Corte di giustizia UE n. 269/2024

62022TJ0494_RES Causa T‑494/22 [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] (NSD) contro Consiglio dell’Unione europea Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) dell’11 settembre 2024 «Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei capitali delle risorse economiche – Iscrizione e mantenimento del nome del ricorrente sull’elenco – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Nozione di “sostegno materiale o finanziario al governo della [OSCURATO:PERSONA]” – Libertà d’impresa – Diritto di proprietà – Proporzionalità» Procedimento giurisdizionale – Conclusioni del ricorso – Adeguamento in corso di causa – Misure restrittive prese nei confronti di persone fisiche o giuridiche – Obbligo di riesame periodico dell’elenco liste delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applicano misure restrittive – Riesame della situazione della persona interessata – Adozione di un regolamento di esecuzione a seguito del riesame della situazione della persona interessata che ha per effetto la proroga delle misure restrittive nei suoi confronti – Ricevibilità della memoria di adattamento delle conclusioni intese all’annullamento di detto regolamento di esecuzione (Art. 263 TFUE; art. 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 14, § 3 e 4, e allegato I, e 2023/1765) (v. punti 26-29, 31) Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Motivazione sufficientemente chiara e precisa per consentire alla persona interessata di comprendere la base giuridica e le ragioni specifiche che giustificano l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti [Art. 296, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/1767; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2023/571 e 2023/1765] (v. punti 36-42) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi accolti nei confronti delle persone o delle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Errore di valutazione – Assenza [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/1767; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2023/571 e 2023/1765] (v. punti 49-52, 83-86, 94-96, 101, 102, 106) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi accolti nei confronti delle persone o delle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/1767; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2023/571 e 2023/1765] (v. punti 53-54) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Sostegno materiale o finanziario al governo russo – Nozione di sostegno materiale o finanziario – Requisito di un sostegno di rilevanza quantitativa o qualitativa – Assenza di necessità di stabilire un legame tra tale sostegno e l’annessione della Crimea o la destabilizzazione dell’Ucraina [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, f); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, f), e 2022/330] (v. punto 57) Procedimento giurisdizionale – Produzione delle prove – Termine – Deposito tardivo delle prove e delle offerte di prova – Presupposti – Elementi di prova prodotti in corso di giudizio in risposta agli argomenti addotti da un interveniente – Ricevibilità (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, § 1) (v. punti 65-71) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di persone, entità e organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo russo, o ne traggono vantaggio – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione – Prove che non figurano nel fascicolo probatorio del procedimento amministrativo prodotte dal Consiglio nell’ambito del procedimento giurisdizionale – Ammissibilità – Presupposti [Art. 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/1767; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/878, 2023/571 e 2023/1765] (v. punti 73-75) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Sostegno materiale o finanziario al governo russo – Nozione di sostegno materiale o finanziario – Necessità di acclarare l’esercizio di un controllo da parte di detto governo sulla persona, l’entità o l’organismo che gli apporta un sostegno – Assenza [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, f); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, f), e 2022/330] (v. punto 110) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione al diritto di proprietà e alla libertà d’impresa – Ammissibilità – Presupposti (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16 e 17; decisione del Consiglio 2014/145/PESC; regolamento del Consiglio n. 269/2014) (v. punti 125, 126) Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Ricorso contro una decisione di congelamento di fondi di un istituto finanziario – Motivo invocato da uno stabilimento finanziario attinente alla violazione del diritto di proprietà dei suoi clienti – Impossibilità per l’istituto interessato di far valere il diritto di proprietà dei suoi clienti (Art. 263 TFUE) (v. punto 129) Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Esame della legittimità di un atto adottato da un’autorità nazionale nel contesto dell’attuazione di deroghe a misure di congelamento di fondi – Esclusione (Art. 263 TFUE) (v. punto 131) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali delle persone che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo della [OSCURATO:PERSONA] russa – Richiesta di deroga diretta a sbloccare taluni fondi – Potere discrezionale della competente autorità nazionale – Limiti – Rispetto dei diritti fondamentali (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1, e 52; decisione del Consiglio 2014/145/PESC; regolamento del Consiglio n. 269/2014) (v. punti 132, 133) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione al diritto di proprietà e alla libertà d’impresa – Violazione del principio di proporzionalità – Assenza (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16, 17 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC; regolamento del Consiglio n. 269/2014) (v. punti 135-146) [OSCURATO:PERSONA] sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento introdotto dalla ricorrente, la società [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] (NSD), avverso gli atti con i quali il nome di tale società è stato inserito nel giugno 2022, ( 1 ) poi mantenuto nel marzo ( 2 ) e nel settembre 2023 ( 3 ), dal Consiglio dell’Unione europea, negli elenchi delle persone, delle entità e degli organismi soggetti a misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina (in prosieguo: gli «elenchi controversi»). Questa causa consente al Tribunale, segnatamente, di apportare precisazioni sul ruolo delle autorità nazionali nel contesto dell’attuazione delle deroghe alle misure di congelamento dei fondi. Questa sentenza si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione a seguito dell’aggressione militare perpetrata dalla [OSCURATO:PERSONA] contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. Alla ricorrente, un ente finanziario russo non bancario, depositario centrale di titoli (in prosieguo: «DCT») in Russia, son stati congelati fondi e risorse economiche sul fondamento del criterio che individua le persone fisiche o giuridiche, le entità o gli organismi che apportano un sostegno materiale o finanziario al governo russo, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina ( 4 ). Giudizio del Tribunale In primo luogo, per quanto riguarda il motivo relativo all’errore di valutazione del Consiglio, il Tribunale ha esaminato innanzitutto la ricevibilità degli elementi di prova prodotti dal Consiglio e allegati al controricorso e alla controreplica. A tal proposito, esso ricorda che la legittimità di un atto dell’Unione deve essere valutata alla luce degli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data di adozione dell’atto e che il controllo della sua legittimità sostanziale deve essere effettuato alla luce non solo degli elementi contenuti nell’esposizione dei motivi degli atti controversi, ma anche degli elementi che il Consiglio fornisce al Tribunale, in caso di impugnazione, al fine di dimostrare la fondatezza dei fatti dedotti in tali dichiarazioni. Il Tribunale precisa inoltre che nella sua precedente giurisprudenza ( 5 ) non intendeva escludere la possibilità di prendere in considerazione, nel corso del suo controllo di legittimità degli atti impugnati, prove aggiuntive che non figurano nel fascicolo probatorio e che sono state prodotte al fine di confermare la fondatezza dei fatti contestati nei motivi di iscrizione, a condizione, da una parte, che tali prove confermino gli elementi di cui il Consiglio disponeva e, dall’altra, che si riferiscano a fatti precedenti all’adozione degli atti impugnati. Nel caso di specie, il Tribunale afferma che alcuni elementi di prova prodotti dal Consiglio in allegato al suo controricorso non possono essere presi in considerazione per verificare la validità degli atti iniziali, ma conclude che gli elementi di prova prodotti nella fase della controreplica sono ricevibili. Inoltre, il Tribunale statuisce che il Consiglio poteva validamente ritenere che la ricorrente avesse fornito un significativo sostegno materiale o finanziario, da un punto di vista quantitativo e qualitativo, al governo russo, consentendogli di mobilitare le proprie risorse finanziarie al fine di perseguire le sue azioni di destabilizzazione dell’Ucraina. Al momento dell’adozione degli atti iniziali, il Consiglio disponeva, infatti, di una base fattuale sufficiente per ritenere che la ricorrente fosse un’importante istituzione finanziaria per il sistema finanziario russo con collegamenti con il sistema finanziario internazionale. Esso poteva inoltre constatare che, attraverso i servizi forniti al governo russo in qualità di DCT in relazione all’emissione, alla custodia e alla gestione di obbligazioni federali, la ricorrente ha consentito a quest’ultimo di svolgere le proprie attività e politiche e di mobilitare le proprie risorse. Infine, secondo il Tribunale, la constatazione secondo la quale la ricorrente era controllata dal governo russo non poteva essere decisiva per giustificare la sua inclusione negli elenchi controversi. Infatti, il criterio del sostegno materiale o finanziario al governo russo non richiede di stabilire che detto governo eserciti un controllo sulla persona, l’entità o l’organismo che gli fornisce un sostegno. Per quanto riguarda, in secondo luogo, il motivo relativo alla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente, il Tribunale ricorda, innanzitutto, che un ricorrente non può invocare, a sostegno del proprio ricorso di annullamento, un diritto di proprietà di cui non è titolare. Inoltre, nell’ambito di un ricorso di annullamento, il Tribunale non è competente a controllare la legittimità delle decisioni adottate dalle autorità nazionali o delle sentenze emesse dai giudici nazionali. Tuttavia, il Tribunale ricorda che, nel decidere su una domanda di svincolo di fondi congelati in conformità alle deroghe previste dalla decisione 2014/145, come modificata, e dal regolamento n. 269/2014, come modificato, l’autorità nazionale competente è tenuta a rispettare la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») ( 6 ). Pertanto, nel caso dei clienti della ricorrente che non sono soggetti ad alcuna misura restrittiva e i cui fondi o risorse economiche sono congelati a seguito delle misure restrittive adottate nei confronti della ricorrente, nell’ambito dell’esame di una domanda di svincolo di tali fondi o risorse economiche, spetta alle autorità nazionali garantire che l’ingerenza nei diritti di proprietà di tali clienti sia conforme alle condizioni previste dall’articolo 52 della Carta. Il Tribunale ritiene poi che la ricorrente non possa legittimamente invocare un’ulteriore violazione della sua libertà d’impresa derivante dal fatto che le deroghe previste dalla decisione 2014/145, come modificata, e dal regolamento n. 269/2014, come modificato, non sarebbero state idonee a consentirle di restituire i titoli dei suoi clienti, che essa deteneva nei suoi conti congelati presso depositari stabiliti nell’Unione. Il Tribunale sottolinea che gli atti impugnati prevedono deroghe che consentono alle autorità nazionali di autorizzare lo svincolo di determinati fondi o risorse economiche della ricorrente. In tal senso, la decisione 2014/145, come modificata, e il regolamento n. 269/2014, come modificato, prevedono, segnatamente, la possibilità di sbloccare determinati fondi propri o risorse economiche congelati per far fronte alle necessità essenziali delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi inclusi negli elenchi contestati, per rimborsare determinate spese, ( 7 ) effettuare un pagamento dovuto in base a un contratto o a un accordo stipulato prima della data di iscrizione negli elenchi controversi, ( 8 ) o porre fine alle operazioni, ai contratti o agli altri accordi conclusi con la ricorrente o in cui essa era coinvolta in altro modo ( 9 ). Ove la ricorrente non contesta la legittimità di quest’ultima deroga, ma la legittimità delle misure adottate dalle autorità nazionali nell’ambito della sua attuazione, il Tribunale sottolinea tuttavia di non essere competente, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, a pronunciarsi sulla legittimità delle misure adottate dalle autorità nazionali al fine di garantire l’attuazione del diritto dell’Unione. Alla luce delle suesposte considerazioni, il Tribunale respinge il ricorso in toto. ( 1 ) Decisione (PESC) 2022/883 del Consiglio del 3 giugno 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 153, pag. 92 ), e il regolamento di esecuzione (UE) 2022/878 del Consiglio, del 3 giugno 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 153, pag. 15 , in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali»). ( 2 ) Decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 75 I, pag. 134), e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive in relazione ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 75 I, pag. 1, in prosieguo, congiuntamente, gli «atti di mantenimento del marzo 2023». ( 3 ) Decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 226, pag. 104 ), e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive in relazione ad azioni che mettono a repentaglio o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 226, pag. 3 , in prosieguo: gli «atti di mantenimento del settembre 2023»). ( 4 ) Articolo 2, paragrafo 1, lettera f), della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 16 ), come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329 del Consiglio, del 25 febbraio 2022, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 50, pag. 1 ), e l’articolo 3, paragrafo 1, lettera f), del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 6 ), nella sua versione modificata dal regolamento (UE) 2022/330 del Consiglio, del 25 febbraio 2022, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 51, pag. 1 ). ( 5 ) Sentenza del 1. giugno 2022, Prigozhin/Consiglio ( T 723/20 , non pubblicata, EU:T:2022:317 ). ( 6 ) V. articolo 51, paragrafo 1, della Carta. ( 7 ) V. articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014. ( 8 ) V. articolo 2, paragrafo 5, della decisione 2014/145 e articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014. ( 9 ) Mediante l’adozione della decisione (PESC) 2022/1907 del Consiglio, del 6 ottobre 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive in relazione ad azioni che minacciano o compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 259, pag. 98 ), e del regolamento (UE) 2022/1905 del Consiglio, del 6 ottobre 2022, che modifica il regolamento n. 269/2014 ( GU 2022, L 259 I, pag. 76 ). V. articolo 2, paragrafo 9, della decisione 2014/145, come modificata, e articolo 6 ter, paragrafo 5, del regolamento n. 269/2014, come modificato.