Cassazione n. 15404/2024

nsigliere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 8512-2023 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] N. 1 AVEZZANO - SULMONA - [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 35/b, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 7, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; nonché contro R.G.N. 8512/2023 Ud. 27/02/2024 Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente – nonché contro [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - avverso la sentenza n. 18/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 02/01/2023. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte, a sezioni unite, accolga il ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. ─ L’Azienda sanitaria locale n. 1 Avezzano -Sulmona - L’[OSCURATO:PERSONA] ha respinto, con proprio provvedimento del 18 giugno 2021, l'istanza proposta dall’[OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA], la quale gestisce, presso il Comune di Celano, la casa di cura «L’Immacolata»: struttura con cui è assicurata l’erogazione, in regime di accreditamento, di servizi e prestazioni di diagnosi e cura di patologie medico - chirurgiche acute e croniche per il [OSCURATO:PERSONA];detta istanza era stata formulata in attuazione della delibera della Giunta regionale n. 298 del 2021, avente ad oggetto la richiesta del rimborso dei costi fissi sostenuti ed iscritti nel bilancio 2020 nel periodo di Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 emergenza pandemica da Covid - 19 : delibera che si inscriveva nel quadrodi una articolata disciplina che aveva preso le mosse d all’art. 13, comma 1, d.l. n. 14 del 2020, con cui si era previsto che al le strutture sanitarie di diritto privatoe di diritto pubblico potesse essere ordinato dicessare temporaneamente di svolgere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti o di ridefinire le modalità di svolgimento di tali attività. Il provvedimento reiettivo è stato motivato avendo riguardo alla mancata sospensione delle prestazioni sanitarie e all’assenza di documentazionecomprovante i costi fissi relativi al periodo interessato. 2. ― Il detto provvedimento è stato impugnato avanti al TAR Abruzzo – L’Aqu ila il quale, con sentenza del 14 luglio 2022, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. 3. ― L’[OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] ha proposto appello avversodetta sentenza. Il Consiglio di Stato ha pronunciato, in data 2 gennaio 2023, sentenza con cui ha dichiarato sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo. In detta pronuncia, dopo esser stata operata una ricognizione della pertinente disciplina normativa, è stato osservato che « dopo l'entrata in vigore dell'art. 7 c.p.a., salvo che la legge disponga altrimenti, in presenza di un provvedimento emesso nell'esercizio di un pubblico potere va ravvisata la giurisdizione amministrativa, poco importando sotto tale aspetto che si tratti di un potere discrezionale, tecnico-discrezionale o vincolato». Secondo il Consiglio di Stato, « la controversia rientra nella cognizione del giudice amministrativo, collocandosi nell'ambito di un procedimento amministrativo e trovando origine in un provvedimento autoritativo della Pubblica amministrazione, e non direttamente nella legge, che fa salvo un margine di discrezionalità in capo alla Regione che deve riconoscere il ristoro dei costi fissi comunque sostenuti ed iscritti a bilancio 2020 nel Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 periodo di crisi Covid-19, quando le entrate per prestazioni sanitarie avevano subito una contrazione per effetto della sospensione delle attività». 4. ― Ricorre per cassazione l’Azienda sanitaria locale n. 1 Avezzano - Sulmona - L’[OSCURATO:PERSONA] , la quale fa valere un unico motivo di censura.Resistono con controricorso l’[OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA], la Regione Abruzzo e la società Casa di [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.:tale società , già parte del giudizio avanti al C onsiglio di Stato, in questa sede deducedi aver interesse a conoscere le sorti del ricorso in quanto non ha ottenuto, al pari di [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA], il richiesto indennizzo a titolo di ristoro dei costi fissi. Il Pubblico Ministero ha concluso domandando l’accoglimento del ricorso. Le parti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. ― La ricorrente denuncia la v iolazione o falsa applicazione degli artt. 7, 110, 133, comma 1, lett. c),c.p.a, 111, comma8, Cost. , nonché la violazioneo falsa applicazione dei commi 5 - bis e 5 - ter dell’art. 4 del d.l. n. 34 del 2020 (nel testo risultante dalle modifiche recate dall’art. 9 del d.l.n. 149 del 2020) convertito in l.n. 77/2020, per aver il giudice amministrativo affermato la propria giurisdizione in luogo diquella del giudice ordinario. L’Azienda sanitaria istante s ostiene, in sintesi, che ad essa non era devoluta alcuna valutazione discrezionale con riguardo all’attribuzione della sovvenzione di cui qui si dibatte, venendo piuttosto in questionela semplice verifica delle condizioni all’uopo previste dalla norma di legge: in conseguenza, la posizione giuridica dell’operatore privato richiedente assumerebbe la consistenza di semplice diritto soggettivo,tutelabile, come tale, avanti al giudice ordinario. 2. ― Il ricorso è fondato. 2.1.― Occorre preliminarmente dar conto del quadro normativo in cui si innesta il provvedimento della ASL fatto oggetto di Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 impugnativa: rileva, al riguardo, ladisciplina eccezionale, sia statuale che regionale, dettata per far fronte all’emergenza da Covid-19. L’art. 13, comma 1, d.l. n. 14/2020, abrogato dall'articolo 1, comma 2,della l. n. 27 del 2020 , prevedeva : « Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, ivi incluse quelle erogate in regime di libera professione intramuraria».La disposizione è stata reiterata in sede di conversione del d.l. n. 18 del 2020, avendo la cit. l. n. 27 del 2020 inserito nel corpo deldetto decreto-legge l’art. 5-sexies, che aveva quel preciso tenore. Ilcomma 5 - bis dell’art. 4 d.l. n. 34/2020 , introdotto dal d.l. n. 149 del 2020, ha successivamente disposto:« L e regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budgetper l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budgetassegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto, pertanto, sia delle attività ordinariamente erogate nel corso dell'anno 2020 di cui deve essere rendicontata l'effettiva produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo del 90 per cento del budget, di un contributo una tantum legato all'emergenza in corso ed erogato dalle regioni e Province autonome nelle quali insiste la struttura destinataria di budget, a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che, sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso le attività previste dai Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020. Resta fermo il riconoscimento, nell'ambito del budget assegnato per l'anno 2020, in caso di produzione del volume di attivitàsuperiore al 90 per cento e fino a concorrenza del budgetprevisto negli accordi e contratti stipulati per l'anno 2020, come rendicontato dalla medesima struttura interessata». Il comma 5-terdello stesso articolo (pure introdotto dal d.l. n. 149/2020)ha chiarito che il comma 5-bis«si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato nei relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020». La legge statualeha quindi consentito alle regioni e alle P rovince autonome di Trento e Bolzano di accordare un contributo a copertura dei costi fissi affrontati delle strutture sanitarie che avessero sospeso, in forza di una misura adottata dai detti enti , le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti: e la facoltà di sospendere dette attività era stata contemplata in via generale, come si è visto, dall’art. 5-sexies d.l. n. 18 del 2020. L’ordinanza del Presidente della Giunta regionale n. 105 del 2020 ha poi ritenuto che ricorresseroi presupposti per il riconoscimento della detta sovvenzione dando atto che con specifici provvedimenti presidenziali, richiamati dall’ordinanza, « in concomitanza della fase emergenziale c.d. ‘Fase 1’, è stata disposta la sospensione delle attività ordinarie delle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 ». E’ stato conseguentemente previ sto che, ricorrendo i presupposti richiesti dalla normativastatuale, « si riconosca alle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 ricomprese nell’ambito di applicazione del comma5-bis e di quelle del comma5-ter dell’art. 9 del d.l. n. 149/2020 [ ossia, del d.l. n. 34/2020: cfr. supra], fino a un massimo del 90 per cento del budget Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 assegnato» . Con la deliberazione della Giunta regionale n. 298 del 2021sono state dettate prescrizioni per dare attuazione alla citata ordinanza n. 105 del 2020, riconoscendo i costi fissi elencati nell’allegato 1 del provvedimento che fossero stati «sostenuti e/o iscritti in bilancio, non altrimenti recuperali o già ristorati». Nel quadro di detta disciplina di dettaglio è stato disposto che la ASL territorialmente competente provveda a « verificare quanto dichiarato dagli erogatori privati, procedendo ad ogni altro accertamento funzionale alla liquidazione del richiesto e documentato» e a «liquidare gli importi dichiarati e accertati come conformi alle disposizioni vigenti». 2.2. ― Ciò precisato, è consolidato, nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite,il principio per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla P.A. è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quided il quomododell'erogazione ( Cass. Sez. U. 17 luglio 2018, n. 19042; Cass. Sez. U. 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass. Sez. U. 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Sez. U. 20 febbraio 2007 n. 3848; Cass. Sez. U. 25 luglio 2006, n. 16896). Il principio , ribadito anche di recente (in tema, non massimate in CEDsul punto: Cass.Sez. U. 15 novembre 2023,n. 3173 8, Cass . Sez. U. 15 novembre 2023 , n. 31730 e Cass. Sez. U. 19 settembre 2023, n. 26842 ) , è del resto conforme al pensiero espresso sul punto dal Consiglio di Stato, secondo cui i l riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione , mentre è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità oper contrasto iniziale con il pubblico interesse ( così Cons . St. 19gennaio 2023, n. 664 , facendo richiamo a Cons . St. Ad. Pl. 29 gennaio 2014, n. 6). 2.3. ― Da quanto sopra discende che la giurisdizione relativa alla controversia che qui interessa deve intendersi radicata in capo al giudice ordinario. La spettanza della sovvenzione è infatti oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo, essendo riconducibileal concorrente apporto della disciplina statuale e di quella regionale: in particolare,la prima di dette discipline ha attribuito alle regioni il potere di accordare, a favore delle strutture private accreditate,destinatarie di apposito budget,che avessero sospeso le attività previste sulla base di uno specifico provvedimento regionale, uncontributo a ristoro dei soli costi fissi dalle stesse rendicontati in una misura massima predeterminata (nel senso che quanto documentato non avrebbe potuto comunque giustificare l’erogazione di un contributo eccedente il 90 per cento del budget assegnato) ; la seconda , dopo aver dato atto del presupposto consistente nell’emanazione, da parte della r egione , di provvedimenti di sospensione dell’erogazione dei servizi sanitari differibili,ha riconosciuto alle strutture che si trovassero nelle condizioni Sez. U–RG 8512/202 3 camera di consiglio27.2.2024 descritte dalla normativa stataleil diritto alla sovvenzione , nella misura massimada questa predeterminata. In tale contesto la ASL, che è stata investita,da parte dell’[OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA],dell’istanza avente ad oggetto il contributo , non disponeva di alcuna discrezionalità amministrativaal riguardo: essa era infattitenuta, come si è visto, a operare una semplice ricognizione di quanto dichiarato e a procedere , se del caso, a un ulteriore accertamento di quanto fosse funzionale all’attività di liquidazione : liquidazione che era ancorata a criteri predefiniti ex lege e che non aveva modo di essere condizionata da alcuna ponderazione dell’interesse pubblico, tant’è che l’[OSCURATO:PERSONA] era tenuta a quantificare gli importi « accertati come conformi alle disposizioni vigenti»(così, la cit. delib. n. 298 del 2021 della Giunta regionale: cfr. supra). 3. ― La sentenza impugnata va quindi cassata , dovendosi dichiarare che la giurisdizione sulla causa introdotta dall’associazione [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] appartiene al giudice ordinario, avanti al quale la causa andrà riassunta, giusta l’art. 367, comma 2, c.p.c.. 4. ― La decisione sulle spese è rimessa al giudice del merito . P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichi