Cassazione n. 27692/2023

el. ha pronunciato la seguente ORDINANZAINTERLOCUTORIA sul ricorso n. 22379/2022r.g. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentat a e difes a, giusta procura specialeallegata in calce al ricorso, dall’[OSCURATO:PERSONA], presso il cui studioelettivamente domiciliato in Como , alla via A. Volta n. 38 . - r icorrent e - contro [OSCURATO:PERSONA] S.R.L. (ora [OSCURATO:PERSONA] S.P.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore. - intimat a - avverso lasentenza,n. cron. 199/2022, del [OSCURATO:PERSONA] pubblicat a il giorno [OSCURATO:DATA_NASCITA]; udita la relazione della causa svolta nella camera di consigliodel giorno 26/09/2023 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]. RILEVATO CHE1.Con sentenza del 25 giugno/1 luglio 2019, n. 576, il Giudice di Pace di Como, accogliendo la corrispondente domanda di [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., procuratrice speciale del Comune di Como per la riscossione di crediti derivanti da infrazioni del Codice della Strada nei confronti di residenti all’estero, condannò [OSCURATO:PERSONA] (residente in Lugano, [OSCURATO:PERSONA], Svizzera) al pagamento, in favore della prima, di € 191,27, oltre spese di lite, quale somma dovuta per violazione dell’art. 7, comma 14, del Codice della Strada, commessa a Como il 13 dicembre 2012. 2. Il gravame promosso dalla [OSCURATO:PERSONA] contro questa decisione fu respinto dal Tribunale di Como con sentenza del 22 febbraio 2022, n. 199, resa nel contraddittorio con la menzionata società. 2.1. Per quanto qui di residuo interesse, quel tribunale: i) disattese l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice italiano, in favore di quello svizzero, ivi ribadita dall’appellante. Affermò, sul punto, che la [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. aveva fatto valere un credito di diritto pubblico, ovvero una obbligazione rientrante “ nella materia amministrativa” esclusa dalla applicazione della Convenzione di Lugano del 30 ottobre 2007, sicché doveva trovare applicazione l’art. 3 della legge n. 218/1995, che –dopo aver stabilito, in via generale, che la giurisdizione italiana sussiste ove il convenuto abbia domicilio o residenza in Italia (o un rappresentante autorizzato a stare in giudizio a norma dell’art. 77 cod. proc. civ.) e che la giurisdizione sussiste, nelle materie comprese nel campo di applicazione della Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968, in base ai criteri stabiliti dalle sezioni 2, 3 e 4 del titolo II della convenzione medesima, anche quando il convenuto non è domiciliato in uno Stato contraente –individua la giurisdizione, rispetto alle altre materie, anche “ in base ai criteri previsti per la competenza per territorio interna”. Pertanto, poiché, in relazione alla disciplina italiana della competenza territoriale, «l’art. 20 cod. proc. civ. stabilisce la competenza per territorio del giudice dove l’obbligazione è sorta, e, nel caso di specie, la fonte dell’obbligazione è la violazione amministrativa, o, meglio, la legge che fa discendere dall’illecito amministrativo la sanzione, deve essere affermata la giurisdizione del giudice italiano e la competenza del Giudice di Pace di Como, essendo stata la violazione commessa nell’ambito del suo circondario». Tale conclusione neppure sarebbe mutata se fosse stata applicabile la Convenzione suddetta, poiché la sanzione pecuniaria doveva inserirsi nella categoria giuridica dello «illecito civile, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice del luogo in cui è avvenuta la violazione (e, quindi, l’evento dannoso) e, cioè, del giudice italiano»; ii) negò l’esistenza di qualsivoglia giudicato estero –implicito o esplicito – che escludesse, per il diritto dedotto in giudizio, la giurisdizione dell’A.G.O. Italiana, in quanto il giudice svizzero innanzi al quale la [OSCURATO:PERSONA], medio tempore, aveva opposto il precetto notificatole dalla [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. in forza della sentenza n. 576/2019, resa dal Giudice di Pace di Como, «si è limitato a constatare la mera mancata esibizione, da parte di Nivi, della “attestazione della esecutività” in Svizzera della sentenza del giudice italiano, in assenza della quale l’autorità giudiziaria svizzera non è nemmeno potuta entrate nel merito delle doglianze dell’appellante, tra cui il difetto di giurisdizione del giudice italiano»; iii) ritenne infondata l’eccezione di carenza di poteri o di difetto di legittimazione processuale della indicata società. Rilevò, in proposito, che «Dalla procura prodotta in giudizio in primo grado […], si evince, infatti, che il Comune di Como, con determinazione esecutiva del 27.09.2018, aveva affidato a [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. il servizio consistente nella riscossione stragiudiziale e giudiziale di sanzioni amministrative pecuniarie a carico di soggetti residenti all’estero. Pertanto, è evidente che a [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., quale mandataria del Comune per le attività di riscossione di cui sopra, siano stati conferiti poteri di natura anche sostanziale inerenti la riscossione dei crediti dell’amministrazione. Non si versa, quindi, in un’ipotesi di inammissibile conferimento di rappresentanza processuale sganciata da quella sostanziale: al contrario, l’attività giudiziale dell’appellata costituisce modalità ordinaria per lo svolgimento dell’attività di recupero crediti affidatale». Aggiunse, poi, che «Nemmeno coglie nel segno la difesa dell’appellante, per cui il servizio di riscossione dei crediti derivanti da sanzioni pecuniarie non avrebbe potuto essere affidato a [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. a norma dell’art. 27 L. n. 689/1981. Infatti, il procedimento di riscossione del credito dell’amministrazione derivante da sanzione amministrativa, disciplinato dagli artt. 206 Codice della Strada e 27 L. n. 689/1981, non si applica ove il credito debba essere riscosso all’estero e, in particolare, in Svizzera, ove l’atto amministrativo non può costituire titolo esecutivo (né una “decisione” riconoscibile in Svizzera aisensi dell’art. 32 della Convenzione di Lugano) e, comunque, non è praticabile la modalità della riscossione a mezzo ruolo»; iv) respinse la ivi ribadita eccezione di prescrizione quinquennale del credito azionato, atteso che la [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. l’avevatempestivamente interrotta con raccomandata ricevuta dalla [OSCURATO:PERSONA] il 6 novembre 2018, idonea a tal fine, non potendo trovare applicazione all’estero il procedimento di riscossione coattiva di cui all’artt. 27 della legge n. 689/1981 da parte della [OSCURATO:PERSONA]. 3. Per la cassazione dell’appena descritta sentenza ha proposto ricorso [OSCURATO:PERSONA], affidandolo a quattro motivi, illustrati anche da memoria exart. 380-bis.1 cod. proc. civ., il primo dei quali recante una duplice censura. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. è rimasta solo intimata. [OSCURATO:PERSONA] 1.I formulati motivi di ricorso denunciano, rispettivamente, in sintesi: I) «Difetto di giurisdizione del giudice italiano e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della Convenzione di Lugano (CL) in data 30.10.2007 e dell’art. 2, comma 1, della legge n. 218 del 1995, in riferimento all’art. 360, comma 1, nn. 1 e 3, c.p.c.». Viene contestata l’affermazione del tribunale secondo cui l’odierna controversia esula dalla “materia civile”, cui la Convenzione di Lugano (CL) predetta si applica in via esclusiva (cfr. art. 1, comma 1), e rientra nella “materia amministrativa”, dalla stessa non regolata, poiché il credito sarebbedi diritto pubblico e fondato su atti autoritativi, ovvero espressione di un pubblico potere. Si assume che: i) «La natura e la fonte del credito fatto valere in giudizio non sono in discussione, ma il procedimento amministrativo, secondo la prospettazione stessa di Nivi, si era concluso con la formazione del titolo esecutivo cd. amministrativo, ormai inoppugnabile, che essa ha inteso far valere in giudizio innanzi l’A.G.O. iure privatorum nella forma di condanna al pagamento della multa applicata […], in nome e per conto del Comune in base al mandato ricevuto (procura speciale)…»; ii) « Ai sensi dell’art. 1, comma 1, della CL, la giurisdizione sulla “materia amministrativa” riguarda direttamente ed esclusivamente la contestazione avanti il Giudice competente in ciascun ordinamento (per l’Italia la Magistratura Amministrativa) di atti di un’Autorità amministrativa, anche in materia fiscale e doganale, cioè emanati da un organo amministrativo, o considerato amministrativo nel sistema giuridico dello Stato […]: a talicausa petendi epetitum resta estranea n on solo la domanda di Nivi innanzi il G.d.P., a maggior ragione se si considera la sua complessiva prospettazione come emerge dagli atti di parte […], vincolante per la decisione sulla giurisdizione, ma anche le domande e conclusioni di [OSCURATO:PERSONA]Sciolli. I Giudici di merito non hanno compreso che la operazione preliminare era talesumma divisio, cioè decidere, sulla base dei criteri prima esposti […], se si trattava di controversia in materia civile, oppure amministrativa e che solo compiuta tale opzione avrebbero dovuto esaminare se ricorrevano deroghe, necessariamente speciali, al principio generale contenuto nella CL della attribuzione della giurisdizione del Giudice del luogo di residenza del Convenuto. Ne segue che la citazione di Nivi avente ad oggetto un recupero credito non introduceva una controversia in materia amministrativa e tanto meno in materia fiscale o doganale e quindi, non ricorrendo il caso di tassativa esclusione, non poteva che ricadere od essere comunque ricondotta nella materia civile, conla applicazione dagli artt. 2 e 3 della CL, cioè del principio generale actor sequitur forum rei [….]; iii) «In primo (e secondo) grado la Difesa di [OSCURATO:PERSONA]Sciolli, ferma la precitata qualificazione della causa come avente ad oggetto “materia civile” in ragione della domanda attorea, determinante per la applicazione delle norme della CL, si era fatta espressamente carico di contestare che la controversia introdotta da Nivi avanti il G.d.P. potesse ricondursi ad una “competenza speciale” derogatrice del citato principio generale ed in particolare alla “materia di illeciti civili dolosi o colposi”ex art. 5, n. 3, CL, con la conseguente identificazione dellocum commissi delicti in Como, argomentando che la controversia cui tale nozione faceva riferimento era strettamente limitata agli illeciti “civili” disciplinati integralmente da norma di diritto privato e non poteva quindi ricomprendere gli “illeciti amministrativi”, come la violazione delle norme del C.S., secondo la erronea opinione condivisa anche dal Giudice di appello. Ne seguiva che, non ricorrendo tale caso di competenza speciale, da interpretare restrittivamente, con esclusione di ogni interpretazione analogica, od estensiva (v. in tal senso Cass. S.U. 30.09.2016 n. 19474), non si poteva che applicareil principio generale, così confutandosi la affermazione del Giudice di appello sulla giurisdizione del G.d.P. di Como anche in base alle disposizioni della CL […]. Pertanto, il riferimento al luogo di commissione della violazione al C.S. non può derogareal principio generale che la giurisdizione dei [OSCURATO:PERSONA] nei confronti del [OSCURATO:PERSONA] esiste limitatamente ad alcuni casi e solo se ne ricorrono gli specifici elementi giuridici (detti criteri di collegamento esclusivi), ai sensi dell’art. 3»; I-segue) «Esistenza di giudicato estero sul difetto di giurisdizione del giudice italiano - Errata interpretazione del giudicato e violazione del relativo dictum e dell’art. 2909 cod. civ. -Violazione degli artt. 32 e 33, comma 3, CL, in riferimento all’art. 360, comma 1, nn. 1 e 3, c.p.c.». Si insiste nel sostenere che le argomentazioni rinvenibili nella pronuncia resa dal giudice svizzero innanzi al quale la [OSCURATO:PERSONA], medio tempore, aveva opposto il precetto notificatole dalla [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. in forza della sentenza n. 576/2019, resa dal Giudice di Pace di Como, avevano determinato il formarsi di un giudicato circa la insussistenza, anche nella odierna controversia, della giurisdizione del giudice italiano; II) «Incompatibilità del procedimento di formazione del titolo esecutivo amministrativo per il pagamento di pena pecuniaria e dei suoi effetti con la tutela innanzi l’A.G.O. del relativo credito per violazione della riserva di amministrazione ed inammissibilità della domanda di condanna in sede ordinaria, in riferimento all’art.360, comma 1, n. 3, c.p.c.». Si deduce che,«Ai sensi dell’art. 24, comma 1, Cost., “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti”, ma tale norma non significa che in ogni caso si possa adire l’[OSCURATO:PERSONA] per ottenere un provvedimento coercibile. Infatti una serie di norme di diritto amministrativo, tributario e finanziario attribuiscono alla [OSCURATO:PERSONA] poteri di accertamento e sanzionatori, compresa la fase di riscossione, completamente alternativi alla tutela giurisdizionale, che consentono la autonoma formazione di titoli esecutivi detti “amministrativi” coercibili secondo speciali procedure: per le contravvenzioni al C.S. si applicano gli artt. 194 e segg. ed in particolare l’art.206 C.S.. Tralaticiamente dalla previsione di tali poteri, che implicano una riserva di esclusiva competenza in capo alla P.A., si trae la inammissibilità del ricorso della [OSCURATO:PERSONA] alla Giurisdizione per munirsi di un titolo esecutivo, che può autonomamente formare in proprio e quindi non può competere alla [OSCURATO:PERSONA] formare un titolo in via alternativa, od aggiuntiva, ove tale potere sia attribuito ad una diversa Autorità Amministrativa. […]. Il titolo giudiziario è regolato da norme completamente diverse da quelle regolanti gli accertamenti costitutivi della P.A., anche sotto il profilo della durata del periodo prescrizionale ed il potere di ricorrere all’A.G.O. non può essere neppure eccezionalmente giustificato da una maggior efficacia di tale titolo all’Estero, considerate le forme di attuazione coattiva negli ordinamenti stranieri degli atti amministrativi previste da varie convenzioni internazionali, compresa quella di Lugano, che i Giudici di merito hanno erroneamente escluso a giustificazione di un accesso alla comune tutela giudiziaria»; III) «Inconferibilità del potere di cui alla procura speciale sindacale -Difetto di legittimazione processuale di Nivi e violazione degli artt. 81, 83 e 99 c.p.c., in riferimento all’art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.». Facendo seguito a quanto esposto nel precedente motivo, si sostiene che: i) «[…] se non esisteva, in capo alla [OSCURATO:PERSONA], il potere di agire in proprio e direttamente in sede giudiziale per il recupero del credito delle multe stradali, tale potere non poteva essere affidato a terzi sulla base di una procura speciale del Sindaco di incarico alla riscossione conferita ad una società privata: nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet, principio che i Giudici di merito hanno platealmente ignorato. Per tale ragione la procura speciale - a prescindere dalla mancata produzione in giudizio della precedente determina che ne avrebbe autorizzato il rilascio, che fra l’altro privava di copertura legale l’atto del Sindaco in luogo del Dirigente apicale - non poteva conferire a Nivi sia la legittimazione processuale in nome del Comune che l’autonomo potere di conferire a legali la procura ad agire in giudizio[…]»; ii) «Le attività di accertamento e riscossione possono essere svolte esclusivamente dall’Ente cui è stato affidato il potere sanzionatorio e la Legge prevede solo la possibilità di affidare a Terzi inscritti negli Albi dei Concessionari la riscossione della sanzione (v. art. 27 della L. 689/1981), il tutto senza alcuna distinzione per la nazionalità degli obbligati, o la loro residenza in Italia, od all’Estero. [OSCURATO:PERSONA] può delegare a soggetti privati solo alcune attività preparatorie ed accessorie dell’attività di riscossione (ad es. le visure per identificare il proprietario del veicolo al PRA, cui peraltro le [OSCURATO:PERSONA] hanno accesso gratuitamente, rintraccio di proprietari stranieri), ma non l’attività di riscossione stessa, come ha fatto illegittimamente il Comune di Como, per di più tramite il Sindaco e non il funzionario apicale. Per tale ragione non era possibile al Comune di Como trasferire ai privati i propri poteri mediante uno strumento contrattuale, che sarebbe colpito da nullità. A differenza di quanto erroneamente sostenuto dai Giudici di merito […], Nivi non aveva la legittimazione processuale per proporre la azione in nome del comune, né per nominare legali per proporre la relativa azione»; IV) «Mancato riconoscimento della prescrizione della sanzione pecuniaria ed erronea applicazione degli artt. 209 C.S. e 28 della legge n. 689/1981 e violazione del principio di legalità del procedimento, in riferimento all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.». Si contestano le argomentazioni poste dal tribunale a supporto della propria decisione reiettiva dell’eccezione di prescrizione del credito azionato ivi ribadita dall’appellante. Si opina che, per il principio di legalità applicato ad ogni procedimento amministrativo, il cui corollario è la tassatività degli atti che ne fanno parte, detta prescrizione poteva essere interrotta solo con atti della procedura di riscossione prevista dalla legge e solo da parte della [OSCURATO:PERSONA]. Nella specie, pertanto, una mera lettera raccomandata, anche se spedita dall’Ente pubblico e, a maggior ragione, da una società privata sulla base di un incarico affetto da nullità, era inidonea ad interrompere la prescrizione. «La violazione del C.S. risulta commessa in data 13.12.2012 e, anche dando, per denegata ipotesi, come ammesse la notificazione del verbale in data 22.11.2013 e quindi la sua efficacia interruttiva, secondo quanto sostiene Nivi, il diritto di riscuotere la somma, si sarebbe prescritto in data anteriore alla notifica della citazione in data 21.12.2018 […] ed il GDP avrebbe dovuto rigettare la domanda, in accoglimento della eccezione di prescrizione, specificamente formulata, […], senza considerare la diffida di Nivi con lett. r.a.r. ricevuta in data 6.11.2018».[OSCURATO:PERSONA] 1.L’odierna controversia, avendo ad oggetto la richiesta di pagamento di una somma di danaro richiesta a titolo di sanzione amministrativa per violazione del Codice della Strada, rientra chiaramente tra quelle tabellarmente spettanti alla cognizione della Seconda sezione civile di questa Corte (cfr. § 43 delle Tabe lle organizzative di questo Ufficioper il triennio 2020-2022, tuttora vigenti), cui, dunque, preliminarmente,va rimessa. Né l’avvenuta sua iscrizione al ruolo con la dicitura “DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO” può mutarne la sostanza e, quindi, la spettanza tabellare come predetta. [OSCURATO:PERSONA] M