Cassazione n. 15978/2026

raspeciale, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] de Vivo edall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], i quali chiedono che le com unicazioni dellenotificazioni relative al presente procedimento siano effett uate presso gliindirizzi di posta elettronica certificata indicati, elettivamente domiciliati,in Roma, via baldo degli Ubaldi, n. 66.-2 28ri7c7o2r8r7e/n2t0i 1 -9controR.G.N.11368/2017Comune di Roccapiemonte, in persona del sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliatoin Roma, presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA], via della Balduina,n. 63, giusta procura speciale alla lite in calce al controricorso-controricorrente –1 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026avverso la sentenza della Corte di appello di Salerno, n. 208/2020,depositata il 17/2/2020;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del21/5/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio;[OSCURATO:PERSONA]:1. Con delibera di giunta comunale n. 186 del 17/4/1997 ilComune di Roccapiemonte autorizzava la stipulazione del contratto,poi avvenuto il 12/5/1997, con la SE.FI.L.N., di [OSCURATO:PERSONA], poideceduto, divenendo eredi [OSCURATO:PERSONA] e GiosuèLieto, avente ad oggetto le prestazioni inerenti all’accertamento, alrapporto con i soggetti di imposta, con il competente concessionario,al fine del recupero dell’evasione, del riordino dell’ICI.A fronte del mancato pagamento il Lieto chiedeva emettersidecreto ingiuntivo nei confronti del Comune per lire 540.060.890,00(già dedotti gli acconti).2. Proponeva opposizione il Comune eccependo preliminarmenteil difetto di giurisdizione, nonché la nullità del contratto perchédeliberato dalla giunta comunale e non dal consiglio comunale,occorrendo, comunque, il procedimento di evidenza pubblica.3. Il tribunale, con sentenza n. 296 del 2006, dichiarava il difettodi giurisdizione, trattandosi di appalto di pubblico servizio.4. La Corte d’appello, con sentenza n. 1063 del 2008, riformavala sentenza di prime cure dichiarando la giurisdizione del giudiceordinario, trattandosi della fase esecutiva di un appalto di pubblicoservizio.5. Il tribunale con sentenza n. 825 del 2017 accoglieval’opposizione del Comune, trattandosi di affidamento di serviziopubblico, facendo riferimento alla disciplina di cui all’art. 52 del d.lgs.n. 446 del 1997, anche se trattavasi di norma successiva,2 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026affermando, comunque, la necessità del procedimento di evidenzapubblica, con conseguente nullità del contratto a valle.6. Proponevano appello gli eredi deducendo: 1) giudicatoformatosi sulla giurisdizione del giudice ordinario, come affermatodalla Corte d’appello con sentenza n. 1063 del 2008; 2) eraconcessione di un servizio pubblico comunale, a mezzo di delibera digiunta, non essendo competente il consiglio comunale, trattandosi diincarico di alta professionalità; 3) errata applicazione dell’art. 1418c.c., potendo utilizzarsi il metodo della trattativa privata, essendo inpresenza di mera esternalizzazione di servizi pubblici locali,potendosi utilizzare procedimento ex art. 51 legge n. 142 del 1990,trovando applicazione la disciplina dell’appalto di servizi di cui ald.lgs. n. 157 del 1995, art. 7, comma 2 (ragioni di urgenza), e nonil d.lgs. n. 446 del 1997, in quanto successivo.7. La Corte d’appello di Salerno, con sentenza n. 208/2020,pubblicata 17/2/2020, rigettava l’appello degli eredi Lieto.7.1. Per quel che ancora qui rileva, con riferimento ai motiviprimo e secondo di appello, la Corte territoriale richiamava lasentenza della Corte d’appello n. 1063 2008 che aveva ritenutosussistere la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi della faseesecutiva del rapporto, fondato su contratto di appalto pubblicoservizio (accertamento e liquidazione Ici), e non di concessione dipubblico servizio.Il rimando all’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997, quale normasuccessiva al contratto, confermava solo il carattere di pubblicoservizio.Gli articoli 6 e 7 del d.lgs. n. 157 del 1995 consentivanol’aggiudicazione a trattativa privata per pubblici servizi e concessionidi pubblici servizi esclusivamente in presenza di «impellente3 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026urgenza», per avvenimenti imprevedibili, non rinvenendosi taleurgenza nel contratto stipulato.Vi era stata violazione anche dell’art. 32, comma 2, lett. f), dellalegge n. 142 del 1990, occorrendo la delibera del consiglio comunaleper l’assunzione diretta dei pubblici servizi o per l’affidamento diL’art. 51, comma 7, della legge n. 142 del 1990 comportaval’esame di una questione nuova (affidamento dell’incarico comecollaborazione esterna di alto contenuto di professionalità maiprospettata prima), senza contare che, a mente di tale norma, ilregolamento comunale «può» prevedere tale tipo di collaborazioneche, quindi, doveva essere contemplata come opzione delregolamento.7.2. Con riferimento al terzo motivo d’appello, la Corte d’appelloevidenziava che il tribunale aveva dichiarato la nullità dellaconvenzione sotto due differenti profili: il primo relativoall’incompetenza in capo alla giunta comunale ad assumere ladelibera posta a base della convenzione; il secondo relativo allamancata adozione della procedura di evidenza pubblica, in un casoin cui non risultavano integrate le condizioni eccezionali e di urgenzache consentivano di derogarne.Per l’appellante, invece, entrambe le questioni non potevanocondurre alla dichiarazione di nullità del contratto, trattandosi diipotesi di annullabilità.Per la Corte territoriale, invece, appartenevano alla giurisdizionedel giudice ordinario tutte le controversie concernentil’interpretazione dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto,«nonché quelle rivolte ad accertarne le condizioni di validità e diefficacia e ad ottenere la declaratoria di nullità o inefficacia, ovvero4 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026l’annullamento», trattandosi di vizi che potevano essere esaminatiesclusivamente dal giudice ordinario.Veniva poi in rilievo l’art. 288 del regio decreto n. 383 del 1934,per cui erano nulle le deliberazioni prese in adunanze illegali oadottate sopra oggetti estranei alle attribuzioni degli organideliberanti.La nullità della delibera della PA si rifletteva sulla validità delcontratto, trattandosi di contrasto con la normativa imperativa exart. 1418 c.c.Inoltre, non sussistevano le condizioni eccezionali e di urgenzache avrebbero consentito il ricorso alla trattativa privata.8. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazioneMaria [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], depositando anchememoria.9. Ha resistito con controricorso il Comune di Roccapiemonte,depositando anche memoria.10. La Procura Generale, nella persona del dott. [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA]:1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione dell’art. 2909 c.c., in relazione all’art. 360, primocomma, n. 5, c.p.c.».In sostanza, per i ricorrenti il servizio espletato dall’impresa, aseguito del contratto stipulato il 12/5/1997, era di carattereprivatistico, dovendo svolgere [OSCURATO:PERSONA] «le attività prodromicheai servizi di accertamento e liquidazione dell’imposta», limitandosi afornire il supporto necessario in funzione della gestione dei cespititributari di competenza del funzionario incaricato dal Comune.5 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026Ad avviso dei ricorrenti, la Corte d’appello di Salerno, con laprecedente sentenza n. 1063 del 2008, avrebbe affermatol’insussistenza di una concessione di pubblico servizio.Al contrario, il tribunale di Salerno, con la sentenza n. 825 del2011, aveva dichiarato la nullità della convenzione, erroneamentericonducendola nello schema della concessione di un serviziopubblico, rilevando l’asserita nullità del procedimento di affidamento.I ricorrenti avevano proposto appello rilevando l’esistenza delgiudicato in merito anche alla natura del contratto, specificandocome «non si fosse in presenza di un appalto relativo ad un pubblicoservizio quanto invece, nell’affidamento di attività prodromiche disupporto all’attività di gestione dell’Ici da parte del Comune».La Corte di Salerno non avrebbe considerato la precedentedecisione del 2008 che avrebbe escluso trattarsi di concessione dipubblici servizi.Peraltro, la sentenza sulla giurisdizione avrebbe esteso i proprieffetti anche «al dedotto ed alla deducibile».Pertanto, il giudicato si sarebbe formato anche sulla pretesaazionata dal Lieto.Proprio la presenza del giudicato avrebbe comportato l’inibizionedi una «nuova valutazione della validità ed efficacia del contratto inquanto sullo stesso si è consolidato l’eccepito […] giudicato».Per i ricorrenti, dunque, la sentenza della Corte d’appello n. 1063del 2008 «ha qualificato il contratto un appalto pubblico di servizi enon, come ritenuto sia dal tribunale sia dalla Corte di appello, unaconcessione di servizio pubblico sicché nella specie non poteva e nonpuò parlarsi di giudicato implicito ma di una vera e propria pronunciasulla natura del contratto sul presupposto della valutazione dellapiena ammissibilità e legittimità della domanda avviata dal sig.[OSCURATO:PERSONA]».6 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/20262. Il motivo è inammissibile.3. All’interno del terzo motivo di ricorso per cassazione, vienetrascritta dai ricorrenti una parte rilevante della sentenza della Corted’appello n. 1063 del 2008, laddove emerge che il contratto è statoqualificato come negozio di appalto pubblico di servizi e non comeconcessione di pubblici servizi e nemmeno come contratto di dirittoprivato.Ha chiarito la Corte d’appello nella sentenza n. 1063 del 2008che si è in presenza della fase esecutiva relativa a un contrattopubblico di appalto di servizi («e allora evidente come si versi nellafase meramente esecutiva del rapporto, ove resta operante lagiurisdizione del giudice ordinario […] non può dubitarsi anzituttoche, allorché venne stipulata la convenzione base della presenteazione della SEFILN, risultavano già regolati normativamente dald.lgs. 17 marzo 1995 n. 157 art. 3 […] gli appalti pubblici di servizi[…] Pertanto, la controversia oggetto della presente causa, purvertendo in materia di pubblici servizi, non era relativa ad unaconcessione di pubblici servizi ma al corrispettivo di un appaltopubblico del servizio di accertamento e liquidazione dell’Ici e, per taleprofilo, deve negarsi che essa rientri tra quelle di cui al d.lgs. n. 80del 1998, art. 33 come poi modificato, dovendosi inquadrare comevertenza relativa all’esecuzione di un rapporto, effetto di un appaltopubblico di servizi e non di concessione di servizio di pubblicointeresse»).4. Va aggiunto, che, benché la Corte d’appello, con la sentenzan. 1063 del 2008, abbia qualificato il rapporto come appalto dipubblico servizio, con la conseguente giurisdizione del giudiceordinario, non ne discende in via automatica - come chiedono iricorrenti - la formazione del giudicato implicito anche in relazionealla validità del contratto.7 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/20264.1. Vale, infatti, il principio generale per cui le sentenze deigiudici ordinari di merito, o dei giudici amministrativi, chestatuiscano sulla sola giurisdizione - diversamente da quelle dellesezioni unite della Suprema Corte, alla quale, per la funzioneistituzionale di organo regolatore della giurisdizione, spetta il poteredi adottare decisioni dotate di efficacia esterna -, non sono idoneead acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed aspiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano staterese, salvo che la decisione, sia pur implicita, sulla giurisdizione sirapporti con una statuizione di merito (Cass., Sez. U., 21/7/2015, n.15208; Cass., Sez. U., 30/7/2020, n. 15208).Peraltro, anche con riferimento alle sentenze della Corte dicassazione, pronunciate sensi dell’art. 386 c.p.c., la decisione sullagiurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, quandoprosegue il giudizio, non pregiudica le questioni sulla pertinenza deldiritto, pertanto la statuizione sulla giurisdizione non deveconfondersi con la decisione sul merito, né, in particolare, lagiurisdizione può essere determinata "secundum eventum litis";sicché, in linea di principio, non esiste contraddizione logico -giuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione delrapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice chel'ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando lerisultanze dell'istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto delrapporto stesso - nella specie, la Corte del merito aveva affermatola propria giurisdizione sulla base della "causa petendi" prospettatadalla parte attrice che aveva invocato la sussistenza di un propriodiritto soggettivo, fondato su un provvedimento della P.A.,successivamente la stessa Corte aveva rigettato la domanda nelmerito, ritenendo che l'invocato provvedimento era soltanto un attoendoprocedimentale e non un provvedimento costitutivo di diritto8 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026soggettivo a favore della parte attrice; la S.C., formulando ilsopraesteso principio, ha rigettato il ricorso, confermando lastatuizione di merito- (Cass. sez. 3, 14/6/20 01, n. 8057).Ed infatti, la pronuncia resa dalle S.U. della Corte di Cassazionein sede di regolamento di giurisdizione, non contenendo alcunastatuizione sul merito della pretesa azionata, è idonea a divenirecosa giudicata solo sulla questione di giurisdizione, non anche sualcun altro profilo concernente la fondatezza o meno della domanda(Cass., n. 11585/2003).Pertanto, non si può ricavare dalla sentenza della Corte d’appellon. 1063 del 2008, che ha statuito la giurisdizione del giudiceordinario, in assenza di successiva impugnazione sul punto, laformazione del giudicato interno, non solo in tema di giurisdizione,ma anche con riferimento alla validità del contratto stipulato tra leparti.5. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la«violazione e falsa applicazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997ovvero del d.lgs. n. 157 del 1995, in relazione all’art. 360, primocomma, n. 3, c.p.c.».Per il ricorrente, sarebbe erronea l’affermazione della Corted’appello per cui si sarebbe in presenza dell’affidamento di unservizio pubblico, mentre si tratterebbe di un’attività prodromica edi supporto al recupero delle imposte Ici, come mera collaborazionecon gli uffici comunali e con il funzionario responsabile di imposta.Il d.lgs. n. 157 del 1995 disciplinerebbe solo gli appalti pubblicidi servizi, ma non le convenzioni di pubblici servizi.L’attività di supporto alla gestione, accertamento e riscossionedelle entrate locali degli enti non farebbe venire in rilievol’attribuzione di pubbliche funzioni.9 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026Inoltre, la deliberazione del Comune avrebbe specificato leragioni dell’urgenza dell’affidamento a trattativa privata.Dovrebbe farsi applicazione dell’art. 51, comma 7, della legge n.142 del 1990, ove si prevede la possibilità di collaborazioni esternead alto contenuto di professionalità, a prescindere dall’evidenzapubblica.Né tale questione avrebbe il carattere della novità, comeerroneamente affermato dalla Corte d’appello, proprio in ragione delgiudicato che si sarebbe formato in ordine alla validità del contratto.6. Il motivo è inammissibile.6.1. In primo luogo, in ordine alla natura del contratto si è ormaiformato il giudicato sulla qualificazione dello stesso come contrattopubblico di appalto di servizi, come da sentenza della Corte d’appellon. 1063 del 2008.6.2. Del tutto correttamente, poi, la Corte territoriale ha ritenutonecessario applicarsi, nella specie, la procedura di evidenza pubblica,in luogo di quella – erronea - a trattativa privata.Trovava applicazione, ratione temporis, l’art. 6 del d.lgs.[OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 157, a mente del quale, quanto alle procedure diaggiudicazione, «nel bando di gara l’amministrazione aggiudicatriceindica quale delle seguenti procedure intende utilizzare perl’aggiudicazione dell’appalto: a) il pubblico incanto; b) la licitazioneprivata; c) l’appalto concorso, per settori diversi, da quelli indicatiall’art. 26.2; d) la trattativa privata».Per quest’ultima modalità di procedura si indica che la stessa siconfigura quando l’amministrazione aggiudicatrice consulta leimprese di propria scelta e negozia con una o più di esse i terminidel contratto (art. 6, comma 2).L’art. 7 del d.lgs. n. 157 del 1995 stabilisce, poi, che «1. Gliappalti del presente decreto possono essere aggiudicati a trattativa10 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026privata, previa pubblicazione di un bando, nei seguenti casi […]; 2.Gli appalti del presente decreto possono essere aggiudicati atrattativa privata, senza preliminare pubblicazione di un bando digara: […] lettera d) nella misura strettamente necessaria, qualora,per impellente urgenza determinata da avvenimenti imprevedibiliper l’amministrazione aggiudicatrice, non possono essere osservati itermini, di cui agli articoli 8, 9 e 10, per il pubblico incanto, licitazioneprivata, l’appalto concorso o la trattativa privata con la pubblicazionedi un bando; le circostanze addotte per giustificare tale impellenteurgenza non devono in alcun caso essere imputabili alleamministrazioni aggiudicatrici».Nella specie, la Corte d’appello, con pieno giudizio di merito, haescluso ricorrere ragioni di impellente urgenza determinata daavvenimenti imprevedibili per la PA, da poterla collocare agiustificazione della scelta della trattativa privata, senza neppure lapreliminare pubblicazione di un bando di gara («ed invece nel casoin esame, differentemente dalle procedure previste dalla normarichiamata dall’appellante, a seguito della delibera di giunta, è statastipulata convenzione per l’affidamento di incarico per la gestionedell’Ici sottoscritta dal sindaco e dal titolare della ditta»).Pertanto, il ricorso alla trattativa privata doveva ritenersi«circoscritto in limiti ristretti e coincidenti con l’impossibilità, per lapubblica amministrazione, di far ricorso a pubbliche gare in ragionedell’estrema urgenza di provvedere».6.2. In secondo luogo, la Corte d’appello ha già ravvisato lanovità della questione introdotta dai ricorrenti, in sede d’appello, perla prima volta, in relazione all’art. 51, comma 7, della legge n. 140del 1992 («per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, ilregolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenutodi professionalità»).11 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026Sul punto, la Corte territoriale ha evidenziato correttamente che«la norma si limita a prevedere che nei [OSCURATO:PERSONA] possaessere previsto un tale tipo di collaborazione non cheautonomamente e senza previsione testuale l’Ente possa addivenirea dette collaborazioni», aggiungendo che «di poi nella Delibera nonsi fa cenno alcuno a detta situazione».Trattasi, come ravvisato dalla Corte d’appello, di questionenuova, mentre i ricorrenti non hanno in alcun modo censuratospecificamente tale decisione della Corte d’appello.Si sono limitati a manifestare la mancanza del requisito dellanovità, esclusivamente facendo riferimento alla delibera del [OSCURATO:PERSONA] n. 186 del 1997.Neppure può ritenersi che la questione della validità del contrattosia desumibile dal giudicato sulla giurisdizione proveniente dallasentenza della Corte d’appello di Salerno n. 1063 del 2008.7. Con il terzo motivo di impugnazione si lamenta la «violazionee falsa applicazione dell’art. 2909 c.c., in relazione all’art. 132 c.p.c.e all’art. 360, primo comma, numeri 4 e 5, c.p.c.».La Corte d’appello, al fine di superare il riconosciuto giudicatoformatosi sulla sentenza n. 1063 del 2008 della stessa Corteterritoriale, ha ritenuto di poter assumere che il giudicato incidessesulla sola fase esecutiva del rapporto convenzionale non anchesull’esame della validità della convenzione.In tal modo violando il giudicato che copre il dedotto e deducibile.Per i ricorrenti, la fase esecutiva di un rapporto, nella specie ilpagamento delle prestazioni, sarebbe alla base della validità edefficacia del rapporto, presupponendolo.Si tratterebbe di motivazione meramente apparente.7.1. Il motivo è infondato.12 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026La motivazione della sentenza della Corte d’appello è presente,non solo in senso grafico, ma anche nell’enunciazione delle ragionilogiche e giuridiche sottese a tale decisione.8. Con il quarto motivo di ricorso si lamenta la «violazione e falsaapplicazione dell’art. 32, comma 2, lettera f) della legge n. 142 del1999, degli articoli 6 e 7, del d.lgs. n. 157/1995 e dell’art. 51, comma7, della legge n. 142 del 1990».Anche tale motivo risentirebbe dell’erronea qualificazione diquanto è stato oggetto dell’affidamento dell’attività al Lieto.Non essendovi stato affidamento di concessione pubblica,troverebbe applicazione l’art. 51 della legge n. 142 del 1990,espressamente indicato nella delibera di giunta municipale n. 168del 1997.Sarebbe erroneo anche il riferimento al carattere della novitàdella questione.Il rapporto contrattuale dovrebbe qualificarsi come incarico dialta professionalità, in relazione sia alla carenza di personalecomunale specializzato, sia all’inadeguatezza delle dotazionistrumentali.Di qui la legittimità del ricorso alla trattativa privata.Sussisterebbero peraltro anche i caratteri dell’urgenza e dellanecessità di provvedere all’affidamento delle specifiche prestazioni.9. Il motivo è inammissibile.Il motivo rappresenta una mera reiterazione delle censureprecedenti, tentando nuovamente di mettere in discussione ilgiudicato formatosi sulla sentenza della Corte d’appello n. 1063 del2008, con accertamento della natura di appalto di pubblici servizi, inrelazione al tentativo di giustificare la trattativa privata, posta allabase del rapporto negoziale.13 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/202610. Con il quinto motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione dell’art. 288 regio decreto n. 383/34 nonchédell’art. 21-septies della legge 241/1990 e degli articoli 21-octies,comma 1, art. 29 e art. 34, comma 1, lettera a) e, ancora, dell’art.21-nonies della legge 241/1990 e degli articoli 4 e 5 legge20/3/1865, All. E, in riferimento all’art. 1418 c.c., in relazione all’art.360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La Corte d’appello non avrebbe considerato che l’art. 288 delregio decreto n. 384 del 1934, utilizzato in motivazione, sarebbestato abrogato dalla legge n. 142 del 1990.Inoltre, erroneamente - ad avviso dei ricorrenti - la Corteterritoriale ha fatto discendere dalla incompetenza della giuntacomunale la nullità del contratto stipulato a valle.Non avrebbe però considerato che non si trattava di un’ipotesi diesternalizzazione di un servizio pubblico locale, che il Comune avevaadottato il modello procedimentale previsto dall’art. 51 della leggen. 142 del 1990 e che sussistevano ragioni di urgenza professionaliche avevano determinato la necessità di procedere all’affidamentodell’incarico a trattativa privata.Avrebbe poi errato la Corte territoriale nel dichiarare la nullità delcontratto sulla base di un accertamento meramente incidentale inordine alla sussistenza dei vizi di legittimità relativi alla fase dellascelta del contraente.Nella specie non si sarebbe trattato di un’ipotesi di nullità, ma dimera annullabilità.Non sarebbe stata possibile la disapplicazione dell’attoamministrativo da parte del giudice ordinario, potendo quest’ultimosindacare gli eventuali vizi di legittimità del provvedimento, ma nonpotendo sostituire l’amministrazione negli atti e nelle valutazioni dimerito di esclusiva competenza della PA.14 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/202611. Il motivo è infondato, anche se deve essere corretta lamotivazione della sentenza impugnata.11.1. È vero, infatti, che la Corte d’appello, nell’ambito dellamotivazione, ha citato giurisprudenza di questa Corte per cui lequestioni in ordine alla validità ed efficacia del contratto, per vizirelativi al provvedimento di aggiudicazione a monte, appartengonoalla giurisdizione del giudice ordinario (si citano Cass. Sez. U., n.27169 del 2007 e 7578 del 2009), mentre, successivamente a talipronunce, si è ormai ritenuto pacificamente in giurisprudenza che lagiurisdizione, in ordine alla dichiarazione di nullità o di inefficacia delcontratto a valle, spetta anch’essa giudice amministrativo (da Cass.Sez. U., 10/2/2010, n. 2906; richiamata in Cass., 18/11/2024, n.29573; Cass., Sez. U., 2/11/2025, n. 28963; Cass., sez. 1,26/12/2025, n. 34153).11.2. Nella specie, però, si è formato il giudicato interno, aseguito della sentenza della Corte d’appello n. 1063 del 2008, cheha qualificato il rapporto negoziale come appalto di pubblico servizioed ha ritenuto che, con riferimento alla fase esecutiva del rapporto,la giurisdizione è del giudice ordinario, senza che tale sentenza siastata fatto oggetto di impugnazione.11.3. Tuttavia, va richiamata la giurisprudenza di questa Corteper cui, in tema di appalti pubblici, l’annullamento in sedegiurisdizionale del bando di gara non comporta la caducazioneautomatica del contratto conseguentemente stipulato, dovendo ilgiudice valutare, ai fini della relativa decisione, la tipologia e lagravità della violazione che ha dato luogo all’invalidità (Cass., n.29573 del 2024; anche Cass., sez. 1, n. 34153 del 2025, che hacassato il provvedimento di merito che dall'annullamento di alcuni15 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026nullità della successiva convenzione, avente ad oggetto l'affidamentodella gestione del servizio idrico integrato).Nella prima decisione n. 2953 del 2024 si è menzionato – per poisuperarlo - anche il precedente orientamento di legittimità, per cui ilrapporto contrattuale già sorto ed eventualmente già in corso diesecuzione non può ritenersi automaticamente travoltodall’annullamento degli atti di gara, sicché il giudice amministrativopuò condannare la pubblica amministrazione al solo risarcimento deldanno per equivalente subito dall’impresa. Si trattava, dunque, diannullabilità, che poteva essere fatta valere esclusivamente dallapubblica amministrazione ex art. 1441 c.c. (Cass., 7/4/1989, n.1682; Cass., 14/2/1964, n. 337).12. Pertanto, non può essere seguita la prospettazione dellaProcura Generale che richiama tale orientamento (Cass., sez. 1,18/12/1964, n. 2891; Cass., sez. 1, 27/9/2006, n. 21019); tantomeno la pronuncia di questa Corte – anch’essa richiamata – n. 15410del 2018, che verte in tema di transazione e non di inefficacia delcontratto a valle per vizi a monte del procedimento di formazionedella volontà della PA.13. Pur dovendosi ribadire in questa sede il mancatoautomatismo tra vizi del procedimento amministrativo e inefficaciadel contratto a valle, va sottolineato, però, nella specie, che si è inpresenza di una violazione procedimentale grave, consistente nellastipulazione del contratto a trattativa privata, senza pubblicazionedel bando di gara, rientrandosi così nei vizi che, per legge(successiva ratione temporis), comportano in via automatical’inefficacia del contratto a valle, come previsto dall’art. 245-bis deld.lgs. n. 163 del 2006 «se l’aggiudicazione definitiva è avvenutasenza previa pubblicazione del bando […] se l’aggiudicazionedefinitiva è avvenuta con procedura negoziata senza bando o con16 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026affidamento in economia fuori dei casi consentiti») e poi dall’art. 121,comma 2, c.p.a.In tal senso, peraltro, viene in soccorso anche l’art. 2, commaquinquies, della direttiva 2007/66/CE, per cui «gli Stati membriassicurano che un contratto sia considerato privo di effetti da unorgano di ricorso indipendente dall’ente aggiudicatore o che la suaprivazione di effetti sia conseguenza di una decisione di detto organodi ricorso nei casi seguenti: a) se l’ente aggiudicatore aggiudica unappalto senza previa pubblicazione del bando nella [OSCURATO:PERSONA]Unione Europea».Pertanto, in modo condivisibile, la Corte d’appello, come pure ilgiudice di prime cure, hanno dichiarato la nullità del contratto a vallestipulato dal Comune, a trattativa privata, in assenza di una gara adevidenza pubblica.14. Va aggiunto – come correttamente osservato dalla ProcuraGenerale – che la Corte di appello ha, in realtà, reso una dupliceargomentazione (pervenendosi così al medesimo risultato),affermando anche – a giustificazione della invalidità dellaconvenzione - che l’atto amministrativo che aveva autorizzato lastipula della convenzione con il privato era illegittimo perincompetenza (trattandosi di delibera adottata dalla giuntamunicipale anziché dal consiglio comunale), con possibiledisapplicazione del provvedimento della giunta comunale n. 186 del1997 (Cass., Sez. U., 25/5/2018, n. 13193), rendendo cosìillegittima la successiva trattativa privata (Cass., Sez. U., 30/3/2009,n. 7578).15. Peraltro - a prescindere dallo svolgimento della gara pubblica– si è ritenuto che, in tema di contratti stipulati dal Comune, nelsistema (antecedente alla l. n. 142 del 1990 ed al d.lgs. n. 267 del2000) regolato dal r.d. n. 148 del 1915, cui rinvia l'art. 10 del d. lgt.17 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 14648/2021Numero sezionale 2259/2026Numero di raccolta generale 15978/2026Data pubblicazione 24/05/2026n. 1 del 1946, la deliberazione dell'organo comunale competente(giunta o consiglio), diretta all'assunzione di un impegno negoziale,pur costituendo un atto interno dell'ente pubblico, inidoneo di per sésolo a spiegare efficacia giuridica nei confronti dei terzi interessati,costituisce l'atto formativo della volontà dell'ente ed un antecedentenecessario per la perfezione del negozio risultante dal successivoincontro dei consensi. Ne consegue che, in mancanza di tale delibera,l'attività contrattuale posta in essere dal sindaco è priva di qualsiasieffetto giuridico (Cass., sez. 1, 10/10/1973, n. 2542; Cass., sez. 1,7/8/1972, n. 2640; Cass., sez. 1, 10/10/1973, n. 2542).16. Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per ilprincipio della soccombenza, a carico del ricorrente si liquidano comeda dispositivo. P.Q.Mrigetta il ricorso.Condanna il ricorrente a rimborsare in favore del controricorrentele spese del giudizio di legittimità che si liquidano in complessivi euro9.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario dellespese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 maggio2026.Il PresidenteLuigi Abete18 RG n. 14648/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio