Cassazione n. 27170/2022

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 13340-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA], 18, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domicilia- to in ROMA, [OSCURATO:PERSONA],25 -controricorrente - avverso la sentenza n. 263/2020 della [OSCURATO:PERSONA] D’APPELLO, depositata l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/09/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso articolato in due motivi av- verso la sentenza n. 263/2020 della Corte dei Conti, Sezione Se- conda Giurisdizionale centrale d’appello, depositata l’11 novem- bre 2020. 2.Il Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti ha resistito con controricorso. 3. Con citazione del 30 marzo 2017, la Procura regionale con- venne in giudizio l’avvocato [OSCURATO:PERSONA], funzionario presso il Comune di Foggia, unitamente a [OSCURATO:PERSONA], dirigente del [OSCURATO:PERSONA] e Finanziario del medesimo ente, per sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di Foggia, della somma di euro 725.700,93, oltre accessori, somma pari al 60% dell’importo corrisposto dal Comune per il rimborso di spese di difesa in giudizi penali conclusisi con l’assoluzione di dipendenti e amministratori comunali. In particolare, all’avvocato [OSCURATO:PERSONA] venne contestato di avere proposto di riconoscere debiti fuori bilancio, a titolo di rimborso di spese legali conseguenti a quattro sentenze di assoluzione in favore di amministratori e dipendenti dell’ente coinvolti in diversi procedimenti penali, nonostante mancassero le condizioni di legge per erogare i rimborsi. La Procura agì nei confronti del Puzio e del Dicesare per le “gravissime carenze istruttorie e documentali poste in essere dal funzionario del set- tore avvocatura e dal responsabile del settore finanziario […] che si sarebbero limitati genericamente ad attestare l’assenza di con- flitti di interesse senza evidenziare le altre problematiche presen- ti”. Si quantificò il danno imputabile a questi ultimi in euro 725.700,93, ossia nella misura del 60% dell’importo corrisposto a seguito della deliberazione n. 66/2011, dovendosi addebitare ad altri soggetti l’ulteriore quota di responsabilità. La Sezione re- gionale rideterminò l’importo complessivo dell’addebito in euro 714.170,93, escluse la responsabilità di [OSCURATO:PERSONA] e con- dannò l’avvocato [OSCURATO:PERSONA] al risarcimento dei danni nella misura di euro 357.085,46, oltre interessi. La Corte dei conti Se- zione Seconda Centrale d’appello ha poi rigettato l’appello princi- pale promosso da [OSCURATO:PERSONA] e, in parziale accoglimento dell’appello incidentale promosso dal Procuratore regionale pres- so la Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, ha condanna- to il Puzio al risarcimento del danno in favore del Comune di Foggia per complessivi euro 249.959,82, nonché [OSCURATO:PERSONA] al risarcimento del danno in favore del Comune di Foggia per complessivi euro 107.125,64. Disattendendo le doglianze contenute nel gravame di [OSCURATO:PERSONA], la Corte dei conti Sezione Seconda Centrale d’appello ha affermato, condividendo la ricostruzione della Sezione per la Re- gione Puglia, che la responsabilità dello stesso si basava sia sul fatto che egli aveva espresso i pareri favorevoli al rimborso delle spese legali (il parere di regolarità tecnica ex art. 49 t.u.e.l. e l’ulteriore parere reso al Presidente del consiglio comunalesu ri- chiesta di chiarimenti), i quali avevano portato al riconoscimento dei debiti fuori bilancio con la delibera consiliare n. 66/2011, no- nostante l’assenza della formale preventiva comunicazione dell’esistenza dei procedimenti penali a carico dei dipendenti e amministratori indagati e/o imputati, al fine di concordare la no- mina di un legale di comune gradimento previa valutazione del potenziale conflitto di interessi tra il soggetto e l’ente datoriale, come prescritto dall’art. 67, d.P.R. n. 268/1987, poi ripreso dall’art. 28 c.c.n.l. – dipendenti enti locali, del 14 settembre 2000, vigente all’epoca dei fatti. Secondo la Corte dei conti, la condotta di [OSCURATO:PERSONA] si connotava di profili di illegittimità per il mancato riscontro della omessa preventiva comunicazione all’amministrazione dell’esistenza di un procedimento penale a carico dei dipendenti, comunicazione che avrebbe consentito di concordare la nomina di un legale di comune gradimento, in ma- niera da valutare la coincidenza di interessi tra l’Amministrazione e il dipendente, nonché favorire un contenimento della relativa spesa. Risultavano, così, riconosciuti rimborsi delle spese legali in favore di dipendenti comunali, assolti con formula “perché il fatto non costituisce reato”, che si trovavano, tuttavia, in palese conflitto di interessi con l’ente, in relazione a plurime illegittimità procedimentali. Risultavano, ancora, riconosciuti rimborsi delle spese legali a soggetti che non erano dipendenti comunali, non potendosi all’epoca dei fatti (antecedenti all’entrata in vigore dell’art. 7-bis, comma 1, del d.l. n. 78/2015, convertito con leg- ge n. 125/2015, che ha novellato l’art. 86, comma 5, del t.u.e.l.) far gravare sul bilancio dell’ente locale gli oneri di difesa degli amministratori coinvolti in un procedimento penale per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del loro ufficio. La sentenza impugnata ha, dunque, ritenuto che il danno erariale contestato fosse da ascrivere eziologicamente alla condotta dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] nella sua qualità di funzionario non solo di firmatario del parere di regolarità tecnica, ex art. 49 t.u.e.l., sul- la delibera consiliare in questione, ma altresì e soprattutto dell’ulteriore specifico parere del 28 luglio 2011, reso su richiesta di chiarimenti dell’organo consiliare. La Corte dei Conti ha sotto- lineato che tale ultimo parere, con inescusabile superficialità, era stato rilasciato in pochi giorni, benché riguardasse vicende del tutto eterogenee oggetto di molteplici sentenze penali da vaglia- re approfonditamente, ed esprimeva una conformità generica delle numerose e articolate parcelle. Ritenuta, peraltro, fondata la doglianza contenuta nell’appello in- cidentale della Procura regionale circa la concorrente responsabi- lità di [OSCURATO:PERSONA], la Corte dei conti Sezione Seconda Centra- le d’appello ha conseguentemente ricalcolato le quote del rispet- tivo danno erariale, stimato nell’importo di euro 357.085,46, da ripartirsi nella misura del 70% a carico dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] e del 30% a carico del dottor Dicesare, in considerazione del diverso apporto causale delle loro condotte. 4. Il primo motivo del ricorso di [OSCURATO:PERSONA] denuncia l’eccesso di giurisdizione, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione contabile e lo sconfinamento nell’ambito delle potestà affidate al legislatore e/o alla contrattazione collettiva, avendo la sentenza impugnata erroneamente presupposto la sussistenza di un obbli- go giuridico del dipendente di dare comunicazione preventiva all’ente locale datoriale della sussistenza del procedimento pena- le, a pena, altrimenti, di decadenza dal diritto al rimborso delle spese legali. Mancherebbe al riguardo una espressa previsione sia nella legge che nella contrattazione collettiva, e perciò si trat- terebbe di norma “creata” dalla Corte dei Conti. Il secondo motivo del ricorso di [OSCURATO:PERSONA] denuncia l’eccesso di giurisdizione, la violazione dei limiti esterni della giurisdizione contabile e lo sconfinamento nell’ambito delle potestà riservate all’amministrazione. La Corte dei Conti si sarebbe sostituita al Comune di Foggia nelle valutazioni discrezionali sulla sussistenza del conflitto di interessi tra l’ente e i soggetti percettori del rim- borso delle spese legali, vagliando il merito della delibera consi- liare n. 66/2011. 4. La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma dell’art. 380 bis.1, c.p.c. 4.1. Il Pubblico Ministero, in persona dell’[OSCURATO:PERSONA], ha depositato le sue conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c., chiedendo di dichiarare inammis- sibile il ricorso. Il ricorrente ha depositato memoria. 4.2. Va superata l’eccezione di giudicato interno sollevata nelle conclusioni scritte del pubblico ministero, non essendo configu- rabile un giudicato implicito sulla giurisdizione, preclusivo del ri- corso alle Sezioni Unite, in relazione alla statuizione del giudice speciale di primo grado che sia astrattamente affetta dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale, in quanto tale vizio non dà luo- go ad un capo autonomo sulla giurisdizione autonomamente im- pugnabile in appello, ma si traduce in una questione di merito, del cui esame il giudice speciale di secondo grado viene investito con la proposizione del gravame in base alle regole processuali proprie del plesso giurisdizionale di riferimento (cfr. Cass. Sez. Unite, 16/01/2019, n. 1034 ; Cass. Sez. Unite , 14/09/2020, n. 19084). 5. La sentenza impugnata ha ritenuto ascrivibile il danno erariale contestato alla condotta dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] sia quale firmatario del parere di regolarità tecnica, ex art. 49 t.u.e.l., sulla delibera consiliare n. 66/2011, sia quale estensore del parere del 28 lu- glio 2011, reso su richiesta di chiarimenti dell’organo consiliare. Questi pareri non avevano considerato la mancanza delle condi- zioni di legge per erogare i rimborsi delle spese legali, ed in par- ticolare l’assenza della preventiva comunicazione dell’esistenza dei procedimenti penali a carico dei dipendenti e amministratori, la quale avrebbe consentito una migliore valutazione del poten- ziale conflitto di interessi tra tali soggetti e l’ente datoriale. Tale obbligo di comunicazione è stato fondato dalla Corte dei Conti, in relazione alle norme vigenti all’epoca dei fatti di causa, sull’art. 67 del d.P.R. 268 del 1987 e sull’art. 28 del c.c.n.l. enti locali del 14 settembre 2000. Il modello procedimentale del diritto al rim- borso delle spese legali sostenute dal dipendente di un ente pub- blico territoriale per la propria difesa in un processo penale pre- suppone, invero, una valutazione ex ante dell’ente locale con specifico riferimento all’assenza di conflitto di interessi, ai fini della scelta di far assistere il dipendente da un legale di comune gradimento, e da ciò si desume l’obbligo del dipendente di pre- ventiva comunicazione all’amministrazione della pendenza del procedimento in cui è coinvolto. 6. I due motivi del ricorso di [OSCURATO:PERSONA], da esaminare con- giuntamente, sono perciò inammissibili. 6.1. Non è affatto ravvisabile un difetto assoluto di giurisdizione in quanto mancherebbe una norma che obblighi il dipendente di dare comunicazione preventiva all’ente locale datoriale della sus- sistenza del procedimento penale. Tale obbligo di comunicazione è stato fondato dalla Corte dei Conti, in relazione alle norme vigenti all’epoca dei fatti di causa, sull’art. 67 del d.P.R. 268 del 1987 e sull’art. 28 del c.c.n. l. enti locali del 14 settembre 2000. Il modello procedimentale del dirit- to al rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente di un ente pubblico territoriale per la propria difesa in un processo pe- nale presuppone, invero, una valutazione ex ante dell’ente locale con specifico riferimento all’assenza di conflitto di interessi, ai fini della scelta di far assistere il dipendente da un legale di comune gradimento, e da ciò si desume l’obbligo del dipendente di pre- ventiva comunicazione all’amministrazione della pendenza del procedimento in cui è coinvolto.L’impugnata sentenza della Cor- te dei Conti non denota, quindi, un vizio di eccesso di potere giu- risdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, es- sendo tale vizio configurabile solo qualora il giudice speciale ab- bia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui crea- ta, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete (Cass. Sez. Unite, 11/09/2019, n. 22711 ; Cass. Sez. Unite, 25/03/2019, n. 8311 ; Cass. Sez. Unite, 12/12/2012, n. 22784). Nella specie, la Corte dei Conti, si è attenuta, piuttosto, al dove- roso compito interpretativo di ricercare la voluntas legis applica- bile nel caso concreto. Tale operazione ermeneutica potrebbe, al più, dare luogo ad un eventuale error in iudicando, ma non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale. 6.2. Neppure è imputabile alla sentenza impugnata un sindacato di merito delle scelte amministrative. Al contrario, la Corte dei Conti ha affermato che [OSCURATO:PERSONA] aveva rilevato il difetto della preventiva comunicazione all’amministrazione della pen- denza dei procedimenti penali, comunicazione che consente all’ente di appartenenza di svolgere un apprezzamento discrezio- nale circa la sussistenza o meno di un conflitto d’interessi o la qualificazione dei fatti o degli atti per cui si procede in sede giu- diziaria. Il controllo giurisdizionale operato sulla condotta di An- tonio Puziorisulta, pertanto, fondato sui canoni della razionalità, efficienza ed efficacia rilevanti sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell'azione amministrativa, controllo che spetta alla giurisdizione della Corte dei conti nell’ambito del giu- dizio di responsabilità amministrativa. 7. Il ricorso va perciò dichiarato inammissibile. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di cassazio- ne in favore del Procuratore generale presso la Corte dei conti, in ragione della sua qualità di parte solo in senso formale. Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai se nsi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 - da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di con- tributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se do- vuto. P. Q. M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il ve