Cassazione n. 27310/2023

/2023 PU ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n.4184/2021 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] C. DOSSI 15, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) rappresentati e difesi dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] -intimato- avverso SENTENZA di TRIBUNALE AMM. [OSCURATO:PERSONA] n. 24/2020depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/02/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. ― [OSCURATO:PERSONA], quale procuratore di [OSCURATO:PERSONA], ha adito, con ricorso depositato il 22 aprile 2004, dinanzi al [OSCURATO:PERSONA], il Comune di [OSCURATO:PERSONA], chiedendone, per quanto rileva in questa sede, condanna al risarcimento dei danni subiti per la perdita della proprietà di un fondo già appartenente alla Sicuranza e che il Comune, a seguito di dichiarazione di pubblica utilità, aveva occupato ed irreversibilmente trasformato, senza che nel termine di legge fosse intervenuto il decreto di esproprio. 2. ― Con sentenza depositata il 22 febbraio 2006, nel contraddittorio con il Comune, il giudice adito ha dichiarato «irricevibile il ricorso». Ha osservato il giudice adito, con riguardo alla domanda di cui si è dato conto: «Deve osservarsi che il ricorso, nella parte in cui è diretto alla pretesa risarcitoria conseguente alla illecita occupazione del bene, per scadenza del termine fissato per l’occupazione di urgenza, è improponibile per difetto di giurisdizione del [OSCURATO:PERSONA]. Invero, le SS.UU. della Cassazione (ord. 22 novembre 2004 n. 21944), nel confermare … la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie attinenti a “comportamenti” di soggetti pubblici non involgenti l’esercizio di pubbliche potestà (dichiarazioni di pubblica utilità, occupazioni di urgenza etc. nulle o inesistenti), ritengono irrilevante il sopravvenire di un provvedimento espropriativo (illegittimo a produttivo di effetti) osservando che “la distruzione del bene originario” che aveva dato occasione alla pretesa risarcitoria dei proprietari, era stata consumata prima e indipendentemente dall’emanazione del provvedimento espropriativo, che aveva finito così per l’incidere sul diverso bene, risultante dall’irreversibile trasformazione di quello inizialmente occupato, ormai già acquisito ad altro titolo nel patrimonio dell’amministrazione». 3. ― Con atto di citazione notificato il 3 ottobre 2006 [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], eredi della frattanto deceduta [OSCURATO:PERSONA], hanno riproposto la domanda risarcitoria al Tribunale di [OSCURATO:PERSONA], poi accorpato a quello di Benevento. 4. ― Il Tribunale di Benevento, con sentenza del 22 luglio 2014, nel contraddittorio con il Comune di [OSCURATO:PERSONA], nonché di taluni chiamati in causa, ha dichiarato «il difetto di giurisdizione dell’AGO», individuando «nel Tar territorialmente competente il giudice fornito di giurisdizione a decidere della controversia, dinanzi al quale la causa dovrà essere eventualmente riassunta nei termini e con le modalità di cui all’art. 59 Legge 69/2009». Nel pervenire a tale decisione, il Tribunale di Benevento, giudicando versarsi in ipotesi di occupazione appropriativa, connotata dall’adozione del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, non seguito in termini dal decreto di esproprio, ha fatto applicazione del sopravvenuto indirizzo secondo cui, in tal caso, la controversia è devoluta al giudice amministrativo (v. Cass. Sez. Un., 20 dicembre 2006, n. 27192, sulla scia di Corte cost. n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006). 5. ― I Matassino hanno riassunto il giudizio, con atto passato alla notifica il 18 novembre 2014, dinanzi al [OSCURATO:PERSONA], che, con sentenza dell’8 gennaio 2020, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso. Ha in breve ritenuto il Tar che la prima sentenza pronunciata dal giudice amministrativo avesse acquistato autorità di giudicato esterno sulla insussistenza della giurisdizione radicata presso di esso: difatti il giudizio instaurato dinanzi al Tribunale di [OSCURATO:PERSONA] non poteva essere considerato quale prosecuzione di quello esordito dinanzi al [OSCURATO:PERSONA], essendo stato introdotto, quale nuovo giudizio, dopo il decorso di un trimestre dalla notificazione della iniziale sentenza declinatoria della giurisdizione. 6. ― I Matassino, avvalendosi della previsione dettata dal secondo comma dell’articolo 362 c.p.c., numero 1, hanno denunciato il conflitto negativo di giurisdizione determinato dalle successive pronunce declinatorie della giurisdizione del [OSCURATO:PERSONA], del Tribunale di Benevento e nuovamente del [OSCURATO:PERSONA]. 7. ― Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] è rimasto intimato. 8. ― All’esito dell’adunanza del 14 dicembre 2021 questa Sezioni Unite, con ordinanza n. 9770 del 2022, hanno ritenuto l’opportunità di chiedere all'Ufficio del Massimario di fornire una specifica relazione sul tema di cui si dirà, con conseguente rinvio della causa, nell’attesa, a nuovo ruolo. 9. ― Il Procuratore Generale ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] 10. ― Va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. 11. ― Nella necessaria esatta ricostruzione del fatto processuale sottoposto all’esame di queste Sezioni Unite, occorre soffermarsi sull’affermazione effettuata dal [OSCURATO:PERSONA] nella sentenza dell’8 gennaio 2020, secondo cui la propria precedente sentenza del 22 febbraio 2006, avrebbe acquistato autorità di cosa giudicata in ordine alla insussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo: e ciò indipendentemente dal rilievo che il passaggio in giudicato potrebbe rivestire, come più avanti si vedrà, per i fini della decisione del conflitto. In contrario si deve rammentare che, già in epoca antecedente all’entrata in vigore dell’articolo 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, che ha espressamente disciplinato latranslatio iudicii tra giudici ordinari e speciali, ovvero tra giudici speciali, la Corte costituzionale aveva dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dell’articolo 30 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, riconoscendo al legislatore il compito di regolare nel modo ritenuto più opportuno il meccanismo della translatio iudicii dall’uno all’altro plesso giurisdizionale, cosa poi avvenuta per l’appunto attraverso l’introduzione del citato articolo 59. Nell’occasione la Corte costituzionale aveva inoltre ritenuto « s uperfluo sottolineare che, laddove possibile utilizzando gli strumenti ermeneutici…, i giudici ben potranno dare attuazione al principio della conservazione degli effetti della domanda nel processo riassunto» (Corte cost. 12 marzo 2007, n. 77). Stante l’operatività ex tunc degli effetti della citata dichiarazione di incostituzionalità, non v’è dubbio sull’applicabilità del congegno della translatio iudici anche alla data della prima sentenza del [OSCURATO:PERSONA], tanto più che questa Corte aveva affermato che il congegno di translatio iudicii giudice speciale - giudice ordinario potesse essere ricostruito dal sistema, in una prospettiva interpretativa costituzionalmente orientata (Cass., Sez. Un., 22 febbraio 2007, n.4109). Orbene, anche a muovere dalla data di pubblicazione della sentenza del 22 giugno 2006 del [OSCURATO:PERSONA], il successivo giudizio dinanzi al Tribunale di [OSCURATO:PERSONA] è stato introdotto il 3 ottobre 2006, e cioè entro il semestre previsto a quel tempo dall’articolo 50 c.p.c., termine poi ridotto ad un trimestre solo dalla riforma del 2009: erroneamente il giudice amministrativo , nella sentenza del 2014, ha dunque affermato che, essendo stata notificata la sentenza del 22 giugno 2006, la riassunzione, dinanzi al giudice ordinario, della domanda inizialmente proposta al [OSCURATO:PERSONA] avrebbe dovuto essere effettuata «entro il termine di cui all’articolo 50 c.p.c. … ossia entro 3 mesi dalla notifica in questione». Ne deriva l’unicità del giudizio esordito dinanzi al [OSCURATO:PERSONA] il 22 aprile 2004 e quindi traslato dinanzi al Tribunale di [OSCURATO:PERSONA] e poi nuovamente dinanzi al [OSCURATO:PERSONA]. 12. ― Inoltre , il giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio era proseguito a seguito della declinatoria di giurisdizione del [OSCURATO:PERSONA] del 2006, era tenuto ad osservare il precetto dettato della legge numero 69 del 2009, articolo 59, comma 3, medio tempore ent rato in vigore, secondo cui: « Se sulla questione di giurisdizione non si sono già pronunciate, nel processo, le Sezioni Unite della Corte di cassazione, il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d'ufficio, con ordinanza, tale questione davanti alle medesime Sezioni Unite della Corte di cassazione, fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito». Sicché il giudice ordinario non poteva così e semplicemente declinare la giurisdizionegià declinata dal [OSCURATO:PERSONA]. Tuttavia, una volta accertata la violazione della suddetta disposizione da parte del giudice ordinario occorre interrogarsi su quali conseguenze debbano riconnettersi alla sua inosservanza, e, in particolare, su quale spazio residui al rimedio del conflitto di cui all'articolo 362 c.p.c., comma secondo, n. 1, secondo cui «possono essere denunciati in ogni tempo con ricorso per cassazione: 1) i conflitti positivi o negativi di giurisdizione tra giudici speciali, o tra questi e i giudici ordinari». 13. ― L'articolo 59 della legge n. 69 del 2009 ha stabilito la natura vincolante per le parti della pronuncia declinatoria, in caso di tempestiva riassunzione, attribuendo al giudice ad quem che non condivida la prima indicazione la possibilità di sollevare il regolamento d'ufficio, entro un ristretto termine perentorio. L'introduzione di tale disposizione interagisce con la possibilità di denuncia del conflitto di giurisdizione reale, di cui al richiamato secondo comma dell'articolo 362 c.p.c. Ma tale interazione influisce semplicemente sui casi in cui risulta necessario avvalersi di tale mezzo di ricorso, non potendosi ritenere che il rapporto tra le due norme determini una sostanziale abrogazione implicita del secondo comma, n. 1, dell'art. 362 con riferimento all'area di applicazione del nuovo articolo 59. Anche dopo l'entrata in vigore di detta norma deve ritenersi ammissibile il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione nell’ipotesi in cui il giudice ordinario ed il giudice amministrativo abbiano entrambi negato la propria giurisdizione sulla medesima controversia, pur senza sollevare essi stessi d’ufficio il conflitto, essendosi in presenza di un conflitto reale negativo di giurisdizione. Principio costantemente affermato dalla giurisprudenza di legittimità a partire da Cass. S.u. 9841/2011 secondo cui «la disciplina dettata dall'articolo 59 della legge 18 giugno 2009 n. 69, siccome non è in grado di coprire l'intero arco delle situazioni processuali provocate da una dichiarazione di difetto di giurisdizione, non ha prodotto l’abrogazione implicita dell'articolo 362, comma 2, n. 1, c.p.c. Ne consegue che le parta possono proporre conflitto negativo di giurisdizione nel caso in cui la tutela della medesima situazione soggettiva sia stata contemporaneamente richiesta a diversi giudici, che abbiano adottato decisioni declinatorie della giurisdizione, senza sollevare essi stessi di ufficio conflitto, così come previsto dal comma 3 dell’articolo 59 citato». È dunque ammissibile il ricorso per conflitto negativo di giurisdizione nell'ipotesi in cui il giudice ordinario ed il giudice amministrativo abbiano entrambi negato la propria giurisdizione sulla medesima controversia, pur senza sollevare essi stessi d'ufficio il conflitto, essendosi in presenza di un confitto reale negativo di giurisdizione, denunciabile alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’articolo 362, comma secondo, n. 1, c.p.c., in ogni tempo e, quindi, indipendentemente dalla circostanza che una delle due pronunce in contrasto sia passata in giudicato (Cass. S.U. n. 150/2013). Ed ancora, occorre rammentare che, non avendo l'articolo 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69 coperto l'intero arco delle situazioni processuali provocate da una dichiarazione di difetto di giurisdizione (tanto da non avere determinato l'abrogazione dell'articolo 362 c.p.c.), nel caso in cui il giudice adito all'esito di una pronuncia declinatoria della giurisdizione dichiari, a sua volta, il proprio difetto di giurisdizione, mancando di sottoporre la relativa questione alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, resta ferma la possibilità di far valere, in ogni tempo, il conflitto reale negativo di giurisdizione ai sensi dell'art. 362, secondo comma, n. 1, c.p.c., a prescindere dalla circostanza che una delle due sentenze sia passata in giudicato (Cass. S.u. n. 16883/2013; v. pure Cass. S.u. n. 8246/2017; Cass S.u. 1919/2021; Cass S.u. 14323/2021). 14. ― Si deve quindi esaminare il ricorso, stabilendo chi tra il giudice ordinario ed amministrativo abbia giurisdizione. Secondo il costante insegnamento della Corte, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitumsostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio (Cass., Sez. un., 25 giugno 2010, n. 15323; Cass., Sez. un., 11 ottobre 2011, n. 20902; Cass., Sez. un., 15 settembre 2017, n. 21522, Cass, Sez. un, 26 ottobre 2017, n. 25456; Cas., Sez. un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass, Sez. un, 19 novembre 2019, n. 30009). Sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva ai sensi dell’articolo 34 d. lgs. n. 80/1998, come sostituito dalla l. n. 205/2000, art. 7, comma 1, lett. b), e ribadita dall' art. 133, lett. g), c.p.a., le controversie risarcitorie promosse in epoca successiva al 10 agosto 2000 aventi ad oggetto occupazioni illegittime preordinate all'espropriazione e realizzate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile come tale in base al procedimento svolto e alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, e ciò anche nel caso in cui l’ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione, nonché la sua irreversibile trasformazione, siano avvenute senza alcun titolo che le consentisse, ovvero nonostante il venir meno di detto titolo; la predetta giurisdizione non trova giustificazione nell'idoneità della dichiarazione di p.u. a determinare l'affievolimento del diritto di proprietà, e quindi nella configurabilità della posizione giuridica del proprietario come interesse legittimo, ma nella riconducibilità della fattispecie alla materia urbanistico-edilizia, come definita dall'articolo 7 cit., in virtù della quale spettano alla cognizione del g.a. tutte le controversie aventi ad oggetto comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quali che siano i diritti (reali o personali) fatti valere nei confronti di quest'ultima, nonché la natura (restitutoria o risarcitoria) della pretesa avanzata; essa giurisdizione si estende quindi a tutte le ipotesi in cui l'esercizio del potere si è manifestato con l'adozione della dichiarazione di pubblica utilità, anche se poi quest'ultima sia stata annullata da parte della stessa autorità amministrativa che l'ha emessa o dal giudice amministrativo, oppure la sua efficacia sia altrimenti venuta meno, o ancora l'apprensione e/o l’irreversibile trasformazione del fondo abbiano avuto luogo in assenza di titolo o in virtù di un titolo a sua volta caducato (cfr. Cass. S.U. n. 23102/2019). A tale conclusione si deve giungere con riferimento al caso di specie evidenziando che il riparto della giurisdizione è regolato, ratione temporis, in relazione all'epoca della domanda giudiziale (22 aprile 2004), dal d.lgs. n. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come sostituito dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. b), che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi per oggetto gli atti, provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia» e che va interpretato e applicato in conformità a quanto statuito dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 204 del 2004 191 del 2006, contenenti declaratorie di parziale incostituzionalità rispettivamente, dell'articolo 34 cit., e dell'analoga disposizione di cui al d.P.R. n. 327 del 2001, articolo 53, nel testo all'epoca vigente. In particolare, Corte cost. n. 191/2006 ha puntualizzato il senso della declaratoria d'incostituzionalità delle disposizioni di cui trattasi, nella parte in cui devolvono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie relative ai «comportamenti» delle pubbliche amministrazioni, osservando che «nelle ipotesi in cui i "comportamenti" causativi di danno ingiusto … costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio del pubblico potere dell'amministrazione, la norma si sottrae alla censura di illegittimità costituzionale, costituendo anche tali "comportamenti" esercizio, ancorché viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione». Ai fini, dunque, della devoluzione al giudice comportamenti in questione è sufficiente il collegamento della realizzazione dell'opera fonte di danno con una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché illegittima, senza che rilevi la qualità del vizio da cui sia affetta tale dichiarazione, viceversa valorizzata dalla giurisprudenza anteriore alla richiamata pronuncia della Corte costituzionale (Cass. S.U. 29 maggio 2003 n. 8701, Cass. S.U. 31 ottobre 2007, n. 23018, Cass.S.U. 25/7/2016, n. 15284). Non si è poi mancato di sottolineare che l'esistenza di una dichiarazione di pubblica utilità è condizione imprescindibile per ritenere che l'apprensione, l’utilizzazione e l'irreversibile trasformazione del bene in proprietà privata daparte della pubblica amministrazione siano riconducibili a un concreto esercizio del potere autoritativo, quale condizione necessaria per affermare la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, a norma dell'art. 133 c.p.a., comma 1, lett. g), e tale dichiarazione deve esistere al momento dell'apprensione dei beni privati (cfr. Cass. S.U. n. 31028/2019). In definitiva, quando si prospetta una condotta illecita correlata allo schema dell'occupazione appropriativa, la lesione che sta a base dell'azione e che si sostanzia nella trasformazione del bene immobile del privato da parte di soggetto che non è il titolare incide sul diritto (soggettivo) di proprietà ma è in collegamento, indiretto, all'esercizio del potere espropriativo (in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità) a giustificare l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. S.U, 22 aprile 2008 n. 10446). Detto orientamento è stato ribadito anche di recente dalle Sezioni Unite che hanno ritenutoessere devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 153 c.p.a., comma 1, lett. g), le controversie nelle quali si faccia questione, anche a fini risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché il procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (Cass., S.U., 29 gennaio 2018, n. 2145 e Cass., S.U., 16 aprile 2018, n. 9334). 15. ― Orbene nel caso di specie i fondi sono stati occupati a seguito di procedura espropriativa promossa dal comune di Ariano lrpino, iniziata con deliberazioni del consiglio comunale n. 29 del 16 febbraio 1987 e della Giunta comunale n. 1036 del 30 gennaio 1993 che approvava il progetto di realizzazione delle infrastrutture del P.I.P., dichiarando i relativi lavori di pubblica e privata utilità. Ed inoltre i terreni in questione, dopo l'irreversibile trasformazione nell'aprile del 1997 e la scadenza del termine quinquennale di occupazione legittima nell'aprile del 1999, sono s