Cassazione n. 09769/2022

ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 26543-2020 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di legali rappresentanti pro tempore di DISTILLERIE G. [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 2, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 25; - controricorrente - avverso la sentenza n. 2/2020 della [OSCURATO:PERSONA] - I [OSCURATO:PERSONA] D'APPELLO - ROMA, depositata il 08/01/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/12/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte rigetti il ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. — [OSCURATO:PERSONA] presso la Corte dei conti ha citato Distillerie G. [OSCURATO:PERSONA] S.r.l., [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], questi ultimi in proprio ed in veste di legali rappresentanti della società, dinanzi alla Sezione giurisdizionale regionale Umbria della Corte dei conti e ne ha chiesto condanna al pagamento, in favore del Gestore dei [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., della complessiva somma di C 3.532.360,12, oltre accessori. 2. — A fondamento della domanda l'ufficio requirente del giudice contabile ha in breve sostenuto che la società aveva percepito per incentivi il menzionato importo a fronte del riconoscimento della qualifica I.A.F.R. ([OSCURATO:PERSONA] da [OSCURATO:PERSONA]) n. 8201 in assenza dei requisiti previsti dall'ordinamento: e ciò perché l'impianto alimentato a biogas per la cui realizzazione era stato richiesto il riconoscimento della qualifica I.A.F.R. ai sensi del decreto ministeriale 18 dicembre 2008, quale impianto di «nuova costruzione», con conseguente percezione degli incentivi nella misura indicata, era in effetti costituito anche da componenti di un Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -2- preesistente impianto limitrofo, che aveva ottenuto la qualifica I.A.F.R. n. 1703. 3. — Pronunciando in contraddittorio delle parti, il giudice adito, affermata la giurisdizione della Corte dei conti, respinta un'eccezione di nullità della citazione e disattesa un'istanza di sospensione del processo, ha accolto la domanda. 4. — Sugli appelli dei soccombenti, la Sezione prima giurisdizionale centrale d'appello della Corte dei conti, previa riunione, ha pronunciato con sentenza dell'8 gennaio 2020, respingendoli. 5. — [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di legali rappresentanti di Distillerie G. [OSCURATO:PERSONA] S.r.l., hanno proposto ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione per tre mezzi, illustrati da memoria. 6. — Il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha resistito con controricorso. 7. — Il Procuratore generale presso questa Corte ha concluso per il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 8. — I ricorrenti hanno così sintetizzato i tre mezzi spiegati in ricorso. Primo motivo. Violazione e/o falsa applicazione art. 103, comma 2 Cost., art. 1 d.lgs. 26.8.2016 n. 174 e art. 1, I. 14.1.1994 n. 20, in relazione agli artt. 111, comma 8 cost., 207, d.lgs. 26.8.2016 n. 174, 360, comma 1 n. 1) e 362 c.p.c. — Difetto di giurisdizione della Corte dei conti. Con il primo motivo di ricorso si contesta la pronuncia della Corte dei Conti, [OSCURATO:PERSONA] d'Appello nella parte in cui, confermando sul punto la precedente statuizione della [OSCURATO:PERSONA] per la Regione Umbria, ha affermato la giurisdizione contabile in materia di responsabilità amministrativa in relazione alla percezione da parte di un soggetto privato di incentivi sull'energia elettrica prodotta da un impianto alimentato a fonti Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -3- rinnovabili, in carenza di una relazione qualificata definibile quale rapporto di servizio. Secondo motivo. Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione art.103, comma 2 Cost., art. 1 d.lgs. 26.8.2016 n. 174 e art. 1 I. 14.1.1994 n. 20, in relazione agli artt. 111, comma 8 cost., 207, d.lgs. 26.8.2016 n. 174, 360, comma 1 n. 1) e 362 c.p.c. — Difetto di giurisdizione per eccesso di potere giurisdizionale. Il secondo motivo di impugnazione ha invece ad oggetto la sentenza gravata nella parte in cui, confermando la pronuncia del Giudice di primo grado, ha comunque indebitamente riformulato le motivazioni poste a fondamento della dichiarazione di decadenza degli incentivi formulata dal Gestore dei [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., travalicando i limiti del potere giurisdizionale per sfociare nell'esercizio di un potere amministrativo. Terzo motivo. Violazione e/o falsa e/o erronea applicazione art. 103, comma 2 Cost., art. 1 d.lgs. 26.8.2016 n. 174 e art. 1, comma 1-bis I. 14.1.1994 n. 20, in relazione agli artt. 111, comma 8 cost., 207, d.lgs. 26.8.2016 n. 174, 360, comma 1 n. 1) e 362 c.p.c. — Rifiuto di esercizio del potere giurisdizionale. Con il terzo motivo di impugnazione si contesta infine la pronuncia impugnata nella parte in cui, anche in tal caso aderendo alla prospettazione della [OSCURATO:PERSONA] per la Regione Umbria, ha opposto il proprio rifiuto all'esercizio del doveroso potere di compensatio lucri cum damno imposto dall'art. 1, comma 1-bis L. n. 20/1994. 9. — Il ricorso va respinto. 9.1. — È infondato il primo mezzo, con cui i ricorrenti deducono l'insussistenza della giurisdizione della Corte dei conti, riproponendo l'eccezione già spiegata in primo grado ed in appello. 9.1.1. — Si sostiene, in sintesi, che l'importo oggetto della condanna da parte del giudice contabile sarebbe stato percepito «in forza di un Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -4- contratto di diritto privato», dovendosi reputare che «l'esistenza di un rapporto contrattuale tra soggetto privato e pubblica amministrazione non consente di presumere altresì l'esistenza di un rapporto di servizio»; né sarebbe comprensibile «quale sia il "programma" o progetto la cui realizzazione sarebbe stata compromessa»; un rapporto di servizio non sarebbe in ogni caso configurabile nei confronti degli amministratori della società, dovendosi escludere che la società avesse costituito «strumento anche solo funzionale della Pubblica amministrazione», ovvero avesse ricevuto contributi con destinazione vincolata e rientranti in una programmazione della produzione di energia elettrica di natura pubblica, essendo «divenuta semplice destinataria di un incentivo» e «beneficiato di una misura di sostegno avente la stessa natura degli incentivi». 9.1.2. — Il motivo non merita consenso. Come osservato dal Procuratore generale, è posta la questione dei presupposti del rapporto di servizio, ai fini della responsabilità erariale e, quindi, della giurisdizione della Corte dei conti, questione già decisa da queste Sezioni Unite, che, con orientamento consolidato, l'hanno affermata nel caso di azione promossa nei confronti di soggetti che, pur in assenza di un rapporto di lavoro, svolgono un servizio per la pubblica amministrazione, qualora sussista «una relazione funzionale caratterizzata dall'inserimento del soggetto nell'apparato organico dell'ente e nell'attività di questo suscettibile di rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo». In particolare, deve trattarsi di situazioni in cui «il danno erariale in discussione dipenda da comportamenti illegittimi tenuti dall'agente nell'esercizio di quelle funzioni per le quali possa dirsi che egli è inserito nell'apparato dell'ente pubblico appaltante, così da assumere la veste di agente dell'amministrazione». La formale estraneità alla pubblica amministrazione non è dunque «evenienza sufficiente ai fini di escludere la giurisdizione contabile per danno erariale ogni qual Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -5- volta sussistano concrete circostanze attestanti l'instaurazione — variamente titolata — di un rapporto di servizio tra il privato e l'ente pubblico; elemento, quest'ultimo, in grado di mutare in senso pubblicistico il ruolo de//'extraneus che, proprio in forza di tale rapporto, venga ad inserirsi (anche solo temporaneamente) nella struttura organizzativa dell'ente, nel cui ambito giunga ad operare in forza di un legame sostanzialmente equiparabile a quello dell'appartenenza organica» (Cass., Sez. Un., 1° febbraio 2021, n. 2157, e la giurisprudenza ivi richiamata). Ai fini del rapporto di servizio in tema di azione di responsabilità per danno erariale è necessario che il privato esterno all'amministrazione sia incaricato di svolgere un'attività o un servizio pubblico in sua vece, mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, «che può consistere in un rapporto di concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge» (Cass., Sez. Un., n. 19027 del 2021; n. 24108 e n. 19086 del 2020), rilevando che si tratti di un'attività tale da inserirlo «nel procedimento di realizzazione degli obiettivi pubblici» (Cass., Sez. Un., n. 15490 del 2020; n. 24858 del 2019), anche eventualmente svolgendo una funzione di garanzia del corretto svolgimento di una data attività (Cass., Sez. Un., n. 328 del 2019), risultando decisiva la natura del danno conseguente alla mancata realizzazione degli scopi (Cass., Sez. Un., n. 19086 del 2020; n. 30526 del 2019). Con riguardo all'erogazione di contributi e fondi pubblici, le Sezioni Unite hanno costantemente affermato che «è configurabile un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione erogatrice di contributo ed i soggetti privati i quali, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, abbiano frustrato lo Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -6- scopo perseguito dall'Amministrazione, distogliendo le risorse conseguite dalle finalità cui erano preordinate» (Cass., Sez. Un., n. 13245 del 2019; nello stesso senso Cass., Sez. Un., n. 26655 del 2021; n. 7009 e n. 111 del 2020). La giurisprudenza accoglie dunque una concezione sostanzialistica del rapporto di servizio, affermando la giurisdizione contabile in presenza di un evento dannoso a carico di una pubblica amministrazione, a prescindere dalla natura pubblica o privata del soggetto da cui proviene la condotta che genera il danno, in presenza degli indici sopra descritti (v. pure Cass., Sez. Un., n. 31775 del 2019). In tale contesto, la constatazione che nella specie erano in questione i presupposti degli incentivi previsti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, stabiliti in vista del conseguimento dell'obiettivo di interesse pubblico del raggiungimento di determinate soglie (tenuto conto delle disposizioni puntualmente indicate dall'impugnata sentenza, pg. 14-16), rende indubbia la configurabilità del rapporto di servizio, in conformin<tà ai criteri indicaty, e, quindi, della giurisdizione contabile. La responsabilità erariale colpisce, inoltre, anche gli amministratori delle società beneficiarie, «senza, peraltro, che un'eventuale responsabilità della società o di altri soggetti elida di per sè sola quella dei legali rappresentanti stessi, al più operando il concorso dell'una e dell'altra ed applicandosi l'art. 2055 c.c.» (Cass., Sez. Un., n. 26655 del 2021, con i precedenti ivi richiamati), mostrandosi dunque infondata la censura concernente l'affermazione della giurisdizione contabile in relazione ad Irma e [OSCURATO:PERSONA]. 9.2. — Il secondo e terzo motivo possono essere esaminati congiuntamente. Essi sono inammissibili. 9.2.1. — Il secondo motivo sostiene che la sentenza impugnata sarebbe affetta da eccesso di potere giurisdizionale, poiché la Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -7- responsabilità erariale sarebbe stata ritenuta con riguardo a «condotte e circostanze del tutto diverse — questo è il punto fondamentale — da quelle individuate nel provvedimento del GSE e nell'atto di citazione della Procura regionale» (pag. 21 del ricorso) e, ad avviso dei ricorrenti, «i Giudici di merito hanno indebitamente riformulato la stessa contestazione operata dal Gestore dei Servizi energetici» (pag. 22 del ricorso), con conseguente invasione della sfera del merito riservata alla P.A. Anche il terzo motivo denuncia eccesso di potere giurisdizionale, determinato dal mancato esercizio del potere di compensatio lucri cum damno ex art. 1, comma 1 -bis, della legge n. 20 del 1994. 9.2.2. — La consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite, è ferma nel ribadire che il ricorso proposto ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost. (362 c.p.c. e 207 c.g.c.), consente di denunciare la violazione da parte del giudice contabile dell'ambito della giurisdizione in generale, in quanto esercitata nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure nel caso in cui sia stata negata sull'erroneo presupposto che la domanda non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale. In particolare, tale controllo concerne esclusivamente l'osservanza dei limiti esterni della giurisdizione e non si estende ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale, e ciò neanche qualora si sia in presenza di sentenze «abnormi» o «anomale» ovvero di uno «stravolgimento» radicale delle «norme di riferimento», poiché la nozione di motivi inerenti alla giurisdizione ex art. 111, ottavo comma, Cost., quale esplicitata dalla Corte costituzionale, non tollera letture estensive, neppure in dette ipotesi (Corte cost. n. 6 del 2018; nella giurisprudenza di legittimità, tra le molte, più recenti Cass., Sez. Un., n. 18492, n. 15573 e n. 2605 del 2021; n. 28385, n. 26387 e n. 23751 del 2020). Ric. 2020 n. 26543 sez. SU - ud. 14-12-2021 -8- Siffatta nozione di eccesso di potere giurisdizionale conduce ad escludere che sia configurabile una violazione dei limiti esterni della giurisdizione nel caso di rigetto della domanda, anche eventualmente riconducibile ad un eventuale vizio in procedendo, frutto del difetto di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (Cass., Sez. Un., n. 19086 e n. 8848 del 2020; Cass., Sez. Un., n. 10438 del 2018) che, in quanto tale, resta interno ai limiti della giurisdizione. Analogamente, l'asserita erroneità della sussistenza della responsabilità risarcitoria e della relativa determinazione del danno, anche quanto all'istituto dell'art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20 del 1994, attengono al concreto esercizio della potestas iudicandi della Corte dei conti, per cui ogni contestazione al riguardo, inerendo alla corretta applicazione Lt1 delle norme riguardanti la fondatezza della pretesa risarcitoria, non travalica i limiti interni della giurisdizione contabile, e non può, pertanto, essere sindacata dinanzi alla Corte di cassazione (da ultimo, Cass., Sez. Un., n. 28641 del 2021). 10. — Non vi è luogo a provvedere sulle spese. Sussistono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato se dovuto. [OSCURATO:PERSONA] rigetta il ricorso. Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, dichiara che sussistono i presupposti per i