di anno in anno inragione, oltre che del tasso di inflazione programmato, di un fattore “k” concui veniva identificato il limite di prezzo che consentiva alle tariffe dicrescere o di diminuire in base agli obiettivi del regolatore» (Cass., n.23858/2025, paragrafo 20).Peraltro, anche il metodo normalizzato, in vigore nel periodo che quiinteressa (anni dal 2005 al 2011), pur prevedendo un tetto tariffario,conteneva meccanismi atti a consentire il recupero dei costi e le variazionidel corrispettivo del servizio che consentivano di raggiungere il livello attesodei ricavi. Inoltre, l’art. 8, d.m. 1° agosto 1996 considerava espressamentesia una revisione triennale per la verifica dei miglioramenti di efficienza perla verifica della corrispondenza della tariffa media rispetto alla tariffaarticolata, per la verifica del raggiungimento dei traguardi di livello diservizio ovvero dell'effettuazione degli investimenti, sia la possibilità perl’Autorità d’ambito (oggi Ente di governo dell’ambito e, all’epoca dei fatti,Commissario straordinario dell’ente d'ambito per la regolazione del servizioidrico integrato della Sardegna) di intervenire nel caso di significativiscostamenti dalle previsioni del piano finanziario in ordine a tre aspetti: a)il raggiungimento dei livelli di servizio previsti dal piano anche a seguito deirelativi investimenti; b) la corrispondenza tra l'incasso derivantedall'applicazione della struttura tariffaria e l'incasso previsto per effettodella tariffa media stabilita nella convenzione di gestione; c) la rispondenzadei costi operativi alle variazioni strutturali della produzione e delladistribuzione.In altri termini, secondo le Sezioni unite il metodo normalizzatocontemplava «elementi correttivi» tali da rendere possibile la revisione delprezzo praticato all’utente tenendo conto dell’equilibrio della gestione (equindi del rapporto tra ricavi e costi) (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 20).Numero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026Dunque, è dal «mancato attuarsi delle rettifiche tariffarie» che deriva«la spettanza dei conguagli» di cui si discute (Cass., n. 23858/2025,paragrafo 21).L’art. 31, comma 1, della delibera 643/2013/R/IDR di AEEGSI, laddoveprevede che gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti altrasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo delsettore, non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazionitariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Entid’ambito o dagli altri soggetti competenti, «non impone affatto di ritenereche l’Autorità regolatoria abbia inteso riferirsi, nella circostanza, al nuovosistema di conguagli contemplato dal “metodo tariffario idrico” (che in effettiannoverava la componente dei conguagli tra le componenti di costo delservizio: art. 3 della delibera 643 del 2013)» (Cass., n. 23858/2025,paragrafo 22).I conguagli attuabili in base all’art. 31, comma 1 della delibera643/2013/R/IDR vanno individuati in base alle dinamiche tariffarie previstedal metodo normalizzato che era in vigore nell’arco di tempo che quiinteressa e che dava attuazione a una tariffa in cui doveva essere assicuratala copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.«In tal senso», affermano le Sezioni unite, «la citata previsione circa laquantificazione ed approvazione, entro il 30 giugno 2014, degli “eventualiconguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità dellefunzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai finidel calcolo di precedenti determinazioni tariffarie” legittima i conguagli chenel precedente periodo regolatorio non era stato possibile liquidare». Insintesi, la disposizione assume «un autonomo valore precettivo conesclusivo riguardo all’individuazione della data entro cui i conguagli relativiandavano approvati, senza affatto legalizzare il recupero di importi diversie ulteriori rispetto a quelli che potevano pretendersi in base al metodoNumero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026tariffario vigente all’epoca in cui si collocavano le “partite pregresse” daconguagliare» (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 22).Così letta e interpretata, la prescrizione contenuta nell’art. 31, comma1, della delibera 643/2013/R/IDR non ha portata retroattiva, ma «hasemplicemente consentito la liquidazione “ora per allora” di importi che, inbase al metodo normalizzato, avrebbero dovuto riversarsi sull’utenteDetto altrimenti, non viene qui in questione una «tariffa integrativaretroattiva applicata su consumi effettuati in anni precedenti» ― così siesprime il Tribunale nella sentenza impugnata ―, quanto, piuttosto,l’applicazione di conguagli che nel previgente sistema regolatorio erano acarico sull’utente, nella forma dell’adeguamento di prezzo» (Cass., n.23858/2025, paragrafo 24).Né si ha violazione del principio di affidamento dell’utente «il quale havisto semplicemente posticipato il recupero, da parte del gestore, di sommeche quest’ultimo avrebbe potuto conseguire prima, se solo l’Ente d’Ambitoavesse tempestivamente provveduto a convertire quei conguagli in aumentitariffari» (Cass., n. 23858/2025, paragrafo 24).Alla fine di questo ragionamento, appurato quale sia il criterio daapplicare per il riconoscimento del diritto al conguaglio, le Sezioni unitehanno aggiunto che «ove insorga controversia sul punto, spetterà al giudicedel merito accertare che gli importi quantificati dall’Ente d’Ambito sianorispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del“metodo tariffario normalizzato”.È escluso, peraltro, che i conguagli debbano ricomprendere i soli “costiimprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione”,come sostenuto dal primo degli orientamenti di giurisprudenza di cui si è inprecedenza detto (cfr. § 7); occorre, invece, che la somma richiestaall’utente trovi giustificazione nei criteri tariffari previsti dal d.m. 1o agostoNumero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/20261996, giacché sono le dinamiche tariffarie del metodo normalizzato a darragione dei conguagli.Una determinazione dell’Ente d’Ambito, quanto alla liquidazione deiconguagli, che si rivelasse non rispondente al metodo normalizzato,risulterebbe contra legem e andrebbe, per tale motivo, disapplicata».2.4. Da qui l’enunciazione, ad opera delle Sezioni unite, del giàrichiamato principio di diritto.Al principio di diritto enunciato da Cass., sez. un., 26 agosto 2025, n.23858 e alla relativa motivazione si conformerà anche il giudice del rinvio.2.5. In conclusione, alla luce dell’interpretazione accolta da Cass., sez.un., n. 23858/2025 il secondo motivo di ricorso va accolto, dovendosiribadire il principio secondo cui: «In tema di servizio idrico integrato, iconguagli che il gestore può richiedere, a norma dell’art. 31 della deliberaAEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, e che dovevano essereoggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Enti d’Ambito o daglialtri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricomprendono le solesomme che potevano essere addebitate agli utenti in ragione della disciplinatariffaria contenuta nel d.m. 1 agosto 1996 con cui è stato istituito eregolamentato il [OSCURATO:PERSONA]».Il giudice del rinvio dovrà, pertanto, accertare che gli importi quantificatidall’Ente d’ambito rispondano a quanto poteva essere addebitato all’utentenel vigore del metodo tariffario normalizzato, secondo quanto stabilito dald.m. 1° agosto 1996, nel testo applicabile per ciascun periodo diriferimento.3. L’accoglimento dei primi due motivi comporta l’assorbimento deglialtri.4. In conclusione, vanno accolti il primo e il secondo motivo, assorbitigli altri.La sentenza impugnata va cassata, con riguardo ai motivo accolti, conrinvio per un nuovo esame al Tribunale di Cagliari, in persona di altroNumero registro generale 2681/2025Numero sezionale 2210/2026Numero di raccolta generale 20581/2026Data pubblicazione 18/06/2026magistrato, anche per la regolamentazione delle spese del giudizio dilegittimità. P.Q.MAccoglie il primo e il secondo motivo, nei termini di cui in motivazione.Dichiara assorbiti gli altri motivi. Cassa la sentenza impugnata, con riguardoai motivi accolti, e rinvia per un nuovo esame al Tribunale di Cagliari inpersona di altro magistrato, anche per la regolamentazione delle spese delgiudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20 maggio 2026Il PresidenteMauro [OSCURATO:PERSONA]