Cassazione n. 18392/2025

uente ORDINANZA sul ricorso iscritto al numero 16794 del ruolo generale dell’anno 2024, proposto PAOLINO Laura(C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 46 A 45 A230R) rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] (C.F.:[OSCURATO:PERSONA] 62A42 C361W) -ricorrente- nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del Sindaco, legale rappresen- tante pro tempore rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] (C.F.:[OSCURATO:PERSONA] 85C16 A717E) -resistente- per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pen- dente dinanzi al Tribunale di Salerno, iscritto al n. 4323 dell’anno 2024 del R.G.; Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 2 di 8 udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio in data 15 aprile 2025dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale dott. [OSCURATO:PERSONA], il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. Fatti di causa [OSCURATO:PERSONA] ha agito in giudizio nei confronti del Comune di [OSCURATO:PERSONA], davanti al Tribunale di Salerno, chie- dendo accertarsiche l’immobile concesso in locazione in suo favore da parte dell’ente localeappartiene al patrimonio di- sponibile del medesimo ente e che, pertanto , la disciplina applicabile ai relativi rapporti è quella di cui alla legge n. 431 del 1998, con contestuale accertamento della scadenza de- gli effetti del rapporto contrattuale al 19settembre 2031 e condeclaratoria di nullità dell’art. 8 del contratto stesso, re- lativo al diritto di recesso del locatore. L’ente convenuto, costituitosi in giudizio, ha eccepito il di- fetto di giurisdizione del giudice ordinario e la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. L’attrice ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 c.p.c., assumendo che la controversia spetterebbe alla giurisdizione del giudice ordi- nario. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] ha resistito, con controri- corso, sostenendo la sussistenzadella giurisdizione del giu- dice amministrativo. È stata disposta la trattazione in camera di consiglio. L’Ufficio della Procura Generale, che ha presentato conclu- sioni scritte, ha chiesto «che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione del giudice ordinario». Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 3 di 8 L’ente controricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 380 bis.1 c.p.c.. Ragioni della decisione 1. Si premette che il ricorso contiene una sufficiente illustra- zione dei fatti rilevanti per il giudizio, dell’oggetto dello stesso e dell’andamento della vicenda sostanziale e proces- suale. 2.Si premette, altresì, che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte,la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e ammi- nistrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitumsostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giu- dice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della in- trinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed indivi- duata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis: Sez. U, 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522). 3.Nella specie, il petitum sostanziale della domanda avan- zata davanti al giudice di pace dalla ricorrente [OSCURATO:PERSONA], ov- vero l’oggetto della presente controversia, è costituito dal riconoscimento della natura di bene del patrimonio disponi- bile comunale dell’immobile da lei occupato e dalla sussi- stenza, in relazione allo stesso, di un rapporto ordinario di locazione, integralmente assoggettato al regime civilistico di cui alla legge n. 431 del 1998, con conseguente sua Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 4 di 8 scadenza al settembre 2031 e nullità della clausola attribu- tiva di un diritto di recesso in ogni tempo all’ente locatore. 4. È opportuno precisare, in proposito, che, per quanto emerge dagli atti, la detenzione dell’immobile di cui si con- troverte è stata inizialmente conseguita dal coniuge della ricorrente sulla base di un ordinario contratto di locazione stipulato con l’ERSAC, originario ente proprietario dello stesso. L’immobile è stato poi trasferito in proprietà al Co- mune di [OSCURATO:PERSONA] (nel 2007) e quest’ultimo ha sti- pulato (nel 2011) con il conduttoreun nuovo contratto, de- nominato«contratto di concessione di locali di proprietà co- munale siti in località [OSCURATO:PERSONA] adibitiad uso abitativo ai sensi dell’art. 2 comma 1 della legge 9/12/1998 n. 431», con scadenza al 19 settembre 2031 (« con possibilità di rin- novo automatico per lo stesso periodo») e con facoltà di re- cesso per il comune «in qualsiasi momento, con preavviso di tre mesi, allorchéper motivi di interesse pubblico i locali debbano essere destinati a pubblici servizi». Tale contratto è stato, poi, oggetto di “voltura” in favore della ricorrente nel 2015, dopo il decesso del coniuge. Successivamente, l’ente comunale ha fatto valere la clau- sola contrattuale di recesso, assumendo la necessità di adi- bire l’immobile alle attività didattiche di una scuola pubblica, di cui sostiene lo stesso costituirebbe una pertinenza (quale “alloggio del custode”) e ne ha disposto lo sgombero, in via amministrativa. L’ente sostiene, infatti, che il bene immobile in questione rientrerebbe nel suo patrimonio indisponibile, trattandosi di alloggio pertinenziale ad una scuola pubblica ed essendo, peraltro, necessaria la sua destinazione ad attività didatti- che. Ne fa discendere che non sarebbe in radice Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 5 di 8 configurabile, in relazione allo stesso, un rapporto privati- stico di locazione ma esclusivamente una vera e propria con- cessione di natura amministrativa, in relazione alla quale esso disporrebbe di poteri autoritativi in autotutela, tra cui quello di disporne lo sgombero, e che, comunque, tale na- tura del bene attrarrebbe ogni controversia in proposito nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. b), c.p.a.. Tali assunti sono, peraltro, contestati dalla ricorrente, la quale sostiene, al contrario, che mai l’immobile, da sempre utilizzato quale abitazione della propria famiglia (nessun componente della quale aveva mai svolto mansioni di cu- stode della vicina scuola), è stato concretamente destinato ad un pubblico servizio. 5. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte , sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sulle contro- versie aventi ad oggetto i diritti derivanti da contratti di lo- cazione intercorrenti tra privati ed enti pubblici, in quanto soggetti all’ordinario regime di diritto privato (con riguardo agli adeguamenti del canone, al diritto di prelazione, al prezzo di acquisto ed in generale a tutti i diritti relativi alla locazione degli alloggi dell’edilizia residenziale pubblica, nella fase successiva al provvedimento di assegnazione, in cui la parte pubblica assume la posizione di locatrice, cfr.: Cass., Sez. U, Sentenza n. 4856 del 08/10/1985; Sez. U, Sentenza n. 6253 del 18/11/1988; Sez. U, Sentenza n. 652 del 23/01/1998; Sez. U, Sentenza n. 14079 del 01/10/2002; Sez. U, Sentenza n. 5107 del 02/04/2003; Sez. U, Ordinanza n. 23830 del 23/12/2004; Sez. U, Sen- tenza n. 13527 del 12/06/2006; Sez. 1, Sentenza n. 85 del 08/01/2007; con riguardo alla fase precontrattuale, nonché Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 6 di 8 alla validità e all’efficacia dei contratti di locazione stipulati “iure privatorum” da enti pubblici quali conduttori, all’accer- tamento dei diritti da tali contratti derivanti ed all’eventuale obbligo di rilascio degli immobili locati: Cass., Sez. U, Sen- tenza n. 15899 del 13/07/2006; Sez. U, Ordinanza n. 20504 del 21/09/2006; Sez. U, Sentenza n. 14185 del 08/07/2015; Sez. U, Ordinanza n. 5051 del 16/02/2022,in cui si afferma espressamente che «il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla pro- pria attività istituzionale rientra nella fattispecie tipica della locazione» e che «ogni controversia attinente a tale con- tratto, anche nella fase precontrattuale, concerne diritti sog- gettivi e, per questo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario»; da ultimo, sempre nel medesimo senso, cfr., al- tresì: Cass., Sez. U, n. 34751 del 28/12/2024). D’altra parte, sempre secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, «affinché un bene non appartenente al de- manio necessario possa rivestire il carattere pubblico pro- prio dei beni patrimoniali indisponibili ai sensi dell’art. 826, comma 3, c.c. e la sua concessione in godimento possa es- sere qualificata come concessione-contratto, con conse- guente giurisdizione del giudice amministrativo, deve sussi- stere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della ma- nifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pub- blico e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pub- blico servizio; in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta a un rapporto di concessione amministra- tiva, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là del “nomen iuris”che le parti contraenti Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 7 di 8 abbiano inteso dare al rapporto, essa viene a inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con la conseguente devoluzione della cognizione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario» (Cass.,Sez. U, n. 14865 del 28/06/2006; Sez. U, n. 6019 del 25/03/2016; Sez. U, n. 13664 del 21/05/2019; Sez. U, n. 21991 del 12/10/2020). Poiché – come già chiarito – la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, precisamente, del cd. petitum sostanziale, e poiché l’oggetto della domanda proposta dalla Paolino, nella specie, ha ad oggetto proprio il riconoscimento della natura di bene del patrimonio disponibile comunale dell’immobile nella sua detenzione e, quindi, della sussi- stenza di un vero e proprio contratto di locazione tra le parti, soggetto integralmente al regime civilistico, non può dubi- tarsi della sussistenza della giurisdizione del giudice ordina- rio su tali domande. È, quindi, il giudice ordinario a dover valutare la effettiva natura dell’immobile di cui si controverte e la sussistenza delle condizioni per la sua effettiva qualificazione come bene del patrimonio disponibile comunale, secondo l’assunto di parte attrice (eventualmente accogliendo, di conseguenza, la sua domanda, per tale profilo, e valutando poi la fonda- tezza delle sue ulteriori richieste in ordine alla qualificazione ed alla concreta conformazione del contratto di locazione avente ad oggetto lo stesso), ovvero la sussistenza delle condizioni per la qualificazione di esso come bene del patri- monio indisponibile comunale, secondo l’assunto dell’ente convenuto (in tal caso rigettando la domanda avanzata dall’attrice). 6.Il ricorso è accolto ed è dichiarata la giurisdizione del giu- dice ordinario. Ric. n. 16794/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 8 di 8 La regolamentazione delle spese del presente regolamento può essere rimessa all’esito del giudizio di merito. per questi motivi La Corte,