Cassazione n. 32146/2022

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23162-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; -controricorrente - nonchécontro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] LOMBARDIA, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] AMMINISTRATIVA, [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza non definitiva n. 30/2021 della CORTE dei CONTI - [OSCURATO:PERSONA] D'APPELLO - ROMA,depositata il 05/02/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/10/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Ritenuto che la vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini seguenti: - Lombarda s. co op. a r. l. e il suo amministratore, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] s. coop. a r. l. e il suo amministratore, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] vennero tratti a giudizio davanti alla Corte dei conti territorialmente competente per rispondere di danno erariale e, all’esito del giudizio, condannati al pagamento delle somme di denaro di cui in sentenza in favore dell’[OSCURATO:PERSONA]; - i convenuti vennero giudicati responsabili, a titolo di dolo, di avere omesso di trattenere e riversare all’[OSCURATO:PERSONA], per le annualità dal 2003/04 al 2008/09 (esclusa l’annualità 2006/07, in ordine alla quale era già intervenuta sentenza di condanna definitiva) le quote latte dai produttori, dai quali avevano effettuato l’acquisto del prodotto, al fine di lavorarlo o rivenderlo a terzi, così violando la normativa di cui al d. l. n. 49/2003, convertito nella l. n. 119/2003 e il relativo decreto di attuazione del 31/7/2003; - [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] proposero appello avverso la decisione di primo grado; - l a Sezione giurisdizionale d’appello, con sentenza non definitiva, affermò la giurisdizione del giudice contabile e rigettò l’eccezione di prescrizione avanzata dagli appellanti; -per quel che qui assume rilievo basterà ricordare che la Corte d’appello affermò la propria giurisdizione, valorizzando, in sintesi, i profili di cui appresso: a) il “petitum” sostanziale, al quale occorre fare riferimento al fine di determinare la giurisdizione, era di condanna a risarcire il danno erariale procurato, per avere gli appellanti omesso di versare il prelievo supplementare all’[OSCURATO:PERSONA], la quale, a sua volta, è tenuta a riversarlo al FEOGA, al fine di permettere il perseguimento della politica comunitaria; danno concretatosi nel mancato introito nelle casse pubblichedi quanto dovuto, a fronte della responsabilità dello Stato nei confronti dell’Unione (art. 3, reg. C.E. n. 1788/2003), con conseguente violazione dei regg. C.E. nn. 856/1984, 3950/1992, 1788/2003, del d. l. n. 49/03 conv. nella l. n. 119/2003 e, infine, del decreto d’attuazione 31/7/2003; b) sussiste un rapporto di servizio in senso lato, per la violazione di obblighi pubblicistici da parte di soggetto formalmente investito, in guisa tale da essere inserito funzionalmente, con carattere di continuità, nell’apparato organizzatorio della pubblica amministrazione, in vista del perseguimento di finalità pubbliche (…) Compiti che sono, ad ogni evidenza, sovrapponibili a quelli di riscossione delle entrate di pertinenza dello Stato e degli enti pubblici, svolti dall’esattore pacificamente soggetto alla giurisdizione contabile ; c) non assume rilievo la circostanza che il giudice penale non abbia riscontrato la qualifica di pubblico ufficiale o d’incaricato di pubblico servizio, così affermando non sussistere il reato di peculato, dei quali gli appellanti erano stati chiamati a rispondere; d) non può configurarsi per la fattispecie la giurisdizione del giudice amministrativo, che concerne esclusivamente le controversie relative alla legittimità dei provvedimenti applicativi della quota di riferimento individuale e determinativi del quantum del prelievo, ma non certo la responsabilità erariale per il mancato versamento di tale prelievo ; e) la circostanza che le Regioni possano avviare procedura di recupero coattivo (art. 1, co. 9, l. 119/2003) non interferisce con la sussistenza della giurisdizione contabile a riguardo della responsabilità del primo acquirente; ritenuto che [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ricorrono avverso la sentenza d’appello sulla base di due motivi, ulteriormente illustrati da memoria,e che resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti; osserva 1. Con il primo motivo i ricorrenti assumono il difetto di giurisdizione del Giudice contabile per l’assenza di rapporto di servizio, sia pure in senso lato, non potendo i medesimi qualificarsi dipendenti o amministratori pubblici, a mente degli artt. 18 e 19, d. P.R. n. 3/1957, 98, d. P.R. n. 267/2000, 1, co. 3, d. l. n. 453/1993. 1. 1. Trattavasi d’una attività meramente esecutiva d’un adempimento legale, che non attribuiva al soggetto onerato posizione alcuna nell’ambito dell’organizzazione amministrativa. Proprio per la mancanza della qualità pubblica d’incaricato di servizio la Sezione VI Penale, con la sentenza n. 1570/2014, giudicando sulla medesima vicenda, ne aveva escluso penale responsabilità. In definitiva il compito assegnato al primo acquirente non era dissimile dal sostituto d’imposta in genere. Infine, il denaro di cui trattasi avrebbe assunto natura pubblica solo con il versamento nelle casse dell’[OSCURATO:PERSONA]. 2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano difetto di giurisdizione in favore di quella esclusiva del giudice amministrativo contemplata dall’art 2 sexies, l. 109/2005 e in relazione all’art. 1, co. 8, l. n. 119/2003. Poiché si verteva in ordine alla applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti latteo-caseari la giurisdizione si apparteneva al giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 2sexies, l. 109/2005, ora trasfuso nell’art. 133, lett. t), d. lgs. n. 104/2010. 3. Entrambi i motivi debbono essere rigettati. 3. 1. Quanto al primo occorre osservare quanto appresso. 3. 1.1. Costituisce approdo consolidato da oltre un ventennio il principio secondo il quale presupposto per la responsabilità amministrativa è l'esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito causativo di un danno patrimoniale e l'ente pubblico che subisce tale danno, la quale è configurabile non solo quando intercorra un rapporto di impiego in senso proprio, ma anche quando sia ravvisabile comunque un rapporto di servizio in senso lato, in quanto il soggetto, pur se estraneo alla P.A., venga investito, anche di fatto, dello svolgimento in modo continuativo di una data attività in favore della pubblica amministrazione (S.U. n. 22652, 09/09/2008, Rv. 604838; in senso conforme, n. 5163/2004, 2628/2002, 16216/2001, 515/2000, 400/2000). Si è così declinata una serie di ipotesi, via via venute al vaglio del Giudice della giurisdizione, nelle quali si è colto il fondamento della responsabilità per lo svolgimento di attività amministrativa, sempre che ricorra la relazione funzionale di cui sopra, nell’esercizio, anche se di fatto, da parte di soggetto non legato da un rapporto di servizio in senso stretto con la p.a. Solo a titolo esemplificativo, con l’ordinanza n. 15599, [OSCURATO:DATA_NASCITA], si è affermato che spetta alla Corte dei conti la giurisdizione in ordine all'azione di responsabilità amministrativa relativa al danno erariale che un ente pubblico (INPDAP) assuma di aver subìto nell'ambito dell'esecuzione di un contratto di appalto di servizi, stipulato con una società privata per la gestione di interventi manutentivi del patrimonio dell'ente, in relazione a responsabilità concorrenti della società e di un dipendente per la sua condotta integrante un fatto-reato. Infatti, ai fini della configurabilità di un rapporto di servizio, idoneo a radicare la giurisdizione contabile, assume rilievo l'effettivo svolgimento da parte della società privata di funzioni istituzionalmente spettanti all'ente pubblico, mentre è ininfluente la natura privatistica delle prestazioni individuate nella convenzione regolatrice del contratto (Rv. 608799). Con la sentenza n. 11229, 21/05/2014, si è affermato che presupposto per la responsabilità amministrativa è l'esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito e l'ente pubblico danneggiato, che è configurabile non solo in presenza di un rapporto organico, ma anche quando sia ravvisabile un rapporto di servizio in senso lato. Ne consegue che, in relazione alla realizzazione di un'opera pubblica intesa alla difesa della costa e alla salvaguardia del litorale, appartiene alla giurisdizione contabile la domanda di risarcimento danni proposta nei confronti dei componenti di un organo tecnico straordinario, affidatario di qualificati poteri valutativi, e dei consulenti della direzione dei lavori, trattandosi di soggetti che, per l'attività svolta continuativamente, debbono ritenersi inseriti, seppure in via temporanea, nell'apparato organizzativo della P.A. (Rv. 630736). Con l’ordinanza n. 11, [OSCURATO:DATA_NASCITA], si è affermato che spetta alla giurisdizione della Corte dei conti il giudizio di responsabilità promosso nei confronti di un professionista nominato consulente del P.M. ai sensi dell'art. 359 cod. proc. pen. e condannato per reati commessi nella qualità suddetta, configurandosi un rapporto di servizio tra il predetto e l'Amministrazione statale, atteso che tale consulente è abilitato a svolgere un'attività del P.M., che questi potrebbe compiere direttamente se avesse le specifiche competenze necessarie e, pertanto, pur se nei limiti posti dalla norma che ne prevede la nomina, il consulente del P.M. concorre oggettivamente all'esercizio della funzione giudiziaria nella fase delle indagini preliminari (Rv. 621201). 3. 1.2. Di recente, l’ordinanza n. 19027, [OSCURATO:DATA_NASCITA], di queste Sezioni unite ha in profondità e con vastità di argomenti affrontato e risolto nel senso avversato dai ricorrenti la questione qui riproposta. Ordinanza, dalla quale è stata tratta la massima seguente: In tema di regolamentazione del prelievo supplementare sull'eccesso di produzione di latte, sussiste la giurisdizione contabile sulla domanda di condanna al risarcimento del danno erariale proposta nei confronti del primo acquirente per avere violato l'obbligo di trattenere e, quindi, di versare all'[OSCURATO:PERSONA] le somme dovute dagli allevatori a titolo del predetto prelievo, quale misura volta a ristabilire l'equilibrio tra domanda e offerta sul mercato lattifero; ciò in quanto, avuto riguardo agli obblighi, anche contabili, impostigli, alle sanzioni previste per il caso di inadempimento e alla circostanza che egli è investito della funzione con provvedimento amministrativo all'esito dell a verifica di determinati requisiti - nonché alla responsabilità diretta dello Stato verso l'Unione europea per il prelievo risultante dal superamento del quantitativo di riferimento nazionale - , deve ritenersi sussistere, tra il primo acquirente e la P.A., un vero e proprio rapporto di servizio, il quale è configurabile, a prescindere dalla natura di soggetto di diritto privato dell'agente, allorché questi abbia la gestione, in nome e per conto della pubblica amministrazione, di un'attività continuativa di interesse generale, che può essere anche solo di garanzia del corretto svolgimento di una data attività (Rv. 661848). [OSCURATO:PERSONA] condivide gli argomenti sviluppati nella richiamata ordinanza. In sintesi, si è evidenziato che effettuata la trattenuta sorge per il primo acquirente un vero e proprio obbligo di riversare l’importo incamerato alla pubblica amministrazione, non essendo previste forme di compensazione o rivalsa. Il primo acquirente si staglia quale soggetto più idoneo ad effettuare le operazioni necessarie a garantire la riscossione del prelievo supplementare presso i produttori, per poi versarlo all’organo competente e la Corte costituzionale, con la sentenza n. 272/2005 ha rimarcato la funzione essenziale dell’attività del primo acquirente per garantire il corretto funzionamento sul territorio nazionale del complessivo meccanismo che presiede al regime delle quote latte . In altri termini, il sistema depone per un inserimento effettivo del primo acquirente nel rapporto tra lo Stato e l’Unione europea quale parte e strumento essenziale . La decisione nega sussistere assimilazione con il ruolo del sostituto d’imposta, in quanto il corrispettivo del latte prodotto nei limiti della quota assegnata al singolo produttore spetta totalmente a quest’ultimo e le consegne fuori quota costituiscono un corrispettivo destinato esclusivamente all’[OSCURATO:PERSONA] (…) mentre il datore di lavoro, in caso di mancato pagamento della retribuzione, non è tenuto al versamento delle trattenute, per il primo acquirente non esiste alcuna connessione tra pagamento del corrispettivo al produttore (…) e obbligo di versamento all’[OSCURATO:PERSONA] del prelievo supplementare, cui è tenuto per legge a prescindere dalla scadenza contrattuale eventualmente prevista per il pagamento, anche perché il latte in esubero non dà luogo a corrispettivo a favore del produttore . Non assume rilievo la qualifica del ruolo rivestito dal primo acquirente, con la conseguenza che non ha valore di discrimine l’avere il giudice penale negato che esso ruolo possa qualificare l’agente pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio. Ciò che importa è la gestione, in nome e per conto della pubblica amministrazione di un’attività continuativa d’interesse generale, che può essere anche solo di garanzia del corretto svolgimento di una data attività , la quale s’inserisce a pieno titolo nei rapporti tra l’Unione europea, lo Stato, attraverso l’[OSCURATO:PERSONA]. Indi l’ordinanza enuncia i caratteri sufficienti, in via generale, a reputare sussistere il rapporto di servizio in senso lato, fonte della giurisdizione contabile, da individuarsi nel carattere pubblico dell’ente per il quale il soggetto agisce, nonché del denaro o del bene di cui si tratta, rimanendo irrilevante il titolo sulla base del quale viene svolta la gestione, con ampi richiami alla consolidata giurisprudenza di queste Sezioni unite, di cui parte sopra riportata. 3. 2. Quanto al secondo motivo occorre rilevare quanto appresso. 3. 2.1. Anche in ordine alla critica mossa con il secondo motivo debbono condividersi le osservazioni svolte con la citata ordinanza n. 19027/2021, peraltro in linea con la giurisprudenza consolidata di questa Corte. L’art. 133, co. 1, lett. t), cod. proc. amm., che ha recepito la previsione di cui all’art. 2 sexies del d. l. n. 63/2005, convertito nella l. n. 109/2005, istituisce la giurisdizione esclusiva in materia di quote latte al solo riguardo delle controversie direttamente inerenti al momento dell’ ”applicazione” (assegnazione, quantificazione e così via) del prelievo supplementare (S.U, n. 33682/2018, 31370/2018, 26249/2018, 13897/2009, citate da S.U. n. 19027/2021). Nel caso di specie non si versa, manifestamente, in una controversia del genere, non venendo in contestazione il “quantum” del prelievo. Né, peraltro, si è in presenza di opposizione a ingiunzione intimata dalla pubblica amministrazione, sottoposta alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi della l. n. 689/1981 (S.U. n. 13897/2009 cit.). Il dibattito, costituente il “petitum” sostanziale, di cui qui si tratta, afferisce al diritto dello Stato a conseguire il risarcimento del danno causato dall’omesso riversamento del prelievo supplementare da parte del primo acquirente. 4. In conclusione il ricorso nel suo insieme deve essere rigettato. 5. Il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha natura di parte solo in senso formale, sicché è esclusa l'ammissibilità di una pronuncia sulle spese processuali in favore di costui (ex multis, S.U., n. 5589/2020). 6. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02 (inserito dall'art. 1, comma 17 legge n. 228/12) applicabile “ratione temporis” (essendo stato il ricorso proposto successivamente al 30 gennaio 2013), si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrent i , di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. P.Q.M. Rigetta il ricorso. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02 (inserito dall'art. 1, comma 17 legge n. 228/12), si dà atto della s