Cassazione n. 28554/2024

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 1366/2022 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del rappresentante legale p.t., [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA], 4, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che la rappresenta e difende; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA],in persona del [OSCURATO:PERSONA] e suo legale rappresentante p.t., [OSCURATO:PERSONA],rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), pec: [OSCURATO:EMAIL]; -controricorrente- avverso la sentenza della Corte d'appello di Catanzaro n. 788/2021, depositata in data 28/05/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/09/2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Il decreto n. 702/2015 con cui veniva ingiunto All’[OSCURATO:PERSONA] (Asp) di Catanzaro il pagamento della somma di euro 240.480,00, oltre agli interessi ex d.lgs. n. 231/2002, a favore della [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., sull’assunto che detto importo le spettasse a seguito dell’annullamento, con sentenza del [OSCURATO:PERSONA] n. 1564/2006, della D.G.R. n. 460/2002, in forza della quale era stato abbattuto il corrispettivo per le prestazioni erogate nel 2001, veniva opposto dalla Asp di Catanzaro, la quale eccepiva la prescrizione del diritto di credito, la mancata stipulazione dei contratti ex art. 8 quinquies del d.lgs. 502/1992, l’assenza di qualsivoglia regolamentazione dei tetti di spesa da parte della Regione, l’inestensibilità degli effetti del giudicato della sentenza del [OSCURATO:PERSONA] n. 1564/2006, non essendo stata l’ingiungente parte del giudizio all’esito del quale era stata pronunciata, la non debenza degli interessi moratori, in quanto, in mancanza della sottoscrizione del contratto previsto dall’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992, non sussisteva alcuna transazione commerciale. Il Tribunale di Catanzaro, con la sentenza n. 942/2018, accoglieva l’opposizione, ritenendo che, data la mancanza di un titolo contrattuale, che avrebbe richiesto la forma scritta ad substantiam, non fosse sorto alcun obbligo a carico dell’opponente, la quale, pur essendo accreditata, avrebbe dovuto stipulare un accordo scritto con la P.A. per avere diritto al corrispettivo preteso. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. proponeva appello, deducendo: i) che aveva erogato le prestazioni sanitarie oggetto di causa nell’anno 2001 in regime di accreditamento provvisorio, con diritto ad essere remunerata secondo i corrispettivi maturati, senza abbattimenti, per la prestazione sanitaria resa, come validati con DGR 460/2002, e «senza necessità della stipula del contratto di cui all’art. 8 quinquies del D.Lgs. 502/1992, in quanto previsto dalla norma solo con riferimento all’accreditamento istituzionale»; ii) nel passaggio dal vecchio al nuovo regime, il cui iter procedimentale era stato perfezionato dalla Regione Calabria solo nell’anno 2009, l’erogazione delle prestazioni, per la parte non assicurata direttamente dal servizio pubblico, era da ritenersi garantita attraverso l’istituto dell’accreditamento provvisorio delle strutture già convenzionate fino alla concessione dell’accreditamento definitivo ed alla stipula dei relativi accordi contrattuali. Con sentenza n. 788/2021, depositata in data 28/05/2021, la Corte d’Appello di Catanzaro ha rigettato l’appello proposto dalla [OSCURATO:PERSONA] S.r.l., confermando la decisione di primo grado. Per la cassazione di detta sentenza propone ora ricorso [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., formulando un solo motivo, illustrato con memoria. [OSCURATO:PERSONA] di Catanzaro resiste con controricorso. La trattazione del ricorso è stata fissata ai sensi dell’art. 380 bis1 cod.proc.civ. Il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto procuratore, [OSCURATO:PERSONA], ha depositato conclusioni scritte con cui ha chiesto il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1) La ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione degli artt. 8 quater e quinquies del d.lgs. n. 502/1992 nonché dei principi generali del diritto comunitario, per avere la Corte d’Appello di Catanzaro omesso di interpretare sistematicamente la normativa richiamata e di considerare che la legge regionale Calabria n. 29/2002, concernente la disciplina dei contratti di cui all’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992, era intervenuta successivamente rispetto all’anno in cui erano state erogate le prestazioni sanitarie (2001). Ciò, secondo la ricorrente, dovrebbe impedire l’applicazione del principio, enunciato da Cass. n. 7019/2020 e Cass. n. 17588/2018, secondo cui «l'obbligo per la struttura privata, già titolare di convenzione esterna ex lege n. 833 del 1978, di stipulare apposito contratto in forma scritta con la ASL territorialmente competente sussiste anche durante il regime di accreditamento provvisorio o transitorio; con esso, per un verso, la struttura accetta e si vincola a rispettare le tariffe, le condizioni di determinazione della eventuale regressione tariffaria, nonché i limiti alla quantità di prestazioni erogabili alla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l'anno di esercizio; per l'altro, l'ente pubblico assume l'obbligazione di pagamento dei corrispettivi in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti del SSR, vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa». La ricorrente innanzitutto deduce che la Regione Calabria, con la legge n. 29/2002, ha disciplinato, tra gli altri, all’art. 3, gli «Accordi e contratti per l' acquisizione di prestazioni di assistenza ospedaliera e di prestazioni di specialistica ambulatoriale», disponendo: i) l’approvazione da parte della Giunta regionale degli schemi tipo relativi agli accordi e contratti previsti dall' art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992, e successive modificazioni ed integrazioni, che avrebbero dovuto definire i volumi massimi di prestazioni, distinti per tipologia e per modalità di assistenza, e la remunerazione complessiva delle prestazioni stesse correlate al limite massimo di spesa determinato annualmente con deliberazione di Giunta regione; ii) l’obbligo per i direttori generali delle [OSCURATO:PERSONA] locali competenti per territorio di stipulare con le Aziende ospedaliere, le Aziende universitarie, gli IRCCS ed i soggetti, pubblici e privati, provvisoriamente accreditati e comunque per quelli previsti dalla legge, i contratti e gli accordi necessari nei successivi 30 giorni, pena il non riconoscimento dei benefici previsti dall' art. 1 del D.P.C.M. 31/ 572001 n. 502 in materia di indennità di risultato; iii) il non riconoscimento dell'attività sanitaria svolta ai fini della remunerazione delle prestazioni erogate in caso di la mancata stipula e l'inosservanza dei suddetti contratti. Lamenta, poi, che di tale normativa regionale (sebbene ampiamente richiamata) non si sia affatto avveduta la Corte d’Appello di Catanzaro, alla quale, peraltro, imputa anche di non aver tenuto conto della giurisprudenza amministrativa e di legittimità che, al fine di scongiurare il rischio di paralisi del sistema sanitario, hanno ritenuto invocabile art. 6, comma 6, della l. 23 dicembre 1994, n. 724, in base al quale, nel passaggio dal vecchio al nuovo regime, l'erogazione delle prestazioni, per la parte non assicurata direttamente dal servizio pubblico, viene garantita attraverso l'istituto dell'accreditamento provvisorio delle strutture già convenzionate; istituto che attua la prosecuzione, fino alla concessione dell'accreditamento definitivo ed alla stipula dei relativi accordi contrattuali, dei rapporti tra l'amministrazione sanitaria ed i soggetti delle cui prestazioni essa già si avvaleva. Al contrario, la Corte d'Appello avrebbe erroneamente richiamato l’art. 2 comma 7 del d.p.r. 14 gennaio 1997 n. 37, ove viene statuito che «la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli appositi rapporti di cui all’art. 8, commi 5 e 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni, nell’ambito del livello di spesa annualmente definito». Detto provvedimento è stato abrogato - osserva parte ricorrente - dal d.lgs. 19 giugno 1999 n. 229, che ha introdotto l’art. 8 quater al d.lgs. 502/1992, il quale sostanzialmente, al comma 2, ripropone quanto in precedenza disposto dal d.p.r. 37/1997, ma al comma 3 rinvia ad un atto di indirizzo e coordinamento da adottare entro 180 giorni e ad un processo di accreditamento da avviare da parte delle regioni nei successivi 120 giorni. [OSCURATO:PERSONA] ha disciplinato gli accordi contrattuali a partire dal 2002, con la l. n. 29/2002, nonostante avesse l’obbligo di provvedere entro 60 giorni dall’adozione dell’atto di indirizzo e coordinamento. La tesi della ricorrente è insomma che il nuovo sistema di accreditamento istituzionale sia rimasto per molti anni privo di concreta attuazione, a causa della mancata emanazione dell’atto governativo di indirizzo, prima, e della mancata adozione della disciplina legislativa a livello regionale, successivamente, e che, in tale situazione di stallo, i rapporti tra l’amministrazione sanitaria regionale e le strutture private provvisoriamente accreditate abbiano continuato ad operare in via transitoria mediante il c.d. regime di accreditamento provvisorio, previsto dall’art. 6, comma 6, l. n. 724/94. Pertanto, la sola qualifica di soggetto accreditato la legittimava all’erogazione delle prestazioni in favore del S.S.N. ed alla conseguente remunerazione, come fissata nelle singole deliberazioni regionali Il motivo è infondato. Non vi sono ragioni per discostarsi dalla giurisprudenza di questa Corte che, in più occasioni (cfr., senza pretesa di esaustività, Cass.5/07/2018, n. 17588;Cass. 29/11/2018, n. 30917; Cass.07/07/2022, n. 21566; Cass. 02/03/2023, n. 6300 ; Cass.26/07/2024, n. 20997; Cass. 16/08/2024, n. 22887 ; Cass.30/08/2024, n. 23387), ha affermato che: i) « il passaggio dal regime di convenzionamento esterno al nuovo regime dell'accreditamento - previsto dal D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8e poi integrato dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6- non ha modificato la natura del rapporto esistente tra l'Amministrazione pubblica e le strutture private, che rimane di natura sostanzialmente concessoria, con la conseguenza che non può essere posto a carico delle Regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali..., restando irrilevante, ai fini del compenso, la mera prosecuzione dell'attività, ancorché sorretta da provvedimenti amministrativi della Regione...»; ii) la qualità di soggetto (provvisoriamente o definitivamente) «accreditato» è condizione necessaria, ma non sufficiente, per conseguire il pagamento delle prestazioni assistenziali erogate agli utenti del SSR, come inequivocamente si evince dalla disciplina dettata dalD.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (come modificato dalD.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229), che all'art. 8 bis , comma 4, subordina l'esercizio da parte delle strutture private delle attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale ai requisiti del possesso della «autorizzazione» all'esercizio di attività sanitaria; dell'«accreditamento istituzionale»... e della stipulazione di «accordi contrattuali»; e all'art. 8 quater, comma 2, riconduce gli effetti obbligatori « inter partes » esclusivamente alla specifica Convenzione stipulata tra la struttura privata e la ASL di riferimento... ed all'art. 8 quinquies disciplina il contenuto minimo di tali accordi»; iii) non vi sono ragioni per non ritenere che detta sequenza trovi applicazione anche al regime c.d. di accreditamento transitorio" (art. 8 quater, comma 6, - definito "temporaneo" - ) ed a quello "provvisorio" (cfr. art. 8 quater, comma 7) nel quale operano le strutture sanitarie private, atteso che il sistema dell'accreditamento costituisce una mera evoluzione del previgente sistema concessorio, strutturato anch'esso secondo lo schema della concessione-contratto, essendo prevista la stipula di una apposita convenzione accessiva al provvedimento di concessione di servizio pubblico; iv) il regime "transitorio" delle prestazioni a carico del SSR erogate dalle strutture private che già agivano in regime di convenzionamento esterno è regolato esclusivamente dallaL. n. 724 del 1994, art. 6,comma 6, che « ha disposto la definitiva cessazione della disciplina contrattuale in atto, con la entrata in vigore del sistema di remunerazione a tariffa, consentendo la prosecuzione dell'attività di erogazione delle prestazioni sanitarie - in attesa dei provvedimenti di accreditamento - subordinatamente alla formale accettazione da parte degli operatori sanitari del sistema di remunerazione a prestazione sulla base delle tariffe regionali -; v) la esigenza della stipula di un atto contrattuale con l'Azienda sanitaria non viene meno ritenendo che la originaria convenzione, in virtù dellaL. n. 724 del 1994, art. 6, comma 6, sia stata "prorogata", « ricorrendo l'obbligo per la struttura privata, già titolare di convenzione esterna ex lege n. 833 del 1978, di stipulare apposito contratto in forma scritta con la ASL territorialmente competente, con il quale la struttura provvisoriamente accreditata accetta - vincolandosi a rispettare - le tariffe, le condizioni di determinazione della eventuale regressione tariffaria, nonché i limiti alla quantità di prestazioni erogabili dalla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l'anno in esercizio, mentre l'ente pubblico non economico assume la obbligazione di pagamento dei corrispettivi, in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti del SSR, vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa » ; vi) non è dato configurare il perfezionamento del contratto stipulato iure privatorum , in cui sia parte una pubblica amministrazione od un ente pubblico istituzionale, in forma verbale ovvero per facta concludentia mediante esecuzione delle prestazioni ex art. 1327 cod.civ., atteso che in materia di contratti della P.A. e degli enti pubblici istituzionali, costituisce diretta attuazione del principio fondamentale di trasparenza della attività amministrativa (quale espressione del principio costituzionale di buon andamento ex art. 97 Cost.) quello della necessaria stipulazione in forma scritta a pena di nullità, forma non surrogabile sulla base di comportamenti concludenti e che risponde all'esigenza di tutela delle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l'adeguata copertura e senza la valutazione dell'entità delle obbligazioni da adempiere. Con tale contratto, per un verso, la struttura accetta e si vincola a rispettare le tariffe, le condizioni di determinazione della eventuale regressione tariffaria, nonché i limiti alla quantità di prestazioni erogabili alla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l'anno di esercizio (stabiliti dalla Regione); per l'altro, l'ente pubblico assume l'obbligazione di pagamento dei corrispettivi in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti, vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa. Si tratta della nota sequenza delle "3 A" autorizzazione,accreditamento, accordo, previsto dal terzo comma dell'art. 8-bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 , come modificato dall'art. 8 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, recante"Riordino della disciplina in materia sanitaria",il quale dispone che « La realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie, l'esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l'esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 8-ter, dell'accreditamentoistituzionale di cui all'articolo 8- quater , nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8- quinquies. La presente disposizione vale anche per le strutture e le attività socio-sanitarie » . Ora, è vero che nel caso di specie la ricorrente imputa alla Regione Calabria la mancata stipulazione del contratto, ma si tratta di un argomento che non sposta i termini della questione: a) in assenza di contratto le prestazioni rese non sono remunerabili; b) non vi è l’obbligo per la struttura accreditata di erogare la prestazione, essendovi un obbligo di erogare le prestazioni sanitarie all'utenza solo per il servizio sanitario nazionale; c) semmai, ricorrendone i presupposti, la struttura privata che ha erogato una prestazione non contrattualmente convenuta con la P.A. può agire per arricchimento ingiustificato, ex art. 2041 cod.civ., nei confronti di quest’ultima. La conclusione cui il Collegio è pervenuto, sulla quale vi è un orientamento consolidato di questa Corte, esclude la necessità del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, come richiesto peraltro in maniera assolutamente generica da parte ricorrente, stante che, come si è già detto, la mancanza di un contratto, indipendentemente dal possesso in astratto dei requisiti per stipularlo, non legittimava la odierna ricorrente a pretendere un corrispettivo - per di più un corrispettivo maggiore di quello già ottenuto -per le prestazioni rese. 2) Data l’infondatezza del motivo, il ricorso va rigettato. 3) Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese in favore della controricorrente, liquidandole euro 7.600,00 per onorari, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a favore dell’ufficio del