Cassazione n. 31232/2025

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.9184/2024 R.G. proposto da MINISTERO DELL'INTERNO, elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) , -controricorrente- avverso DECRETO di TRIBUNALE ROMA nel proc.to n. 26795/2022 depositatoil 15/03/2024. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/09/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Il Tribunale di Roma, con decreto n.cronol. 11709/2024, pubblicato il 15/3/2024, ha accolto il ricorso di [OSCURATO:PERSONA], cittadino del Bangladesh, avverso il decreto del Ministero dell’Interno – Dipartimento per le Libertà civili e l’Immigrazione – [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] per l’Immigrazione e l’Asilo – [OSCURATO:PERSONA], con il quale si era disposto il suo trasferimento in Austria, Stato Membro nel quale egli aveva presentato in precedenza una prima domanda di protezione internazionale e che aveva, entro i tempi prescritti, comunicato di accettare la ripresa in carico ai sensi dell’art. 18.1 (b) del Regolamento n 604/2013. Il Tribunale di Roma, dando atto che il procedimento aveva subito diversi rinvii in attesa dell’intervento della Corte di Giustizia in relazione a plurimi rinvii pregiudiziali aventi ad oggetto l’interpretazione del Regolamento n. 604/2013 e, in particolare, dell’art. 17, comma 1, del Regolamento (UE) 604/2013 (nelle cause C-228/21, C-254/21, C-351/21, C-328/21, C- 80/22 e C - 217/22), a seguito della pronuncia della Corte UE intervenuta il 30/11/2023, accoglieva il ricorso, dichiarando la competenza dello Stato italiano ad esaminare la domanda di protezione internazionale presentata da controparte, attraverso l’applicazione della clausola di sovranità di cui all’art. 17, par. 1 del Reg. (UE) 604/2013. In particolare, il Tribunale ha dato rilievo alla «necessità di una procedura celere che consenta la determinazione dello stato competente ad esaminare la domanda di protezione internazionale», derivante dall’art.27, par.1 e 3, e dall’art.29, par.1 e 2, del [OSCURATO:PERSONA] III, e ha concluso che «la lunga durata del procedimento di determinazione dello Stato competente resa necessaria dall’attesa della decisione della Corte di Giustizia nelle cause riunite C 228/21, C 254/21, C 297/21, C 315/21 e C 328/21 (intervenuta il 30.11.2023) , in contrasto con i sopra esposti principi e con la finalità dell’intero regolamento Dublino, valutata congiuntamente alla documentata condizione del richiedente sul territorio italiano, giustifica, ad avviso del collegio, l’applicazione dell’art 17 comma 1 del regolamento, considerata la peculiare situazione di sospensione della presente procedura che non può ritenersi “ragionevole” (paragrafo 9, lettera b, della sentenza della CGUE della Grande camera)». Invero, attraverso l’applicazione della clausola di sovranità, «il collegio risponde alla finalità del [OSCURATO:PERSONA] di un rapido esame delle domande di asilo, per come individuata dal considerando 5 del medesimo». Avverso la suddetta pronuncia, il Ministero dell’Interno propone ricorso per cassazione, notificato il 15/4/2024, affidato a tre motivi, nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] (che resiste con controricorso). [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Ministero ricorrente lamenta: a) con il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, n. 1, c.p.c., l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nell’esercizio di un potere amministrativo, abnormità del provvedimento, contestando che il Tribunale abbia «strumentalizzato» la clausola di sovranità di cui all’art.17 Reg., applicandola in forza di un’asserita interpretazione teleologica, volta ad assicurare la celere individuazione dello Stato membro competente, che non trova alcun fondamento nella lettera della disposizione, sostituendosi, di fatto, all’Amministrazione nell’esercizio del potere discrezionale previsto dalla norma ed eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato; b) con il secondo motivo, ai sensi dell’art. 360, n. 1, c.p.c., sempre l’eccesso di potere giurisdizionale atteso che la soluzione del Tribunale non risulta in realtà coerente con il tenore letterale della citata disciplina, non ravvisandosi alcun appiglio normativo a conforto della radicale interpretazione fornita, in quanto la «lunga» sospensione del procedimento non rappresenta una delle ragioni – non prescritte dalla legge, art. 29, paragrafo 2, del Reg. n. 604/2013, – al fine di attivare la clausola di sovranità ex art. 17, essendosi così invece individuata una nuova modalità di ingresso nel territorio nazionale, al di fuori delle previsioni di legge; c) con il terzo motivo, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17 reg. (ue) 604/2013, nonché dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. 25/2008, in quanto « nel condizionare l’esatta determinazione della portata applicativa della citata clausola di sovranità a un parametro assolutamente generico qual è la lunga durata del procedimento (peraltro, per effetto della «sospensione» derivante dall’attesa della pronuncia in sede euro- unitaria) ovvero alle condizioni fattuali e giuridiche dei ricorrenti, il Tribunale sia pervenuto a una vera e propria torsione interpretativa dell’art. 17, in contrasto con le stesse finalità del Regolamento n. 604/2023, come dichiarate dall’art. 3.1 per cui una domanda di asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai principi enunciati nel capo III». Nel terzo motivo, in particolare, si lamenta che il riferimento alla giurisprudenza euro-unitaria - « paragrafo 9, lettera b, della sentenza della CGUE della Grande camera» - risulta del tutto inconferente, non potendosi desumere da tale passaggio motivazionale il carattere «irragionevole» della sospensione di cui si tratta, essendosi solo fatto richiamo al comma 3 dell’art.27, e si deduce che il nostro legislatore tra le opzioni previste dal comma 3 dell’art.27 del Regolamento ha scelto quella di cui alla lettera c), secondo cui «all’interessato è offerta la possibilità di chiedere, entro un termine ragionevole, all’organo giurisdizionale di sospendere l’attuazione della decisione di trasferimento in attesa dell’esito del ricorso o della revisione della medesima. [OSCURATO:PERSONA] membri assicurano un ricorso effettivo sospendendo il trasferimento fino all’adozione della decisione sulla prima richiesta di sospensione. La decisione sulla sospensione del l’attuazione della decisione di trasferimento è adottata entro un termine ragionevole, permettendo nel contempo un esame attento e rigoroso della richiesta di sospensione. La decisione di non sospendere l’attuazione della decisione di trasferimento deve essere motivata» (cfr. art. 3, comma 3 e ss. del D. Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25), non avendo il nostro legislatore accolto invece l’opzione di sospensione automatica che scada « dopo un determinato periodo di tempo ragionevole», prescritta dalla clausola di cui alla lett.b). E si deduce che, quanto alla «documentata condizione del richiedente sul territorio italiano», alcuna circostanza eccezionale, tale da consentire la deroga ai criteri regolamentari di determinazione dello Stato competente e, più in generale, al principio di reciproca fiducia tra gli Stati, fosse emersa. La scelta interpretativa del Tribunale ha comportato, inoltre, l’omesso esame di profili decisivi della controversia, volti ad evidenziare l’infondatezza del gravame avversario e, correlativamente, la legittimità dell’operato dell’Amministrazione (violazione del principio del non refoulement e l’applicazione della clausola discrezionale ex art.17.1 reg. UE 604/2013; l’infondatezza della lamentata violazione degli artt. 4 e 5 del regolamento (UE) 604/2013, essendo stata «garantita la consegna dell’opuscolo informativo come previsto dall’art.4 Reg. 604/2013, opuscolo Allegato X Reg. 1560/2003 che è stato altresì tradotto al richiedente in una lingua a lui conosciuta)»; l’insussistenza della violazione dell’art.26 del Reg., in assenza di violazione del diritto di difesa, derivato dalla asserita violazione degli obblighi informativi, avendo il richiedente impugnato tempestivamente il provvedimento di trasferimento e chiesto l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato). 2. Il controricorrente, richiamando il contenuto della motivazione dell’ordinanza interlocutoria n. 10903/2024, di rimessione alle Sezioni Unite, proprio in punto di possibile applicazione da parte del Giudice della clausola discrezionale di cui all’art. 17 reg. Ue 604/2013, chiede attendersi decisione delle Sezioni Unite (nelle more del giudizio intervenute). 3. Le prime due censure possono essere esaminate congiuntamente in considerazione della comune attinenza degli stessi all’ipotizzato eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nell’esercizio del potere amministrativo o legislativo. Le censure sono infondate e non possono trovare accoglimento. L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore o alla pubblica amministrazione è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete, ovvero quando l’organo giudicante sostituisca la propria volontà a quella dell'Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa, e non invece quando il giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (Cass. S.U. 25 marzo 2019, n. 8311; Cass. S.U. n. 27720 del 4/12/2020; Cass. S.U. n. 2604 del 4/2/2021; Cass. S.U. n. 18722 del 9/07/2024). Nella specie, il Tribunale di Roma ha interpretato le norme del Regolamento e, in particolare, l’art. 17 ritenendo che fosse sindacabile il mancato esercizio della clausola discrezionale nella specifica ipotesi del decorso di un tempo ritenuto incompatibile con il procedimento di determinazione dello Stato competente, collocandosi, così, del tutto all’interno dell’attività ermeneutica che costituisce il nucleo dell’esercizio della funzione giurisdizionale. 4. Il terzo motivo è invece fondato. Con essosi denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del Regolamento (UE) n. 604/2013, nonché dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. 25/2008, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., e si osserva che il Tribunale avrebbe attribuito al giudice la possibilità di individuare lo Stato competente sulla base di un parametro generico, quale la lunga durata del procedimento, disattendendo pertanto il principio di unicità dello stato competente all’esame della domanda, di cui all’art. 3.1 Regolamento in esame, che trova il suo fondamento nel riconoscimento di un sistema comune di asilo incentrato sul rapporto di mutua fiducia intercorrente fra i diversi Stati membri. Dall’esame del provvedimento impugnato, può desumersi che il giudice del merito ha fondato la propria decisione sull’interpretazione sistematica delle disposizioni del Regolamento, ritenendo che il combinato disposto degli artt. 20, 21, 23 e 24 del Regolamento offrisse all’interprete un quadro normativo improntato alla celerità della procedura di definizione della competenza tra gli Stati membri dell’Unione nell’esame delle domande di protezione internazionale. Lo stesso giudice ha evidenziato altresì che la necessità di assicurare una procedura rapida fosse stata già stata affermata dalla sentenza della Grande Camera della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa C-201/16, Madzhid, del 25 ottobre 2017, la quale, con riferimento all’art. 27 del Regolamento, aveva chiarito che la disposizione è volta a garantire «una protezione efficace dei diritti degli interessati che impugnano davanti a un organo giurisdizionale una decisione di trasferimento, assicurando al contempo un ricorso effettivo nel rispetto del diritto internazionale e tempi ragionevoli di decisione». In coerenza con tale principio, il Tribunale ha richiamato l’art. 29 del Regolamento, che prevede come, una volta conclusa la procedura e individuato lo Stato competente, il trasferimento debba essere eseguito «non appena ciò sia materialmente possibile» e comunque entro sei mesi dall’accettazione della ripresa in carico o dalla decisione definitiva, decorso il quale termine lo Stato membro competente risulta liberato dall’obbligo di prendere o riprendere in carico l’interessato. Le medesime considerazioni hanno indotto il Tribunale di Roma a ritenere che l’applicazione della clausola di sovranità di cui all’art. 17 costituisca lo strumento privilegiato attraverso il quale dare risposta alle esigenze, pregiudicate dalla sospensione del procedimento, di tempestiva definizione della competenza a decidere sulle domande di protezione internazionale. L’esame delle norme richiamate non consente, tuttavia, di aderire alle conclusioni cui è giunto il giudice del merito. In primo luogo, non sono conferenti i richiami effettuati dal Tribunale agli artt. 27 e 29 del Regolamento. L’art. 27, nella parte che rileva, afferma infatti che in caso di ricorso contro una decisione di trasferimento, gli Stati membri debbano garantire al richiedente una tutela effettiva. A tal fine, il legislatore europeo, come evidenziato dal ricorrente, accorda all’ordinamento nazionale la possibilità di predisporre alternativamente uno dei tre strumenti tipici: a) il diritto del ricorrente a restare nello Stato membro fino all’esito del ricorso; b) la sospensione automatica del trasferimento, sospensione che scadrà dopo un determinato periodo di tempo ragionevole durante il quale un organo giurisdizionale abbia adottato, dopo un esame attento e rigoroso, la decisione di concedere un effetto sospensivo al ricorso o alla revisione; c) la possibilità per l’interessato di chiedere, al giudice del ricorso avverso la decisione di trasferimento adottata dall’[OSCURATO:PERSONA], la sospensione entro un termine ragionevole. In ogni caso, precisa il legislatore europeo, il trasferimento non può essere eseguito finché non è decisa la prima richiesta di sospensione. La decisione sulla sospensione deve essere motivata e adottata entro tempi ragionevoli. Il legislatore nazionale, in sede di ricezione della normativa eurounitaria, ha scelto di aderire alla terza ipotesi, prevedendo all’art. 3, comma terzo e seguenti del D. Lgs. 25/2008 la possibilità di proporre istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di trasferimento. Nel caso di specie, non può dubitarsi dell’avvenuta sospensione del provvedimento di trasferimento in pendenza del procedimento avente ad oggetto la legittimità del provvedimento dell’[OSCURATO:PERSONA], ancorché disposto d’ufficio in funzione della necessità di attendere la decisione della CGUE sul rinvio pregiudiziale proposto. Né appare pertinente il richiamo effettuato all’art. 29 del regolamento in esame, nella parte in cui stabilisce, al primo comma, che il trasferimento del richiedente o di altra persona, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera c) o d), dallo Stato membro richiedente verso lo Stato membro competente debba avvenire non appena ciò sia materialmente possibile e comunque entro sei mesi a decorrere dall’accettazione della richiesta di un altro Stato membro di prendere o riprendere in carico l’interessato, o dalla decisione definitiva su un ricorso o una revisione in caso di effetto sospensivo, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, e che, ove il trasferimento non avvenga entro il termine di sei mesi dall’accettazione della richiesta o dalla decisione definitiva, lo Stato membro competente è liberato dall’obbligo di prendere o riprendere in carico l’interessato e la competenza sia trasferita allo Stato membro richiedente. L’esplicita previsione richiamata, nella parte in cui solleva lo Stato competente all’esame della domanda dal dovere di presa o ripresa in carico, rappresenta una deroga tipica ai criteri ordinari di determinazione di competenza, circoscritta dal legislatore entro un perimetro ristretto, insuscettibile di interpretazione estensiva, da indentificarsi nel ritardo nell’esecuzione del provvedimento di sei mesi che, con riferimento al caso di specie, devono, tuttavia, essere computati a partire dalla definizione del procedimento giurisdizionale, all’interno del quale è stata disposta, del tutto legittimamente, la sospensione in attesa della decisione della CGUE, ed indipendentemente dalla durata dello stesso. Occorre sottolineare che la soluzione interpretativa seguita dal Tribunale è confutata dalla giurisprudenza di questa Corte, Sezioni Unite, nella sentenza n. 935 del 2025, ove si è affermato che deve ritenersi esclusa la possibilità che il giudice nazionale faccia applicazione della clausola discrezionale in contrasto con i criteri generali stabiliti per l’individuazione dello Stato competente, tanto più se la ragione addotta risieda unicamente nella protrazione del giudizio sul trasferimento, determinata dal necessario rinvio pregiudiziale alla CGUE. Quanto affermato è inoltre conforme ai principi contenuti nella sentenza di questa Corte n. 12085 del 2025, in relazione al perimetro applicativo dell’art. 17 ed al potere del giudice del ricorso di sindacarne il mancato esercizio, nelle ipotesi di applicazione delle norme sulla protezione nazionale a fronte di specifiche allegazione del ricorrente. Nel caso di specie, la mera menzione di documentate ragioni personali non consente di ricondurre, all’interno del perimetro applicativo indicato dalle S.U., la dedotta violazione dell’art. 17. Il riferimento è del tutto generico ed in alcun modo riconducibile a condizioni soggettive del ricorrente. 4.Per quanto sopra esposto, in accoglimento del terzo motivo di ricorso, infondati i primi due motivi, va cassato il decreto impugnato con rinvio al Tribunale di Roma in diversa composizione. [OSCURATO:PERSONA] del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittim