Cassazione n. 25030/2026

edifeso per procura speciale in atti dall’[OSCURATO:PERSONA] unitamenteall’[OSCURATO:PERSONA] presso il cui studio in Roma, Via G.B.Martini, 13, elettivamente domicilia e con domicilio digitale ex lege–ricorrente-controricorrente al ricorso incidentale–controComune di [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco in carica, rappresentato edifeso per procura speciale in atti dall'[OSCURATO:PERSONA] presso ilcui studio in Roma, [OSCURATO:PERSONA] 39/D, elettivamente domicilia e condomicilio digitale ex lege–controricorrente-ricorrente in via incidentale–Numero registro generale 25500/2022Numero sezionale 2787/2026Numero di raccolta generale 25030/2026Data pubblicazione 06/09/2026avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma n. 1759/2022 depositatail 16/03/2022.Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/06/2026dal [OSCURATO:PERSONA].Uditi il Pubblico Ministero in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleStanislao [OSCURATO:PERSONA] che, in sostituzione del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleGiuseppe Fichera, nel riportarsi alle conclusioni scritte, ha chiesto che laCorte accolga il primo motivo del ricorso principale e, respinto il secondomotivo, rigetti il ricorso incidentale.Uditi per il ricorrente principale gli [OSCURATO:PERSONA] e Edoardo DiGiovanni che hanno concluso riportandosi agli scritti difensivi e per ilricorrente incidentale l'[OSCURATO:PERSONA] che ha conclusochiedendo il rigetto del ricorso principale e l’accoglimento di quelloincidentale.PREMESSOche la controversia origina dal distacco della frazione di [OSCURATO:PERSONA] dalComune di Zagarolo, disposto con legge Regione Lazio n. 32/1990, chedemandava alla Giunta regionale – ai sensi dell’art. 6 della legge regionalen. 63/1974 – la definizione dei rapporti patrimoniali e finanziari tra i dueenti;che il Commissario straordinario nominato dalla Giunta regionalepredispose il progetto di riparto, recepito con delibera n. 7649/1992 eintegrato con delibera n. 2548/1995;che la lite, tanto esposto, concerne due profili:– la gestione dell’unico cimitero sito nel territorio del Comune di Zagarolo,qualificata dal Commissario come soggetta a gestione consortileobbligatoria sulla base della Circolare del Ministero dell’interno n. 15300‑34del 25 aprile 1915;Numero registro generale 25500/2022Numero sezionale 2787/2026Numero di raccolta generale 25030/2026Data pubblicazione 06/09/2026– la ripartizione dei costi dei mutui contratti dal Comune di Zagarolo peropere ricadenti nel territorio poi attribuito a [OSCURATO:PERSONA], con obbligo dirimborso pro quota (45%) in capo al nuovo Comune;che, nel periodo successivo al distacco, il servizio cimiteriale è statoassicurato dal Comune di Zagarolo anche ai residenti di [OSCURATO:PERSONA], e lerate dei mutui sono state integralmente corrisposte sino al 2007;che, nello stesso periodo, il Comune di [OSCURATO:PERSONA] non ha effettuatoversamenti né per la gestione del cimitero né per il rimborso delle quote dimutuo;che nel 2010 l’ente ricorrente ha agito innanzi al Tribunale di Tivoli per ilrimborso delle spese cimiteriali e delle rate di mutuo, e il Tribunale haaccolto entrambe le pretese, limitandole al decennio non prescritto;che la Corte d’Appello di Roma, su impugnazione, in via principale eincidentale, di entrambe le amministrazioni locali, ha dichiarato il difetto digiurisdizione del giudice ordinario sulla domanda relativa alle spesecimiteriali, reputando che la regolazione del servizio non derivasse da unobbligo legale fondato sulla Circolare del 1915, ma da un assettocollaborativo rimasto allo stadio di trattativa e mai formalizzato inconvenzione, e ha confermato la giurisdizione ordinaria sulla domandarelativa ai mutui, riconoscendo solo le rate non prescritte;RILEVATOche il ricorso principale del Comune di Zagarolo si articola in due motivi:– il primo, attinente alla giurisdizione, sostiene la natura normativa dellaCircolare del 1915 e l’imposizione ex lege della gestione consortile delcimitero;– il secondo, relativo alla prescrizione, contesta la decorrenza del termineex art. 2935 c.c. individuata dalla Corte d’appello;che il Comune di [OSCURATO:PERSONA] resiste con controricorso, negando la naturanormativa della Circolare e sostenendo che la gestione del cimitero sia stataNumero registro generale 25500/2022Numero sezionale 2787/2026Numero di raccolta generale 25030/2026Data pubblicazione 06/09/2026oggetto di trattative mai sfociate in convenzione, con conseguentegiurisdizione amministrativa;che, quanto ai mutui, il resistente deduce l’inammissibilità del motivo pergenericità e ribadisce la correttezza della declaratoria di prescrizione;che con ricorso incidentale il Comune di [OSCURATO:PERSONA] propone tre motivi:– il primo, relativo alla giurisdizione, assume che anche la domanda suimutui attenga all’attuazione di provvedimenti amministrativi generali;– il secondo, relativo al giudicato esterno, deduce violazione dell’art. 324c.p.c. per mancata considerazione della sentenza n. 439/2009 del [OSCURATO:PERSONA];– il terzo, relativo al vizio motivazionale, lamenta l’omesso esame dellatabella riassuntiva allegata alla delibera regionale n. 2548/1995;che il Procuratore Generale ha depositato memoria concludendo perl’accoglimento del primo motivo del ricorso principale, proponendoun’applicazione in via di “analogia legis” della disciplina desumibile dallaCircolare del 1915, e per il rigetto del secondo motivo e del ricorsoincidentale;CONSIDERATOche le questioni di giurisdizione sollevate con il primo motivo del ricorsoprincipale e con il primo motivo del ricorso incidentale presentano caratterepregiudiziale e assorbente, imponendo il loro esame prioritario;che tali questioni sono nuove e non incontrano ostacolo nel giudicato sullagiurisdizione, alla luce del principio affermato da Cass., Sez. U, n.1599/2022, secondo cui la verifica della giurisdizione resta consentita inassenza di un precedente vincolo conformativo sul punto;che non risultano precedenti delle Sezioni Unite che abbiano definito:– la natura giuridica della Circolare del Ministero dell’interno n. 15300‑34del 1915, e la sua eventuale idoneità a integrare una circolare‑regolamentodotata di efficacia normativa esterna, tale da imporre un consorzioobbligatorio per la gestione del cimitero nei casi di distacco territoriale;Numero registro generale 25500/2022Numero sezionale 2787/2026Numero di raccolta generale 25030/2026Data pubblicazione 06/09/2026– la qualificazione dei rapporti patrimoniali derivanti dalle delibere regionalidi riparto post‑distacco territoriale, e la conseguente individuazione dellagiurisdizione sulla domanda di rimborso dei mutui, dovendosi stabilire setale pretesa integri una fase di attuazione di provvedimenti amministrativigenerali, con devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo, ovvero se essa configuri un’obbligazione civilistica dirimborso pro quota derivante dal riparto patrimoniale, come tale devolutaalla giurisdizione ordinaria;che, ai fini della definizione della giurisdizione, le Sezioni Unite sonochiamate a svolgere anche accertamenti sul fatto rilevante, secondo ilprincipio affermato da Cass., Sez. U, ordinanza, n. 567/2024, cheesaminare direttamente gli atti amministrativi rilevanti per la qualificazionedel rapporto;che la prima questione impone di chiarire se la Circolare del 1915 presentii caratteri delle “Circolari‑regolamento” dotate di efficacia normativa esternao se debba essere qualificata come atto interno privo di efficacia normativa,con necessità di convenzione tra enti e conseguente giurisdizioneamministrativa ai sensi dell’art. 133, comma 1, n. 2, c.p.a.;che la seconda questione richiede di stabilire se la ripartizione dei mutuiprevista dalle delibere regionali integri un rapporto civilistico di rimborso“pro quota”, devoluto alla giurisdizione ordinaria, ovvero una fase digiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;che la novità e l’assenza di precedenti nomofilattici utili a giustificare unadecisione da parte di questa Sezione semplice impongono la rimessionedella causa al [OSCURATO:PERSONA] Presidente per l’eventuale assegnazione dei ricorsi alleSezioni Unite, ai sensi dell’art. 374, primo comma, c.p.c., al fine delladefinizione del criterio di riparto della giurisdizione in materia di rapportipatrimoniali tra enti locali conseguenti a distacco territoriale;Numero registro generale 25500/2022Numero sezionale 2787/2026Numero di raccolta generale 25030/2026Data pubblicazione 06/09/2026che la causa va conseguentemente rinviata a nuovo ruolo P.Q.MLa Corte rimette gli atti al [OSCURATO:PERSONA] Presidente di questa Corte, perl’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite delle questioni digiurisdizione indicate in motivazione, e rinvia la causa a nuovo ruolo.Così deciso in Roma, nella pubblica udienza del 23/06/2026.Il PresidenteMauro [OSCURATO:PERSONA]