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CassazionedecretoSezione 1Decisione del 5 luglio 2023

Cassazione n. 27769/2024

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sul ricorso n. 20527/2023r.g. proposto da: Ministero dell’Interno e Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentatie difes i dall’Avv ocatura Generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12, sono domiciliati. - ricorrent i - contro Comune di [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso come da procura speciale allegataal controricorso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] , il quale chiede di voler ricevere le 2RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio comunicazioni presso il proprio indirizzo di posta elettronica certificata, elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 8 -controricorrente- avverso la sentenza della Corte di appello di Milano n. 2204 /202 3 , depositata in data 5/7/2023; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/10/2024 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio; [OSCURATO:PERSONA]: 1.Il Comune di [OSCURATO:SOCIETA] evocava in giudizio dinanzi al tribunale di Milano i M inisteri dell’economia e delle finanze e dell’interno, chiedendone la condanna al pagamento della somma di euro 172.001,99ai sensi dell’art. 64, comma uno, della legge n. 388 del 2000.

Il Comune lamentava che con decreto legislativo n.504 del 1992 era stata istituita l’imposta comunale sugli immobili (Ici), stabilendo che per gli immobili di categoria D (opifici, fabbricati industriali a), se strumentali all’esercizio dell’impresa, la base imponibile per il calcolo dell’imposta sarebbe dipesa dal valore contabile fino al momento in cui gli immobili fossero rimasti privi di rendita catastale.

Successivamente, con decreto ministeriale n. 701 del 1994 veniva consentitoai proprietari di tali immobili di autodeterminare la rendita catastale provvisoria, con l’effetto che, essendo il valore contabile di regola più elevato di quello desumibile della rendita catastale, per tali immobili si sarebbe ridotta la base imponibile e, dunque, anche l’entrata comunale.

Proprio al fine di bilanciare le difficoltà finanziarie derivanti da tale meccanismo, la legge n. 448 del 1998 aveva previsto l’assegnazione comuni che avessero introitato minori somme di un 3RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio trasferimento di denaro commisurato a determinati parametri, successivamente modificati e disciplinati con l’art. 64 della legge n. 388 del 2000 e con il decreto ministeriale n.197 del 2002.

In particolare, l’art.64 della legge n. 388 del 2000 stabiliva che dal 2001 in poi i minori introiti relativi all’Ici riscossi dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dall’autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali sarebbero stati compensati con aggiuntivi trasferimenti dello Stato, a condizione però che il minor gettito fosse superiore a due parametri, uno fisso (pari ad euro 1549,37) ed uno variabile (pari allo 0,50% della spesa corrente).

Il decreto ministeriale n. 197 del 2002 introduceva il regolamento attuativo, con l’indicazione dei criteri applicativi per l’attuazione della compensazione, stabilendo un sistema di certificazione annuo.

Per l’art.64 della legge n. 388 del 2000 il minor gettito derivante dalla riscossione dell’imposta doveva essere calcolatoin misura pari alla differenza tra quanto effettivamente incassato dal Comune in uno specifico anno e quanto sarebbe stato incassato nel medesimo periodo se gli immobili con rendita basata sull’autodeterminazione fossero invece stati tassatial valore contabile.

Ad avviso del Comune, la perdita del gettito annuale derivava da tutte le autodeterminazionirelative anche agli anni precedenti.

Per tale ragione il Comune aveva presentato l’istanza di rimborso Ici per il periodo dal 2002al 2009.

2. Si costituivano in giudizio i dueMinisteri convenuti, chiedendo il rigetto della domanda.

3. Il tribunale accoglieva la domanda del Comune e dichiarava che il debito del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’economia e delle finanze nei confronti del Comune era, quanto agli anni dal 4RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio 2002al 2009, di euro 172.001,99, come da dichiarazioni presentate dal Comune di Assagonelle forme di cui al D.M. interni 197/2002.

4. Avverso tale sentenza proponevano appello i due M inisteri e resisteva il Comune appellato.

5. La Corte d’appello, con sentenza n. 2 204 / 202 3 , depositata il 5/7/2023, rigettava il gravame, recependo la tesi del Comune circa il corretto criterio di calcolo e confermando conseguentemente la decisione di primo grado.

In particolare, la Corte territoriale, dopo una ricostruzione accurata del quadro normativo, aderiva alla tesi del Comune.

Pertanto, al fine di verificare se la perdita di gettito Ici in un determinato anno avesse superato o meno la soglia minima, si doveva prendere in considerazione l’intero minor gettito procurato dagli immobili di categoria D, passati fino al 2001 alla rendita catastale provvisoria, rispetto al gettito da quegli stessi immobili procurato quando la base imponibile era stata calcolata sulla base della rendita contabile.

Per la Corted’appello, dunque, « il dato letterale dell’articolo 64 della legge numero 388/2000 non rimanda al solo anno di imposta in cui si è verificato il passaggio degli immobili di categoria D da valore contabile a rendita catastale autodeterminata.

Al contrario, il legislatore utilizza espressioni generiche e onnicomprensive che portano ad individuare la base di calcolo delle perdite da compensare nel minor gettito derivante dal passaggio effettuato per tutti gli immobili appartenenti alla categoria catastale D nel periodo di vigenza della legge in esame e, quindi, in più anni di imposta».

Inoltre, per il giudice di secondo grado « poiché l’Ici era un’imposta con cadenza annuale, ogni anno si verificava per il Comune una perdita di gettito conseguente alla riduzione della base 5RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio imponibile provocata dal passaggio ad autodeterminazione della rendita catastale degli immobili strumentali di categoria D».

6. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i dueMinisteri.

7. Ha resistito con controricorso il Comune di [OSCURATO:SOCIETA] , depositando memoria. [OSCURATO:PERSONA]:

1. Con un unico motivo di impugnazione i ricorrenti deducono il «vizio ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.: violazione e falsa applicazione dell’art.64 della legge 23 dicembre 2000, n.388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del Ministero dell’Interno 1°luglio 2002, n. 197».

In particolare, i ricorrenti, dopo aver richiamato la normativa in esame,deducono che, trattandosi di un trasferimento stabilito con apposita norma a decorrere dal 2001, «quest’entrata si consolida, divenendo così una somma che viene riconosciuta stabilmente al Comune».

Per tale ragione, i minori introiti, che rappresentano la sola quantità rilevante ai fini dell’interpretazione della disposizione, sarebbero «esclusivamente quelli derivanti dei nuovi immobili che nella singola annualità passano da valore contabile a rendita catastale provvisoria».

Diversamente, «quelli che all’inizio erano minori introiti, e che sono stati oggetto di compensazione con trasferimenti erariali, sono diventati per legge “entrate” e non possono più essere qualificati come minori introiti».

Del resto, l’art.149 TUEL mira alla certezza di risorse proprie e trasferite per comuni e province che devono in tal modo poter programmare e far funzionare il proprio apparato amministrativo. 6RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] per tale ragione, si è voluto garantire, a partire dal 2001, un trasferimento erariale “a regime”, «in sostituzione dei precedenti contributi temporalmente delimitati, che necessitavano di una reiterazione normativa anno per anno» (si citano l’art.31 della legge n.448 del 1998 e l’art. 53 della legge n. 388 del 2000, entrambe con riferimento ai “contributi”).

Per tale ragione, il termine “aumento” contenuto nella disposizione di legge non può che riferirsi esclusivamente al «differenziale», ossia «ai minori introiti annuali destinati corrispondentemente ad incrementare i trasferimenti statali già stabilizzatisi come entrate».

Pertanto, l’applicazione dei parametri di legge (importo superiore ad euro 1549,37 e allo 0,5% della spesa corrente prevista per ciascun anno)si riferisce esclusivamente al «differenziale», quindi ai soli minori introiti, «e non al complesso degli immobili passati da valore contabile a rendita catastale nel corso degli anni».

In tale ultimo caso, si confonderebbero due entità diverse: il trasferimento consolidato «che è ormai un’entrata»; il minore introito, che è il solo a rappresentare ancora una perdita per il Comune.

Tra l’altro, sarebbe irragionevole ipotizzare che i due parametri debbano essere rapportati al complesso dei trasferimenti statali relativi a tutti gli immobili passati a rendita, in quanto, tale complesso «rappresenterebbe una grandezza enorme se commisurata i valori dei parametri che sono di per sé esigui».

La conferma della tesi della parte pubblica giungerebbe anche dalla riduzione dei trasferimenti erariali di cui al comma 2 dell’art. 64 della legge n.388 del 2000.

Si prevede, infatti, che laddove per i comuni che beneficiano dell’aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1, 7RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio derivino, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva, introiti superiori, almeno del 30%, rispetto a quelli conseguiti prima della codeterminazione provvisoria delle rendite catastali, «i trasferimenti erariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza».

Si conferma, dunque, l’interpretazione suddetta, in base alla quale «l’aumento è riferibile sola differenziale non anche al trasferimento consolidato».

La sentenza impugnata, pur muovendo da un presupposto teorico esatto, attribuendo valore al concetto di consolidamento, ne fa però un utilizzo del tutto peculiare, «nella misura in cui non attribuisce alla stessa parola il suo significato letterale, andando a ritenere che il consolidamento possa essere cangiante di anno in anno».

Pertanto, la valutazione deve essere operata solo con riferimento a nuovi immobili passati all’autodeterminazione della rendita catastale, senza più prendere in considerazione gli immobili passati ad autodeterminazione della rendita negli anni precedenti.

Il consolidamento, dunque, «è espressione di un’attribuzione patrimoniale che diviene permanente e, in quanto tale, non avviene più assoggettata a successive verifiche».

2. Il motivo è fondato.

2.1. La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l'imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione delle rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere). 8RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il Comune controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell'anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti.

3. Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, delle soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi.

Per i predetti immobili la base imponibile per il calcolo dell'ICI era agganciata al valore contabile ex art. 5, comma 3, del D.Lgs. 30.12.1992 n. 504, sino a quando, con il decreto ministeriale 19.4.1994, n. 701, intitolato «Regolamento recante norme per l'automazione delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle conservatorie dei registri immobiliari», era stato consentito ai contribuenti, in attesa dell'attribuzione definitiva della rendita catastale, di procedere all'autodeterminazione provvisoria della rendita con procedura semplificata.

Pertanto, ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 504 del 1992 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), «Per i fabbricati classificabili nel gruppo catastale D, non iscritti in catasto, interamente posseduti da imprese e distintamente contabilizzati, fino all'anno nel quale i medesimi sono iscritti in catasto non attribuzione di rendita, il valore è determinato, alla data di inizio di ciascun anno solare ovvero, se successiva, alla data di acquisizione, secondo i criteri stabiliti nel penultimo periodo delcomma3, dell’art. 7 del decreto - legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, applicando i seguenti coefficienti: per l'anno 1993: 9RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio 1,02; per l'anno 1992: 1,03; per l'anno 1991: 1,05; per l'anno 1990: 1,10; per l'anno 1989: 1,15; per l'anno 1988: 1,20; per l'anno 1987: 1,30; per l'anno 1986: 1,40; per l'anno 1985: 1,50; per l'anno 1984: 1,60; per l'anno 1983: 1,70; per l'anno 1982 e anni precedenti: 1,80.

I coefficienti sono aggiornati con decreto del Ministro delle finanze da pubblicare nella [OSCURATO:PERSONA]».

Il decreto ministeriale n. 701 del 1994 ha, invece, stabilito all’art. 1 che «con provvedimento del direttore generale del dipartimento del territorio, da pubblicare nella [OSCURATO:PERSONA], viene fissata la data a partire dalla quale le dichiarazioni per l’accertamento delle unità immobiliari urbane di nuova costruzione […] e le dichiarazioni di variazione dello stato dei beni […] sono redatte conformemente ai modelli riportate nell’allegato A […]».

All’art.2 si chiarisce che tali dichiarazioni «sono sottoscritte da uno dei soggetti che hala titolarità di diritti reali sui beni denunciati e dal tecnico redattore degli atti grafici di cui sia prevista l’allegazione e contengono dati e notizie tali da consentire l’iscrizione in catasto con attribuzione di rendita catastale, senza visita di sopralluogo.

Il dichiarante propone anche l’attribuzione della categoria, classe e relativa rendita catastale, per le unità a destinazione ordinaria, o l a attribuzione della categoria e della rendita, per le unità a destinazione speciale o particolare».

Ai sensi dell’art.3 del decreto ministeriale n. 701 del 1994, poi, «tale rendita rimane negli atti catastali come “rendita proposta” fino a quando l’ufficio non provvede con mezzi di accertamento informatici o tradizionali, anche a campione, e comunque entro 12 mesi dalla data di presentazione delle dichiarazioni di cui al comma 1, alla determinazione della rendita catastale definitiva». 10RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] di tale facoltà ha generato un minor gettito ICI per le casse dei Comuni, che si è reso necessario compensare con un aumento dei contributi erariali.

4. Anteriormente al regime introdotto dalla legge finanziaria per il 2001, le compensazioni per gli enti locali sono state erogate con il c.d.

«metodo dello stock»(art. 31, comma 3, della legge n. 448 del 23.12.1998), considerando come riferimento un gruppo di anni; Tale metodo è stato adottato per gli anni 1998-1999, senza però prevedere alcuna stabilizzazione e alcun consolidamento del contributo compensativo.

4.1. In particolare, l’art.31, comma 3, della legge 23 dicembre 1998, n.448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione dello sviluppo) stabiliva che «per gli anni 1998 e 1999 ai comuni che hanno subito minori entrate derivanti dal gettito dell’imposta comunale sugli immobili, a seguito dell’attribuzione della rendita catastale fabbricati classificati nel gruppo catastale D, è assegnato un contributo da parte dello Stato commisurata alla differenza tra il gettito, derivante dei predetti fabbricati,dell’imposta comunale sugli immobili dell’anno 1993 con l’aliquota al 4 per 1000 e quello dell’anno 1998 anch’esso calcolato con l’aliquota al 4 per mille».

4.2. Allo stesso modo, l’art. 53, comma 14, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) prevedeva che «a titolo di riconoscimento di somme dovute per gli esercizi precedenti, lo Stato eroga un contributo ai comuni che hanno subito negli anni 1998, 1999 e 2000 minori entrate derivanti dal gettito dell’imposta comunale sugli immobili a seguito dell’attribuzione della rendita catastale ai fabbricati classificati nella categoria catastale D. Il contributo statale è commisurato alla differenza tra il gettito, derivante dai predetti fabbricati, dell’imposta comunale sugli 11RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio immobili dell’anno 1993 con l’aliquota del 4 per mille e quello riscosso in ciascuno degli anni 1998, 1999 e 2000, anch’esso calcolato con l’aliquota del 4 per mille.

Il contributo è da intendersi al netto del contributo minimo garantito […]».

La legge 23.12.2000 n. 388, dunque,con l'art. 53, comma 14, ha esteso il metodo stock anche all'anno 2000, mentre, per il futuro e cioè a valere dal 2001 in avanti, con l'art.64 è stato adottato il diverso metodo cosiddetto «differenziale».

5. La disposizione chiave in proposito è appunto l'art.64 della legge n.388 del 2000, che in tema di «Determinazione delle rendite catastali e trasferimenti erariali ai comuni»ha disposto nei primi tre commi: «1.

A decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondoquanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento della spesa corrente prevista per ciascun anno.

2. Qualora, ai singoli comuni che beneficiano dell'aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1 derivino, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, i trasferimentierariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza.

La riduzione si applica e si intende consolidata a decorrere dall'anno 12RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito della definizione di eventuali ricorsi in merito.

3. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono stabiliti i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2.»

6. Il decreto del Ministero dell'Interno del [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 197, recante il « Regolamento recante determinazione delle rendite catastali e conseguenti trasferimenti erariali ai comuni» è stato emesso in dichiarata attuazione delle previsioni di cui al citato art.64 della legge n.388 del 2000.

All'art. 2, relativo al « Contributo statale » , il citato decreto ha disposto quanto segue: «1.

A decorrere dall'anno 2001 i trasferimenti erariali dei comuni che subiscono un minore gettito dell'I.C.I. a causa dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono aumentati in misura pari alla predetta perdita di gettito ove quest'ultima sia di un importo superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5 per cento della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato.

2. Il contributo statale è riconosciuto per le minori entrate verificatesi dall'anno 2001.

3. Il contributo statale è pari alla differenza tra il gettito dell'I.C.I. che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base imponibile risultante prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali effettuata 13RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio secondo le procedure previste dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, ed il gettito dell'I.C.I. derivante dagli stessi fabbricati a seguito della predetta autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali.

L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701.

Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati.

Ove il minore gettito dell'I.C.I. derivante dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali si sia verificato in esercizi precedenti l'anno 2001, il calcolo della perdita del gettito dell'I.C.I. è effettuato applicando l'aliquota d'imposta vigente nell'anno 2001.

Per il solo anno 2001 il contributo, come sopra determinato, è riconosciuto al netto degli eventuali contributi a tale titolo attribuiti in applicazione dell'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 17 dicembre 2000, n. 392, convertito dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26.

4. La perdita del gettito dell'I.C.I. è calcolata in riferimento ai singoli fabbricati classificabili nel gruppo catastale D oggetto della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701.

Al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore 14RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701.

Gli uffici territoriali del Governo, entro 10 giorni decorrenti dalla scadenza del predetto termine, trasmettono i certificati al Ministero dell'interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale della finanza locale».

7. La ratiodel contributo statale per cui è causa è evidentemente quella di neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivante dall'introduzione del meccanismo provvisorio di determinazione della rendita catastale per autodichiarazione, che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla «rendita proposta»ex art. 1, comma 3, del D.M. 701 del 1994.

La legge ha fissato delle soglie minime per la rilevanza dello scostamento, sotto le quali non vi è titolo per i trasferimenti compensativi, che sono state indicate sia in cifra fissa (Lire 3 milioni nella legge del 2000 e poi Euro 1.549,37 nel decreto del2002, dopo l'introduzione dell'euro), sia in importo percentuale rispetto alla spesa corrente del bilancio di previsione dell'anno di riferimento (0,5%).

Tali soglie, pacificamente concorrenti, sono valide per tutti i comuni italiani, di ogni dimensione.

Il minor gettito inferiore a questi parametri non rileva ai fini della compensazione erariale: in sostanza, per volumi di minor gettito inferiori ai parametri opera una sorta di franchigia.

O meglio, opera una franchigia vera e propria, per quel che concerne il parametro-soglia espresso in cifra fissa, che mira a neutralizzare variazioni "bagatellari"; il parametro-soglia variabile, che si aggancia invece in percentuale al volume della spesa corrente 15RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio nel bilancio annuale del Comune, mira a penalizzare le finanze locali poco virtuose che non tengano sotto controllo la spesa (vale a dire: se la spesa lievita, si rischia di perdere la compensazione, per la diluizione in percentuale del minor introito).

8. Il problema che si pone, a questo punto, è quello del calcolo della predetta franchigia.

Si può, a tal fine, tenere conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti (tesi a), oppure considerare solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell'ultimo anno (tesi b).

A favore della tesi (a), sostenuta dal Comune, si è schierata la Corte di appello bolognese e si è espresso il Procuratore generale.

L'argomento principale addotto a sostegno della tesi (a) è che la legge, che costituisce il fondamentale punto di riferimento quale norma primaria, non contiene alcun elemento che deponga inequivocabilmente a favore della tesi sostenuta dai Ministeri ricorrenti, nel momento in cui si riferisce ai «minori introiti relativi all'ICI», e chiede di verificare solamente se essi sono superiori alle soglie indicate in cifra fissa e in percentuale; nella legge non sarebbe dato, cioè, cogliere alcun elemento che possa escludere dal calcolo delle soglie i minori gettiti relativi a fabbricati passati in autodichiarazione già nell'anno precedenti o negli anni precedenti, che rimangono pur sempre minori introiti, almeno sino a quando non viene attribuita la rendita catastale definitiva.

Il decreto ministeriale attuativo sarebbe poi fonte sotto-ordinata e non conterrebbe comunque alcun elemento decisivo che suffraghi una diversa interpretazione della fonte primaria.

Al contrario, il terzo comma, secondo periodo, dell'art. 2 del D.M. 197 del 2002 allorché prevede che «L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, 16RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701»confermerebbe l'assunto, visto che tale indicazione relativa all'aliquota da prendere in considerazione sarebbe superflua se occorresse riferirsi alle sole autodichiarazioni di rendita provvisoria sopravvenute nell'anno di riferimento.

Per i sostenitori della tesi (a) l'argomentazione basata sul consolidamento del trasferimento per gli anni successivi non sarebbe convincente, sia perché vien fatta discendere dal regolamento in deroga alla lettura piana della norma primaria, sia perché la stabilizzazione contabile del minor introito (sin che il parametro di calcolo resta la rendita auto-dichiarata) non esclude che della perdita corrispondente si debba tener conto sia ai fini della determinazione del contributo (il che non è certamente contestato), sia ai fini della verifica del superamento delle soglie per l'anno di riferimento.

Il consolidamento previsto dalla norma regolamentare costituirebbe perciò solo una «modalità contabile di riconoscimento del contributo compensativo», ma non potrebbe elidere l'esistenza oggettiva e la quantificazione del minor introito ICI dell'anno, di cui pure fa parte.

La condizione del diritto al rimborso, e cioè il superamento delle soglie compensative, sarebbe pertanto agganciata alla complessiva entità dei minori introiti scaturenti dal diverso metodo di calcolo della base imponibile ai fini ICI, a prescindere dall'anno in cui è stata formulata per la prima volta l'autodichiarazione relativa ai singoli immobili.

Si aggiunge altresì che il modulo di attestazione previsto dal D.M. 197 del 2002 nell'Allegato A indica una sola e complessiva voce di 17RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio minori introiti e che la costante prassi applicativa aveva confermato per molto tempo tale interpretazione.

In effetti la circolare n. 6 del 2008 è del tutto inequivoca in tal senso, laddove chiarisce che «Per ogni anno certificato, l'importo richiesto a rimborso deve essere comprensivo di tutta la perdita accertata, cioè non deve essere indicata la sola - eventuale – maggiore perdita rispetto a quella in precedenza dichiarata, ma il complessivo importo che si chiede a rimborso per quell'anno.

In altri termini, nel caso in cui venga compilata una dichiarazione per chiedere il rimborso di una minore entrata registrata in un anno, nell'anno andrà riportata la stessa somma, se l'importo è rimasto lo stesso, oppure, nel caso di ulteriori perdite registrate, andrà certificato un valore pari alla somma di queste ultime e di quella già certificata per l'anno precedente».

9. L'opposta tesi (b) sostenuta dai Ministeri ricorrenti si basa fondamentalmente sulla disposizione contenuta nel comma 3 (terzo periodo) del predetto art. 2 del decreto ministeriale, secondo cui «Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati.» Il consolidamento, così disposto, del contributo del minor introito, lo trasformerebbe da «perdita», nell'anno in cui è verificata, a «entrata», negli anni successivi in cui si va a consolidare, sicché, di conseguenza, il relativo ammontare non dovrebbe essere conteggiato ai fini del calcolo dell'entità dello scostamento.

Secondo questa impostazione, l'art. 64, comma 3, della legge n. 388 del 2000 affida al decreto ministeriale «(di stabilire) i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2»; cioè è la stessa legge che, riconosciuta la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI, 18RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio rimanda però a un atto regolamentare successivo di disciplinarla, sicché in tanto potrebbe ravvisarsi un contrasto tra la legge e il decreto (in tesi disapplicabile), in quanto il decreto venisse ad escludere in radice la possibilità di riconoscere l'aumento dei trasferimenti applicando la compensazione annuale, cosa che non si verifica, essendo controversa solo la modalità di calcolo della compensazione negli anni successivi.

In altri termini, la legge non è derogabile dove stabilisce il diritto alla compensazione dei « minori introiti » derivanti dall'autodeterminazione provvisoria per i fabbricati di categoria D «per ciascun anno» (art. 1, comma 1), ma rimanda al decreto di stabilire come determinare i «minori introiti», limitandosi solo a stabilire le soglie (perdita di gettito superiore a 3 milioni di Lire ovvero Euro 1549,37 e 0,5% della spesa corrente) oltre le quali la perdita di gettito è rilevante.

Il decreto ministeriale stabilisce che il minor gettito deve «(risultare) dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato»(D.M. art. 2, comma 1) e che «il contributo statale... è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'ICI ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati»(comma 2).

Non avrebbe senso utilizzare i parametri soglia, esigui, in rapporto a tutto il volume degli immobili passati negli anni a rendita auto-dichiarata.

Sarebbe parimenti inutile la previsione dell'art. 3 del D.M. 197/2002 in tema di riduzione dei trasferimenti erariali per l'attribuzione definitiva delle rendite catastali, che riprende l'art. 64, comma 2, della legge. 19RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] citata giurisprudenza del Consiglio di Stato ha optato per questa soluzione, basandosi proprio sulla novità sostanziale del consolidamento dei contributi.

10. La Corte (Cass., sez.1, 28/5/2024, n. 14824; Cass., sez. 1, 3/7/2023, n. 18701) ritiene che debba essere accolta l'interpretazione sostenuta dai Ministeri ricorrenti, seppur con un significativo temperamento -su cui amplius infra - e che pertanto la sentenza impugnata debba essere cassata.

Ciò in sintonia con i già numerosi arresti di questa Corte dai quali non vi è ragione di discostarsi, secondo cui in tema di ICI, i minori introiti conseguiti dai comuni per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricatidi categoria D sono compensati dai trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della L. n. 388 del 2000 e dal D.M. n. 197 del 2002, a condizione che il minor introito sia superiore ad euro 1.549,37 e allo 0,5 percento della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento di tali soglie va valutato senza considerare il minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati, ma tenendo conto anche di quello derivato da autodeterminazioni di anni precedenti non compensate con tali trasferimenti. (Sez. 1, Sentenza n. 18701 del 3.7.2023, Rv. 668426 –01, ma anche Sez.1, n. 18705 e 18718 del 3.7.2023; n. 19168 e 19895 del 6.7.2023; n. 32819 del 9.11.20123; 34171 del 6.12.2023; n. 34305 del 7.12.2023; n. 34225 e 34398 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA]; n. 4122, 41116 e 4107 del 14.2.2024).

Il punto essenziale, ben fotografato dalle difese erariali, va colto nel passaggio dai sistemi compensatori una tantum a stock in precedenza disposti e ancora ribaditi per l'ultima volta dall'art. 53 della legge n. 388 del 2000, al regime «differenziale» inaugurato 20RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio dall'art. 64 della stessa legge che, da un lato, stabilizza e consolida il diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi, ma dall'altro lo assoggetta a uno scrutinio di rilevanza quantitativa e percentuale, determinando delle soglie al di sotto dei quali il minor gettito viene considerato improduttivo agli effetti compensatori.

La tesi del Comune, permettendo di "trascinare" il minor gettito degli anni precedenti e oggetto di trasferimenti erariali compensativi consolidati ai fini della verifica del superamento delle soglie negli anni successivi, purché -s'intende, ma su questo non v'è dissenso fra le parti - la rendita catastale non sia stata nel frattempo attribuita, finisce con l'annichilire il sistema delle soglie, che pure è uno dei capisaldi della scelta legislativa.

Ciò è di emblematica evidenza per la soglia espressa in cifra fissa, che, una volta superata il primo anno, resterebbe acquisita per tutti gli anni successivi a fronte di minori gettiti annuali derivanti dalle successive autodichiarazioni, che siano per quell'anno inferiori alla somma di Euro 1.549,37, ma capaci di superare la franchigia unitamente alla perdita dell'anno precedente o degli anni precedenti ormai consolidata.

11. Altro punto determinante, secondo la Corte, è che non vi è alcun contrasto fra legge e regolamento che autorizzerebbe a far prevalere la fonte primaria.

È vero che l'art.64, comma 1, prevede la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, che superino le soglie, senza circoscrivere apparentemente la perdita all'anno in cui è stata presentata la autodichiarazione relativa al fabbricato. 21RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] il terzo comma dell'art. 64 rimette, con espressa delega, agli effetti di cui all'art. 17, comma 3, della legge 23.8.1988 n. 400, al decreto ministeriale la determinazione di criteri e modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2 dell'art. 64.

Il principio del consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti (perché superanti le soglie minime) non è stato introdotto dal regolamento, che pur ne aveva ricevuto mandato, ma era già presupposto dalla legge, come annota correttamente la difesa erariale con riferimento al comma 2 dell'art. 64, che disciplina la riduzione dei trasferimenti erariali quando per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, si verifichino introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D. La disposizione presuppone il « consolidamento » del trasferimento degli anni precedenti, su cui va incidere solo a fronte di scostamenti di una certa rilevanza, e adopera la stessa terminologia per le riduzioni, che appunto si applicano e si intendono consolidate a decorrere dall'anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile.

Il regolamento, quindi, ha proceduto del tutto legittimamente nell'ambito della normativa primaria allorché, nel comma 3 dell'art. 2, ha espressamente sancito che il trasferimento «è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati».

11. Correttamente quindi i Ministeri sostengono che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI di un anno una perdita che tale non può più essere considerata, proprio perché è ormai 22RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio compensata stabilmente (salvo gli effetti dell'attribuzione delle rendite definitive) dal trasferimento compensativo.

12. L'argomento ritratto dall'art. 2, comma 3, secondo periodo, del D.M. 197/2002, secondo il quale «L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate»non è decisivo.

Effettivamente questa disposizione relativa all'aliquota di riferimento sarebbe inutile, se si dovesse ritenere che la valutazione deve essere compiuta solo con riferimento a ciascun anno e non potesse mai porsi il problema di un minor gettito relativo ad anni precedenti, soggetti a differenti aliquote ICI.

Ma, come si vedrà più oltre, un'ipotesi di residua rilevanza è ravvisabile, senza per questo inficiare la tesi dei Ministeri.

13. Il Comune sostiene che la sua interpretazione consente di meglio valorizzare la soglia percentuale dello scostamento rapportata all'entità della spesa corrente di ciascun anno, ma non tiene conto della intrinseca contraddizione ravvisabile nell'affermare la consolidazione e l'intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti e nel recuperarne gli importi, anno per anno, al fine di integrare il requisito del rispetto delle soglie legali.

14. Secondo la Corte, non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza, e tantomeno una influenza decisiva, ai fini dell'interpretazione della legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall'Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal Comune.

Ai fini dell'accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è 23RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale della lite.

Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art. 1, disp. prel. cod. civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo, legittimato dalla volontà popolare.

Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti della P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell'interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l'esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni dellagiurisprudenza. (Sez.

L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020).

15. L'argomento tratto dal contenuto del modulo costituente l'allegato 1 del decreto ministeriale merita una diversa riflessione, perché in questo caso il documento si colloca al livello della norma sub-primaria.

Tuttavia il predetto contenuto non è concludente, ancorché contenga il riferimento ad un solo anno, laddove il Comune dichiarante è chiamato ad attestare di aver «conseguito nell'anno.... minori introiti per ...».

Formulazione questa, che, se si prescinde dalle interpretazioni ministeriali che indubbiamente la orientavano nel senso propugnato dal Comune, non è di per sé incompatibile anche con la tesi dei Ministeri ricorrenti. 24RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

16. Alla luce di quanto esposto, l'interpretazione proposta dai Ministeri appare condivisibile, laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento delle soglie il minor gettito ICI derivante da auto-dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, quando questo sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel Comune (salvi gli effetti previsti per l'attribuzione delle rendite definitive).

È quindi possibile, come sostengono i Ministeri ricorrenti, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno, a causa del mancato superamento dell'una o dell'altra delle soglie di cui all'art. 64, comma 1, della legge 388/2000 nell'anno di riferimento.

17. L'esposta tesi non può essere seguita, invece, anche laddove si spinge ad affermare la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento delle soglie di cui all'art.64, comma 1, della legge 388/2000 nell'anno in questione, anche con riferimento agli anni successivi, nel caso in cui purtuttavia e con riferimento agli stessi immobili si produca un ulteriore mancato introito.

Per gli anni successivi, infatti occorrerà considerare l'oggettivo minor introito ICI di quell'anno, ferma l'espunzione di quello corrispondente ai trasferimenti già consolidati.

Sarà cioè necessario, anno per anno, valutare l'entità del minor gettito ICI provocato da autodichiarazioni e non compensato; tale minor gettito può essere composto da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell'ultimo anno e 25RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell'anno o negli anni precedenti all'ultimo anno, che non abbiano generato consolidamento a norma dell'art. 64, comma 1, della legge n. 388 del 2000.

18. La Corte ritiene –in altri termini - che quelle stesse norme si debbano interpretare nel modo propugnato dalle Amministrazioni statali, ma con alcune precisazioni, che possono comportare conseguenze a cascata circa la determinazione del debito, che potrebbe perciò collocarsi in una posizione intermedia tra gli assunti contrapposti.

19. Non si deve infatti perder di vista che la ragione determinante che giustifica l'accoglimento della tesi erariale è il consolidamento della compensazione, che elide economicamente il minor introito compensato stabilmente, appunto, dall'attribuzione finanziaria.

Non vi è tuttavia alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un certo anno anche quello maturato, in quell'anno, per effetto di autodichiarazioni presentate nell'anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate, negli anni precedenti, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate.

L'art. 2, comma 4, secondo periodo, del D.M. 197 del 2002 conferma la correttezza di tale conclusione laddove afferma che «al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo 26RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701.» Tale disposizione si riferisce all'importo « complessivo » del minore gettito e non contiene alcun riferimento all'anno in cui per la prima volta è stata presentata dai contribuenti l'autodeterminazione della rendita catastale.

Se dall'importo complessivo si può detrarre quanto è già stabilmente compensato, perché «consolidato», ut supra, non ci si può spingere oltre sulla strada di una interpretazione riduttiva a fronte del dato letterale non solo della legge ma anche del regolamento.

I pareri del Consiglio di Stato non escludono affatto la correttezza di tale conclusione, laddove affermano che «Solamente eventuali perdite aggiuntive a quelle già accertate negli anni precedenti comportano un maggior contributo da calcolarsi in applicazione del nuovo meccanismo di cui al D.M. n. 197/2002, circoscritto, però, unicamente al minor gettito risultante dalle tassazioni di immobili che non erano stati considerati negli anni precedenti».

20. Le considerazioni critiche proposte dalla parte controricorrente con la memoriadepositata non appaiono idonee a scalfire gli argomenti fondanti della giurisprudenza di legittimità che si è andata formando e a giustificare perciò un mutamento di indirizzo: le osservazioni svolte dal Comune, in tema di configurazione dell'istituto del c.d. consolidamento, di rapporto fra la legge e il regolamento, di funzionamento del sistema delle soglie e di rilevanza della prassi si contrappongono, ma non inficiano gli argomenti sopra esposti a sostegno della giurisprudenza che si ritiene di confermare e che lo stesso controricorrente, sia pur in estremo denegato subordine, in memoria ha chiesto di ribadire. 27RG n. 20527/2023 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

21. Per i motivi esposti il ricorso deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, con la conseguente cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di appello di Milano, in diversa composizione, che eseguirà gli ulteriori accertamenti eventualmente necessari e si atterrà al seguente principio di diritto: «I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 388 e del D.M. 1.7.1992 n. 197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5% della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
sul ricorso n. 20527/2023r.g. proposto da: Ministero dell’Interno e Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentatie difes i dall’Avv ocatura Generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12, sono domiciliati. - ricorrent i - contro Comune di [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso come da procura speciale allegataal controricorso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] , il quale chiede di voler ricevere le 2RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio comunicazioni presso il proprio indirizzo di posta elettronica certificata, elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 8 -controricorrente- avverso la sentenza della Corte di appello di Milano n. 2204 /202 3 , depositata in data 5/7/2023; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/10/2024 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio; [OSCURATO:PERSONA]: 1.Il Comune di [OSCURATO:SOCIETA] evocava in giudizio dinanzi al tribunale di Milano i M inisteri dell’economia e delle finanze e dell’interno, chiedendone la condanna al pagamento della somma di euro 172.001,99ai sensi dell’art. 64, comma uno, della legge n. 388 del 2000. Il Comune lamentava che con decreto legislativo n.504 del 1992 era stata istituita l’imposta comunale sugli immobili (Ici), stabilendo che per gli immobili di categoria D (opifici, fabbricati industriali a), se strumentali all’esercizio dell’impresa, la base imponibile per il calcolo dell’imposta sarebbe dipesa dal valore contabile fino al momento in cui gli immobili fossero rimasti privi di rendita catastale. Successivamente, con decreto ministeriale n. 701 del 1994 veniva consentitoai proprietari di tali immobili di autodeterminare la rendita catastale provvisoria, con l’effetto che, essendo il valore contabile di regola più elevato di quello desumibile della rendita catastale, per tali immobili si sarebbe ridotta la base imponibile e, dunque, anche l’entrata comunale. Proprio al fine di bilanciare le difficoltà finanziarie derivanti da tale meccanismo, la legge n. 448 del 1998 aveva previsto l’assegnazione comuni che avessero introitato minori somme di un 3RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio trasferimento di denaro commisurato a determinati parametri, successivamente modificati e disciplinati con l’art. 64 della legge n. 388 del 2000 e con il decreto ministeriale n.197 del 2002. In particolare, l’art.64 della legge n. 388 del 2000 stabiliva che dal 2001 in poi i minori introiti relativi all’Ici riscossi dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dall’autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali sarebbero stati compensati con aggiuntivi trasferimenti dello Stato, a condizione però che il minor gettito fosse superiore a due parametri, uno fisso (pari ad euro 1549,37) ed uno variabile (pari allo 0,50% della spesa corrente). Il decreto ministeriale n. 197 del 2002 introduceva il regolamento attuativo, con l’indicazione dei criteri applicativi per l’attuazione della compensazione, stabilendo un sistema di certificazione annuo. Per l’art.64 della legge n. 388 del 2000 il minor gettito derivante dalla riscossione dell’imposta doveva essere calcolatoin misura pari alla differenza tra quanto effettivamente incassato dal Comune in uno specifico anno e quanto sarebbe stato incassato nel medesimo periodo se gli immobili con rendita basata sull’autodeterminazione fossero invece stati tassatial valore contabile. Ad avviso del Comune, la perdita del gettito annuale derivava da tutte le autodeterminazionirelative anche agli anni precedenti. Per tale ragione il Comune aveva presentato l’istanza di rimborso Ici per il periodo dal 2002al 2009. 2. Si costituivano in giudizio i dueMinisteri convenuti, chiedendo il rigetto della domanda. 3. Il tribunale accoglieva la domanda del Comune e dichiarava che il debito del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’economia e delle finanze nei confronti del Comune era, quanto agli anni dal 4RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio 2002al 2009, di euro 172.001,99, come da dichiarazioni presentate dal Comune di Assagonelle forme di cui al D.M. interni 197/2002. 4. Avverso tale sentenza proponevano appello i due M inisteri e resisteva il Comune appellato. 5. La Corte d’appello, con sentenza n. 2 204 / 202 3 , depositata il 5/7/2023, rigettava il gravame, recependo la tesi del Comune circa il corretto criterio di calcolo e confermando conseguentemente la decisione di primo grado. In particolare, la Corte territoriale, dopo una ricostruzione accurata del quadro normativo, aderiva alla tesi del Comune. Pertanto, al fine di verificare se la perdita di gettito Ici in un determinato anno avesse superato o meno la soglia minima, si doveva prendere in considerazione l’intero minor gettito procurato dagli immobili di categoria D, passati fino al 2001 alla rendita catastale provvisoria, rispetto al gettito da quegli stessi immobili procurato quando la base imponibile era stata calcolata sulla base della rendita contabile. Per la Corted’appello, dunque, « il dato letterale dell’articolo 64 della legge numero 388/2000 non rimanda al solo anno di imposta in cui si è verificato il passaggio degli immobili di categoria D da valore contabile a rendita catastale autodeterminata. Al contrario, il legislatore utilizza espressioni generiche e onnicomprensive che portano ad individuare la base di calcolo delle perdite da compensare nel minor gettito derivante dal passaggio effettuato per tutti gli immobili appartenenti alla categoria catastale D nel periodo di vigenza della legge in esame e, quindi, in più anni di imposta». Inoltre, per il giudice di secondo grado « poiché l’Ici era un’imposta con cadenza annuale, ogni anno si verificava per il Comune una perdita di gettito conseguente alla riduzione della base 5RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio imponibile provocata dal passaggio ad autodeterminazione della rendita catastale degli immobili strumentali di categoria D». 6. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i dueMinisteri. 7. Ha resistito con controricorso il Comune di [OSCURATO:SOCIETA] , depositando memoria. [OSCURATO:PERSONA]: 1. Con un unico motivo di impugnazione i ricorrenti deducono il «vizio ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.: violazione e falsa applicazione dell’art.64 della legge 23 dicembre 2000, n.388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del Ministero dell’Interno 1°luglio 2002, n. 197». In particolare, i ricorrenti, dopo aver richiamato la normativa in esame,deducono che, trattandosi di un trasferimento stabilito con apposita norma a decorrere dal 2001, «quest’entrata si consolida, divenendo così una somma che viene riconosciuta stabilmente al Comune». Per tale ragione, i minori introiti, che rappresentano la sola quantità rilevante ai fini dell’interpretazione della disposizione, sarebbero «esclusivamente quelli derivanti dei nuovi immobili che nella singola annualità passano da valore contabile a rendita catastale provvisoria». Diversamente, «quelli che all’inizio erano minori introiti, e che sono stati oggetto di compensazione con trasferimenti erariali, sono diventati per legge “entrate” e non possono più essere qualificati come minori introiti». Del resto, l’art.149 TUEL mira alla certezza di risorse proprie e trasferite per comuni e province che devono in tal modo poter programmare e far funzionare il proprio apparato amministrativo. 6RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] per tale ragione, si è voluto garantire, a partire dal 2001, un trasferimento erariale “a regime”, «in sostituzione dei precedenti contributi temporalmente delimitati, che necessitavano di una reiterazione normativa anno per anno» (si citano l’art.31 della legge n.448 del 1998 e l’art. 53 della legge n. 388 del 2000, entrambe con riferimento ai “contributi”). Per tale ragione, il termine “aumento” contenuto nella disposizione di legge non può che riferirsi esclusivamente al «differenziale», ossia «ai minori introiti annuali destinati corrispondentemente ad incrementare i trasferimenti statali già stabilizzatisi come entrate». Pertanto, l’applicazione dei parametri di legge (importo superiore ad euro 1549,37 e allo 0,5% della spesa corrente prevista per ciascun anno)si riferisce esclusivamente al «differenziale», quindi ai soli minori introiti, «e non al complesso degli immobili passati da valore contabile a rendita catastale nel corso degli anni». In tale ultimo caso, si confonderebbero due entità diverse: il trasferimento consolidato «che è ormai un’entrata»; il minore introito, che è il solo a rappresentare ancora una perdita per il Comune. Tra l’altro, sarebbe irragionevole ipotizzare che i due parametri debbano essere rapportati al complesso dei trasferimenti statali relativi a tutti gli immobili passati a rendita, in quanto, tale complesso «rappresenterebbe una grandezza enorme se commisurata i valori dei parametri che sono di per sé esigui». La conferma della tesi della parte pubblica giungerebbe anche dalla riduzione dei trasferimenti erariali di cui al comma 2 dell’art. 64 della legge n.388 del 2000. Si prevede, infatti, che laddove per i comuni che beneficiano dell’aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1, 7RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio derivino, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva, introiti superiori, almeno del 30%, rispetto a quelli conseguiti prima della codeterminazione provvisoria delle rendite catastali, «i trasferimenti erariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza». Si conferma, dunque, l’interpretazione suddetta, in base alla quale «l’aumento è riferibile sola differenziale non anche al trasferimento consolidato». La sentenza impugnata, pur muovendo da un presupposto teorico esatto, attribuendo valore al concetto di consolidamento, ne fa però un utilizzo del tutto peculiare, «nella misura in cui non attribuisce alla stessa parola il suo significato letterale, andando a ritenere che il consolidamento possa essere cangiante di anno in anno». Pertanto, la valutazione deve essere operata solo con riferimento a nuovi immobili passati all’autodeterminazione della rendita catastale, senza più prendere in considerazione gli immobili passati ad autodeterminazione della rendita negli anni precedenti. Il consolidamento, dunque, «è espressione di un’attribuzione patrimoniale che diviene permanente e, in quanto tale, non avviene più assoggettata a successive verifiche». 2. Il motivo è fondato. 2.1. La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l'imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione delle rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere). 8RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il Comune controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell'anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti. 3. Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, delle soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi. Per i predetti immobili la base imponibile per il calcolo dell'ICI era agganciata al valore contabile ex art. 5, comma 3, del D.Lgs. 30.12.1992 n. 504, sino a quando, con il decreto ministeriale 19.4.1994, n. 701, intitolato «Regolamento recante norme per l'automazione delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle conservatorie dei registri immobiliari», era stato consentito ai contribuenti, in attesa dell'attribuzione definitiva della rendita catastale, di procedere all'autodeterminazione provvisoria della rendita con procedura semplificata. Pertanto, ai sensi dell’art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 504 del 1992 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), «Per i fabbricati classificabili nel gruppo catastale D, non iscritti in catasto, interamente posseduti da imprese e distintamente contabilizzati, fino all'anno nel quale i medesimi sono iscritti in catasto non attribuzione di rendita, il valore è determinato, alla data di inizio di ciascun anno solare ovvero, se successiva, alla data di acquisizione, secondo i criteri stabiliti nel penultimo periodo delcomma3, dell’art. 7 del decreto - legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, applicando i seguenti coefficienti: per l'anno 1993: 9RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio 1,02; per l'anno 1992: 1,03; per l'anno 1991: 1,05; per l'anno 1990: 1,10; per l'anno 1989: 1,15; per l'anno 1988: 1,20; per l'anno 1987: 1,30; per l'anno 1986: 1,40; per l'anno 1985: 1,50; per l'anno 1984: 1,60; per l'anno 1983: 1,70; per l'anno 1982 e anni precedenti: 1,80. I coefficienti sono aggiornati con decreto del Ministro delle finanze da pubblicare nella [OSCURATO:PERSONA]». Il decreto ministeriale n. 701 del 1994 ha, invece, stabilito all’art. 1 che «con provvedimento del direttore generale del dipartimento del territorio, da pubblicare nella [OSCURATO:PERSONA], viene fissata la data a partire dalla quale le dichiarazioni per l’accertamento delle unità immobiliari urbane di nuova costruzione […] e le dichiarazioni di variazione dello stato dei beni […] sono redatte conformemente ai modelli riportate nell’allegato A […]». All’art.2 si chiarisce che tali dichiarazioni «sono sottoscritte da uno dei soggetti che hala titolarità di diritti reali sui beni denunciati e dal tecnico redattore degli atti grafici di cui sia prevista l’allegazione e contengono dati e notizie tali da consentire l’iscrizione in catasto con attribuzione di rendita catastale, senza visita di sopralluogo. Il dichiarante propone anche l’attribuzione della categoria, classe e relativa rendita catastale, per le unità a destinazione ordinaria, o l a attribuzione della categoria e della rendita, per le unità a destinazione speciale o particolare». Ai sensi dell’art.3 del decreto ministeriale n. 701 del 1994, poi, «tale rendita rimane negli atti catastali come “rendita proposta” fino a quando l’ufficio non provvede con mezzi di accertamento informatici o tradizionali, anche a campione, e comunque entro 12 mesi dalla data di presentazione delle dichiarazioni di cui al comma 1, alla determinazione della rendita catastale definitiva». 10RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] di tale facoltà ha generato un minor gettito ICI per le casse dei Comuni, che si è reso necessario compensare con un aumento dei contributi erariali. 4. Anteriormente al regime introdotto dalla legge finanziaria per il 2001, le compensazioni per gli enti locali sono state erogate con il c.d. «metodo dello stock»(art. 31, comma 3, della legge n. 448 del 23.12.1998), considerando come riferimento un gruppo di anni; Tale metodo è stato adottato per gli anni 1998-1999, senza però prevedere alcuna stabilizzazione e alcun consolidamento del contributo compensativo. 4.1. In particolare, l’art.31, comma 3, della legge 23 dicembre 1998, n.448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione dello sviluppo) stabiliva che «per gli anni 1998 e 1999 ai comuni che hanno subito minori entrate derivanti dal gettito dell’imposta comunale sugli immobili, a seguito dell’attribuzione della rendita catastale fabbricati classificati nel gruppo catastale D, è assegnato un contributo da parte dello Stato commisurata alla differenza tra il gettito, derivante dei predetti fabbricati,dell’imposta comunale sugli immobili dell’anno 1993 con l’aliquota al 4 per 1000 e quello dell’anno 1998 anch’esso calcolato con l’aliquota al 4 per mille». 4.2. Allo stesso modo, l’art. 53, comma 14, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) prevedeva che «a titolo di riconoscimento di somme dovute per gli esercizi precedenti, lo Stato eroga un contributo ai comuni che hanno subito negli anni 1998, 1999 e 2000 minori entrate derivanti dal gettito dell’imposta comunale sugli immobili a seguito dell’attribuzione della rendita catastale ai fabbricati classificati nella categoria catastale D. Il contributo statale è commisurato alla differenza tra il gettito, derivante dai predetti fabbricati, dell’imposta comunale sugli 11RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio immobili dell’anno 1993 con l’aliquota del 4 per mille e quello riscosso in ciascuno degli anni 1998, 1999 e 2000, anch’esso calcolato con l’aliquota del 4 per mille. Il contributo è da intendersi al netto del contributo minimo garantito […]». La legge 23.12.2000 n. 388, dunque,con l'art. 53, comma 14, ha esteso il metodo stock anche all'anno 2000, mentre, per il futuro e cioè a valere dal 2001 in avanti, con l'art.64 è stato adottato il diverso metodo cosiddetto «differenziale». 5. La disposizione chiave in proposito è appunto l'art.64 della legge n.388 del 2000, che in tema di «Determinazione delle rendite catastali e trasferimenti erariali ai comuni»ha disposto nei primi tre commi: «1. A decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondoquanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento della spesa corrente prevista per ciascun anno. 2. Qualora, ai singoli comuni che beneficiano dell'aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1 derivino, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, i trasferimentierariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza. La riduzione si applica e si intende consolidata a decorrere dall'anno 12RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito della definizione di eventuali ricorsi in merito. 3. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono stabiliti i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2.» 6. Il decreto del Ministero dell'Interno del [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 197, recante il « Regolamento recante determinazione delle rendite catastali e conseguenti trasferimenti erariali ai comuni» è stato emesso in dichiarata attuazione delle previsioni di cui al citato art.64 della legge n.388 del 2000. All'art. 2, relativo al « Contributo statale » , il citato decreto ha disposto quanto segue: «1. A decorrere dall'anno 2001 i trasferimenti erariali dei comuni che subiscono un minore gettito dell'I.C.I. a causa dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, sono aumentati in misura pari alla predetta perdita di gettito ove quest'ultima sia di un importo superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5 per cento della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato. 2. Il contributo statale è riconosciuto per le minori entrate verificatesi dall'anno 2001. 3. Il contributo statale è pari alla differenza tra il gettito dell'I.C.I. che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base imponibile risultante prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali effettuata 13RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio secondo le procedure previste dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701, ed il gettito dell'I.C.I. derivante dagli stessi fabbricati a seguito della predetta autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali. L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701. Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati. Ove il minore gettito dell'I.C.I. derivante dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali si sia verificato in esercizi precedenti l'anno 2001, il calcolo della perdita del gettito dell'I.C.I. è effettuato applicando l'aliquota d'imposta vigente nell'anno 2001. Per il solo anno 2001 il contributo, come sopra determinato, è riconosciuto al netto degli eventuali contributi a tale titolo attribuiti in applicazione dell'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 17 dicembre 2000, n. 392, convertito dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26. 4. La perdita del gettito dell'I.C.I. è calcolata in riferimento ai singoli fabbricati classificabili nel gruppo catastale D oggetto della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701. Al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore 14RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701. Gli uffici territoriali del Governo, entro 10 giorni decorrenti dalla scadenza del predetto termine, trasmettono i certificati al Ministero dell'interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale della finanza locale». 7. La ratiodel contributo statale per cui è causa è evidentemente quella di neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivante dall'introduzione del meccanismo provvisorio di determinazione della rendita catastale per autodichiarazione, che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla «rendita proposta»ex art. 1, comma 3, del D.M. 701 del 1994. La legge ha fissato delle soglie minime per la rilevanza dello scostamento, sotto le quali non vi è titolo per i trasferimenti compensativi, che sono state indicate sia in cifra fissa (Lire 3 milioni nella legge del 2000 e poi Euro 1.549,37 nel decreto del2002, dopo l'introduzione dell'euro), sia in importo percentuale rispetto alla spesa corrente del bilancio di previsione dell'anno di riferimento (0,5%). Tali soglie, pacificamente concorrenti, sono valide per tutti i comuni italiani, di ogni dimensione. Il minor gettito inferiore a questi parametri non rileva ai fini della compensazione erariale: in sostanza, per volumi di minor gettito inferiori ai parametri opera una sorta di franchigia. O meglio, opera una franchigia vera e propria, per quel che concerne il parametro-soglia espresso in cifra fissa, che mira a neutralizzare variazioni "bagatellari"; il parametro-soglia variabile, che si aggancia invece in percentuale al volume della spesa corrente 15RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio nel bilancio annuale del Comune, mira a penalizzare le finanze locali poco virtuose che non tengano sotto controllo la spesa (vale a dire: se la spesa lievita, si rischia di perdere la compensazione, per la diluizione in percentuale del minor introito). 8. Il problema che si pone, a questo punto, è quello del calcolo della predetta franchigia. Si può, a tal fine, tenere conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti (tesi a), oppure considerare solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell'ultimo anno (tesi b). A favore della tesi (a), sostenuta dal Comune, si è schierata la Corte di appello bolognese e si è espresso il Procuratore generale. L'argomento principale addotto a sostegno della tesi (a) è che la legge, che costituisce il fondamentale punto di riferimento quale norma primaria, non contiene alcun elemento che deponga inequivocabilmente a favore della tesi sostenuta dai Ministeri ricorrenti, nel momento in cui si riferisce ai «minori introiti relativi all'ICI», e chiede di verificare solamente se essi sono superiori alle soglie indicate in cifra fissa e in percentuale; nella legge non sarebbe dato, cioè, cogliere alcun elemento che possa escludere dal calcolo delle soglie i minori gettiti relativi a fabbricati passati in autodichiarazione già nell'anno precedenti o negli anni precedenti, che rimangono pur sempre minori introiti, almeno sino a quando non viene attribuita la rendita catastale definitiva. Il decreto ministeriale attuativo sarebbe poi fonte sotto-ordinata e non conterrebbe comunque alcun elemento decisivo che suffraghi una diversa interpretazione della fonte primaria. Al contrario, il terzo comma, secondo periodo, dell'art. 2 del D.M. 197 del 2002 allorché prevede che «L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, 16RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701»confermerebbe l'assunto, visto che tale indicazione relativa all'aliquota da prendere in considerazione sarebbe superflua se occorresse riferirsi alle sole autodichiarazioni di rendita provvisoria sopravvenute nell'anno di riferimento. Per i sostenitori della tesi (a) l'argomentazione basata sul consolidamento del trasferimento per gli anni successivi non sarebbe convincente, sia perché vien fatta discendere dal regolamento in deroga alla lettura piana della norma primaria, sia perché la stabilizzazione contabile del minor introito (sin che il parametro di calcolo resta la rendita auto-dichiarata) non esclude che della perdita corrispondente si debba tener conto sia ai fini della determinazione del contributo (il che non è certamente contestato), sia ai fini della verifica del superamento delle soglie per l'anno di riferimento. Il consolidamento previsto dalla norma regolamentare costituirebbe perciò solo una «modalità contabile di riconoscimento del contributo compensativo», ma non potrebbe elidere l'esistenza oggettiva e la quantificazione del minor introito ICI dell'anno, di cui pure fa parte. La condizione del diritto al rimborso, e cioè il superamento delle soglie compensative, sarebbe pertanto agganciata alla complessiva entità dei minori introiti scaturenti dal diverso metodo di calcolo della base imponibile ai fini ICI, a prescindere dall'anno in cui è stata formulata per la prima volta l'autodichiarazione relativa ai singoli immobili. Si aggiunge altresì che il modulo di attestazione previsto dal D.M. 197 del 2002 nell'Allegato A indica una sola e complessiva voce di 17RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio minori introiti e che la costante prassi applicativa aveva confermato per molto tempo tale interpretazione. In effetti la circolare n. 6 del 2008 è del tutto inequivoca in tal senso, laddove chiarisce che «Per ogni anno certificato, l'importo richiesto a rimborso deve essere comprensivo di tutta la perdita accertata, cioè non deve essere indicata la sola - eventuale – maggiore perdita rispetto a quella in precedenza dichiarata, ma il complessivo importo che si chiede a rimborso per quell'anno. In altri termini, nel caso in cui venga compilata una dichiarazione per chiedere il rimborso di una minore entrata registrata in un anno, nell'anno andrà riportata la stessa somma, se l'importo è rimasto lo stesso, oppure, nel caso di ulteriori perdite registrate, andrà certificato un valore pari alla somma di queste ultime e di quella già certificata per l'anno precedente». 9. L'opposta tesi (b) sostenuta dai Ministeri ricorrenti si basa fondamentalmente sulla disposizione contenuta nel comma 3 (terzo periodo) del predetto art. 2 del decreto ministeriale, secondo cui «Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati.» Il consolidamento, così disposto, del contributo del minor introito, lo trasformerebbe da «perdita», nell'anno in cui è verificata, a «entrata», negli anni successivi in cui si va a consolidare, sicché, di conseguenza, il relativo ammontare non dovrebbe essere conteggiato ai fini del calcolo dell'entità dello scostamento. Secondo questa impostazione, l'art. 64, comma 3, della legge n. 388 del 2000 affida al decreto ministeriale «(di stabilire) i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2»; cioè è la stessa legge che, riconosciuta la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI, 18RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio rimanda però a un atto regolamentare successivo di disciplinarla, sicché in tanto potrebbe ravvisarsi un contrasto tra la legge e il decreto (in tesi disapplicabile), in quanto il decreto venisse ad escludere in radice la possibilità di riconoscere l'aumento dei trasferimenti applicando la compensazione annuale, cosa che non si verifica, essendo controversa solo la modalità di calcolo della compensazione negli anni successivi. In altri termini, la legge non è derogabile dove stabilisce il diritto alla compensazione dei « minori introiti » derivanti dall'autodeterminazione provvisoria per i fabbricati di categoria D «per ciascun anno» (art. 1, comma 1), ma rimanda al decreto di stabilire come determinare i «minori introiti», limitandosi solo a stabilire le soglie (perdita di gettito superiore a 3 milioni di Lire ovvero Euro 1549,37 e 0,5% della spesa corrente) oltre le quali la perdita di gettito è rilevante. Il decreto ministeriale stabilisce che il minor gettito deve «(risultare) dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato»(D.M. art. 2, comma 1) e che «il contributo statale... è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'ICI ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati»(comma 2). Non avrebbe senso utilizzare i parametri soglia, esigui, in rapporto a tutto il volume degli immobili passati negli anni a rendita auto-dichiarata. Sarebbe parimenti inutile la previsione dell'art. 3 del D.M. 197/2002 in tema di riduzione dei trasferimenti erariali per l'attribuzione definitiva delle rendite catastali, che riprende l'art. 64, comma 2, della legge. 19RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] citata giurisprudenza del Consiglio di Stato ha optato per questa soluzione, basandosi proprio sulla novità sostanziale del consolidamento dei contributi. 10. La Corte (Cass., sez.1, 28/5/2024, n. 14824; Cass., sez. 1, 3/7/2023, n. 18701) ritiene che debba essere accolta l'interpretazione sostenuta dai Ministeri ricorrenti, seppur con un significativo temperamento -su cui amplius infra - e che pertanto la sentenza impugnata debba essere cassata. Ciò in sintonia con i già numerosi arresti di questa Corte dai quali non vi è ragione di discostarsi, secondo cui in tema di ICI, i minori introiti conseguiti dai comuni per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricatidi categoria D sono compensati dai trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della L. n. 388 del 2000 e dal D.M. n. 197 del 2002, a condizione che il minor introito sia superiore ad euro 1.549,37 e allo 0,5 percento della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento di tali soglie va valutato senza considerare il minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati, ma tenendo conto anche di quello derivato da autodeterminazioni di anni precedenti non compensate con tali trasferimenti. (Sez. 1, Sentenza n. 18701 del 3.7.2023, Rv. 668426 –01, ma anche Sez.1, n. 18705 e 18718 del 3.7.2023; n. 19168 e 19895 del 6.7.2023; n. 32819 del 9.11.20123; 34171 del 6.12.2023; n. 34305 del 7.12.2023; n. 34225 e 34398 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA]; n. 4122, 41116 e 4107 del 14.2.2024). Il punto essenziale, ben fotografato dalle difese erariali, va colto nel passaggio dai sistemi compensatori una tantum a stock in precedenza disposti e ancora ribaditi per l'ultima volta dall'art. 53 della legge n. 388 del 2000, al regime «differenziale» inaugurato 20RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio dall'art. 64 della stessa legge che, da un lato, stabilizza e consolida il diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi, ma dall'altro lo assoggetta a uno scrutinio di rilevanza quantitativa e percentuale, determinando delle soglie al di sotto dei quali il minor gettito viene considerato improduttivo agli effetti compensatori. La tesi del Comune, permettendo di "trascinare" il minor gettito degli anni precedenti e oggetto di trasferimenti erariali compensativi consolidati ai fini della verifica del superamento delle soglie negli anni successivi, purché -s'intende, ma su questo non v'è dissenso fra le parti - la rendita catastale non sia stata nel frattempo attribuita, finisce con l'annichilire il sistema delle soglie, che pure è uno dei capisaldi della scelta legislativa. Ciò è di emblematica evidenza per la soglia espressa in cifra fissa, che, una volta superata il primo anno, resterebbe acquisita per tutti gli anni successivi a fronte di minori gettiti annuali derivanti dalle successive autodichiarazioni, che siano per quell'anno inferiori alla somma di Euro 1.549,37, ma capaci di superare la franchigia unitamente alla perdita dell'anno precedente o degli anni precedenti ormai consolidata. 11. Altro punto determinante, secondo la Corte, è che non vi è alcun contrasto fra legge e regolamento che autorizzerebbe a far prevalere la fonte primaria. È vero che l'art.64, comma 1, prevede la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, che superino le soglie, senza circoscrivere apparentemente la perdita all'anno in cui è stata presentata la autodichiarazione relativa al fabbricato. 21RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] il terzo comma dell'art. 64 rimette, con espressa delega, agli effetti di cui all'art. 17, comma 3, della legge 23.8.1988 n. 400, al decreto ministeriale la determinazione di criteri e modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2 dell'art. 64. Il principio del consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti (perché superanti le soglie minime) non è stato introdotto dal regolamento, che pur ne aveva ricevuto mandato, ma era già presupposto dalla legge, come annota correttamente la difesa erariale con riferimento al comma 2 dell'art. 64, che disciplina la riduzione dei trasferimenti erariali quando per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, si verifichino introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D. La disposizione presuppone il « consolidamento » del trasferimento degli anni precedenti, su cui va incidere solo a fronte di scostamenti di una certa rilevanza, e adopera la stessa terminologia per le riduzioni, che appunto si applicano e si intendono consolidate a decorrere dall'anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile. Il regolamento, quindi, ha proceduto del tutto legittimamente nell'ambito della normativa primaria allorché, nel comma 3 dell'art. 2, ha espressamente sancito che il trasferimento «è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati». 11. Correttamente quindi i Ministeri sostengono che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI di un anno una perdita che tale non può più essere considerata, proprio perché è ormai 22RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio compensata stabilmente (salvo gli effetti dell'attribuzione delle rendite definitive) dal trasferimento compensativo. 12. L'argomento ritratto dall'art. 2, comma 3, secondo periodo, del D.M. 197/2002, secondo il quale «L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate»non è decisivo. Effettivamente questa disposizione relativa all'aliquota di riferimento sarebbe inutile, se si dovesse ritenere che la valutazione deve essere compiuta solo con riferimento a ciascun anno e non potesse mai porsi il problema di un minor gettito relativo ad anni precedenti, soggetti a differenti aliquote ICI. Ma, come si vedrà più oltre, un'ipotesi di residua rilevanza è ravvisabile, senza per questo inficiare la tesi dei Ministeri. 13. Il Comune sostiene che la sua interpretazione consente di meglio valorizzare la soglia percentuale dello scostamento rapportata all'entità della spesa corrente di ciascun anno, ma non tiene conto della intrinseca contraddizione ravvisabile nell'affermare la consolidazione e l'intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti e nel recuperarne gli importi, anno per anno, al fine di integrare il requisito del rispetto delle soglie legali. 14. Secondo la Corte, non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza, e tantomeno una influenza decisiva, ai fini dell'interpretazione della legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall'Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal Comune. Ai fini dell'accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è 23RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale della lite. Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art. 1, disp. prel. cod. civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo, legittimato dalla volontà popolare. Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti della P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell'interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l'esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni dellagiurisprudenza. (Sez. L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020). 15. L'argomento tratto dal contenuto del modulo costituente l'allegato 1 del decreto ministeriale merita una diversa riflessione, perché in questo caso il documento si colloca al livello della norma sub-primaria. Tuttavia il predetto contenuto non è concludente, ancorché contenga il riferimento ad un solo anno, laddove il Comune dichiarante è chiamato ad attestare di aver «conseguito nell'anno.... minori introiti per ...». Formulazione questa, che, se si prescinde dalle interpretazioni ministeriali che indubbiamente la orientavano nel senso propugnato dal Comune, non è di per sé incompatibile anche con la tesi dei Ministeri ricorrenti. 24RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio 16. Alla luce di quanto esposto, l'interpretazione proposta dai Ministeri appare condivisibile, laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento delle soglie il minor gettito ICI derivante da auto-dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, quando questo sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel Comune (salvi gli effetti previsti per l'attribuzione delle rendite definitive). È quindi possibile, come sostengono i Ministeri ricorrenti, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno, a causa del mancato superamento dell'una o dell'altra delle soglie di cui all'art. 64, comma 1, della legge 388/2000 nell'anno di riferimento. 17. L'esposta tesi non può essere seguita, invece, anche laddove si spinge ad affermare la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento delle soglie di cui all'art.64, comma 1, della legge 388/2000 nell'anno in questione, anche con riferimento agli anni successivi, nel caso in cui purtuttavia e con riferimento agli stessi immobili si produca un ulteriore mancato introito. Per gli anni successivi, infatti occorrerà considerare l'oggettivo minor introito ICI di quell'anno, ferma l'espunzione di quello corrispondente ai trasferimenti già consolidati. Sarà cioè necessario, anno per anno, valutare l'entità del minor gettito ICI provocato da autodichiarazioni e non compensato; tale minor gettito può essere composto da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell'ultimo anno e 25RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell'anno o negli anni precedenti all'ultimo anno, che non abbiano generato consolidamento a norma dell'art. 64, comma 1, della legge n. 388 del 2000. 18. La Corte ritiene –in altri termini - che quelle stesse norme si debbano interpretare nel modo propugnato dalle Amministrazioni statali, ma con alcune precisazioni, che possono comportare conseguenze a cascata circa la determinazione del debito, che potrebbe perciò collocarsi in una posizione intermedia tra gli assunti contrapposti. 19. Non si deve infatti perder di vista che la ragione determinante che giustifica l'accoglimento della tesi erariale è il consolidamento della compensazione, che elide economicamente il minor introito compensato stabilmente, appunto, dall'attribuzione finanziaria. Non vi è tuttavia alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un certo anno anche quello maturato, in quell'anno, per effetto di autodichiarazioni presentate nell'anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate, negli anni precedenti, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate. L'art. 2, comma 4, secondo periodo, del D.M. 197 del 2002 conferma la correttezza di tale conclusione laddove afferma che «al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo 26RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701.» Tale disposizione si riferisce all'importo « complessivo » del minore gettito e non contiene alcun riferimento all'anno in cui per la prima volta è stata presentata dai contribuenti l'autodeterminazione della rendita catastale. Se dall'importo complessivo si può detrarre quanto è già stabilmente compensato, perché «consolidato», ut supra, non ci si può spingere oltre sulla strada di una interpretazione riduttiva a fronte del dato letterale non solo della legge ma anche del regolamento. I pareri del Consiglio di Stato non escludono affatto la correttezza di tale conclusione, laddove affermano che «Solamente eventuali perdite aggiuntive a quelle già accertate negli anni precedenti comportano un maggior contributo da calcolarsi in applicazione del nuovo meccanismo di cui al D.M. n. 197/2002, circoscritto, però, unicamente al minor gettito risultante dalle tassazioni di immobili che non erano stati considerati negli anni precedenti». 20. Le considerazioni critiche proposte dalla parte controricorrente con la memoriadepositata non appaiono idonee a scalfire gli argomenti fondanti della giurisprudenza di legittimità che si è andata formando e a giustificare perciò un mutamento di indirizzo: le osservazioni svolte dal Comune, in tema di configurazione dell'istituto del c.d. consolidamento, di rapporto fra la legge e il regolamento, di funzionamento del sistema delle soglie e di rilevanza della prassi si contrappongono, ma non inficiano gli argomenti sopra esposti a sostegno della giurisprudenza che si ritiene di confermare e che lo stesso controricorrente, sia pur in estremo denegato subordine, in memoria ha chiesto di ribadire. 27RG n. 20527/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio 21. Per i motivi esposti il ricorso deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, con la conseguente cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di appello di Milano, in diversa composizione, che eseguirà gli ulteriori accertamenti eventualmente necessari e si atterrà al seguente principio di diritto: «I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 388 e del D.M. 1.7.1992 n. 197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5% della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti
Decreto Cassazione n. 27769/2024 — Fons Iuris — Fons Iuris