Cassazione n. 15221/2026

difeso dall'[OSCURATO:PERSONA] unitamente all'[OSCURATO:PERSONA] giusta procura speciale in atti ed elettivamente domici-liata in Roma, [OSCURATO:PERSONA], 14 presso lo studio dell'[OSCURATO:PERSONA] e con domicilio digitale ex lege-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'[OSCURATO:PERSONA] giu-sta procura speciale in atti-controricorrente-avverso la sentenza del Tribunale di Oristano n. 216/2021 depositata il26/04/2021.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27/01/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/20261.– Con citazione ritualmente notificata, [OSCURATO:PERSONA], titolare di un con-tratto di fornitura idrica a servizio di un immobile sito in Bosa, aveva con-venuto in giudizio, davanti al Giudice di Pace di Oristano, [OSCURATO:SOCIETA].,società concessionaria del servizio idrico integrato in Sardegna, per sentiredichiarata prescritte, o illegittime o comunque non dovute le somme di euro270,83, euro 296,91 e di euro 23,58, portate in distinte fatture e richiestedalla convenuta a titolo di conguagli regolatori per partite pregresse, per glianni 2005/2011.1.1.– [OSCURATO:PERSONA] di Pace ha dichiarato la cessazione della materia del con-tendere quanto ai più consistenti importi, per intervenuto annullamentodelle relative fatture da parte della concessionaria in accoglimento in partequa del reclamo del privato, e per il residuo di euro 23,58 rigettato la do-manda e dichiarato non dovuta la somma.1.2.– [OSCURATO:SOCIETA]. ha proposto appello e il Tribunale di Oristano consentenza del 26 aprile 2021, n. 216 ha respinto il gravame.In via pregiudiziale il Tribunale ha ritenuto non fondata l'eccezione pregiu-diziale dell'appellante sul difetto di giurisdizione del giudice ordinario e nelmerito ha escluso l'applicazione all'utente del servizio idrico integrato di unatariffa maggiorata retroattivamente. Le modifiche alla disciplina tariffaria,espone il Giudice d'appello, hanno effetto solo per il futuro, per evitare ilprocrastinarsi dello squilibrio finanziario, ma non possono eliminare gli ef-fetti negativi per il passato.Le autorità competenti sarebbero dovute intervenire tempestivamente peradeguare la tariffa senza che eventuali ritardi od omissioni potessero esserescaricati sull'utenza attraverso un adeguamento tariffario postumo.Il Tribunale ha quindi escluso che il potere regolatorio spettante all'Autoritàper l'energia elettrica il gas e il sistema idrico ― poi ARERA, Autorità diregolazione per energia reti e ambiente ― per la definizione delle compo-nenti di costo di determinazione della tariffa del servizio idrico, compren-desse una integrazione tariffaria commisurata a consumi già effettuati.Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026Pur essendo legittima la componente di tariffa relativa ai conguagli, al finedi assicurare la copertura integrale dei costi sostenuti, non era legittimocommisurare il conguaglio ai consumi degli anni precedenti, in quanto tantoavrebbe introdotto una tariffa integrativa retroattiva illegittima perché inviolazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi, e quindi dilegalità, e per la violazione, anche, del principio di affidamento nell'esecu-zione del contratto.Il recupero dei costi per le annualità precedenti l'introduzione del nuovometodo tariffario, il 2012, si era reso necessario perché il precedente, “nor-malizzato”, non aveva consentito di colmare lo scarto tra costi preventivatied effettivi.I provvedimenti regolatori sottesi all'applicata tariffa (quello di revisione ta-riffaria, e quello di quantificazione per il territorio regionale) erano pertantoillegittimi per violazione dell'art. 11 disp. prel. cod. civ. – che, dettato atutela della certezza delle situazioni in atto, può essere derogato esclusiva-mente dalla legge – e andavano disapplicati limitatamente al rapporto de-dotto in giudizio.Si sarebbe altrimenti dovuto allocare perdite accumulate negli anni prece-denti alla modifica della disciplina, scaricando sull'utenza il deficit di bilanciopregresso ossia quelle perdite che si erano accumulate negli esercizi prece-denti al mutamento della disciplina tariffaria.La differenza per i maggiori oneri di gestione del servizio già erogato neiperiodi precedenti di fornitura non era, pertanto, dovuta.3.– Ricorre per la cassazione della sentenza indicata con due motivi illustratida memoria [OSCURATO:SOCIETA].[OSCURATO:PERSONA] resiste con controricorso.4.– A seguito di ordinanza interlocutoria di questa Corte n. 2880/2024(Cass., Sez. 1, Ordinanza interlocutoria n. 2880 del 31/01/2024), è statafissata udienza pubblica per la trattazione della causa. Nelle more, con altrainterlocutoria della Prima Sezione Civile, in un giudizio in cui la Corte eraNumero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026chiamata ad adottare una decisione su controversia che presentava que-stioni giuridiche analoghe a quelle di cui alla presente, il relativo procedi-mento veniva rimesso alle Sezioni Unite.Le Sezioni Unite hanno deciso la causa con sentenza n. 23858 del 26/08/2025, cassando con rinvio la decisione impugnata, perché venisse data ap-plicazione al seguente principio di diritto: «In tema di servizio idrico inte-grato, i conguagli che il gestore può richiedere, a norma dell'art. 31 delladelibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, e che dovevanoessere oggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Enti d'Ambitoo dagli altri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricomprendono lesole somme che potevano essere addebitate agli utenti in ragione della di-sciplina tariffaria contenuta nel d.m. 1 agosto 1996 con cui è stato istituitoe regolamentato il 'metodo tariffario normalizzato'».ha depositato memoria difensiva in vista dell'adunanza camerale.RAGIONI DELLA DECISIONE1.– Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione dei limiti dellagiurisdizione del Giudice ordinario, nonché la violazione dell'art. 113 c.p.c.e dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.La posizione fatta valere in giudizio non avrebbe natura meramente patri-moniale, investendo le contestazioni sollevate in via principale la legittimitàdelle scelte tecnico-amministrative discrezionali delle Autorità di settore(AEEGSI, poi ARERA, e EGAS) sulla individuazione e regolazione del costodel servizio idrico integrato e della quantificazione dei conguagli regolatoridi partite pregresse.2.– Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applica-zione degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 (“Codice delloambiente”), dell'art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell'art. 21, commi 13 e 19,d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell'art. 10 d.l. n.Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/202670 del 2011, conv. con modif. in l. n. 106 del 2011, dell'art. 3 d.p.c.m. del[OSCURATO:DATA_NASCITA], dell'art. 1339 c.c. e, infine, della delibera AEEGSI n. 643/2013/R/IDR, oltre che della delibera n. 18 del 26/06/2014 dell'Ente di Governod'Ambito della Sardegna (EGAS) – che ha provveduto alla quantificazione eal riconoscimento dei conguagli spettanti al gestore per partite precedential 2012 ai sensi dell'art. 31 dell'allegato A alla Deliberazione dell'AEEGSI n.643/2013/R/IDR – e del regolamento del servizio idrico integrato (par.B.16), in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c..Il Tribunale avrebbe erroneamente interpretato le disposizioni che regolanoil sistema tariffario nel servizio idrico integrato, in violazione e falsa appli-cazione della normativa primaria e secondaria di riferimento.Per la ricorrente, la definizione delle c.d. partite pregresse ad opera dellecompetenti autorità amministrative (ARERA, EGAS) sarebbe del tutto con-forme al fondamentale principio che riconosce, all'interno della dinamicatariffaria, il pieno recupero dei costi di investimento e di gestione ottimaledel servizio.A fronte di un nuovo metodo tariffario idrico, i costi esistenti all'anno base,e non considerati in precedenza ai fini tariffari, sarebbero stati legittima-mente inseriti quali componenti della tariffa dalle competenti autorità am-ministrative all'interno di un nuovo sistema regolatorio nell'osservanza delprincipio di derivazione europea (art. 9 Dir. 2000/60/CE) del cd. full costrecovery.In siffatta cornice, la ricorrente espone che le determinazioni tariffarie en-trano di diritto nel regolamento di fornitura ex art. 1339 c.c., poiché il con-tratto di utenza di un servizio pubblico non può che rinviare ai corrispettividefiniti dalle [OSCURATO:PERSONA] rispetto ai quali il Gestore non ha al-cuna autonomia decisionale.[OSCURATO:SOCIETA], quindi, nel procedere alla riscossione delle c.d. partite pregresse,avrebbe soltanto dato puntuale esecuzione a provvedimenti amministrativicogenti che erano stati adottati nell'osservanza della normativa primaria diNumero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026riferimento, dove il contratto di utenza di un servizio pubblico non può cherinviare ai corrispettivi definiti dalle autorità amministrative di settore cheregolano il sistema tariffario nel servizio idrico integrato.3.– Le Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza n. 23858 del 2025,hanno affrontato la stessa questione che impegna questo Collegio per i me-desimi profili pregiudiziali e di merito oggetto degli indicati motivi di ricorso.Alla soluzione della questione qui posta deve pertanto prestarsi adesionealla pronuncia indicata, in ragione della natura del Collegio che si è espres-so, della piena condivisibilità degli argomenti ivi spesi, della identità dellequestioni nei due consessi esaminati, come meglio di seguito indicato.3.1.– Il primo motivo è infondato.Vanno, come rilevato, sul punto richiamate le motivazioni delle SezioniUnite n. 23858 del 2025 che, in adesione ad un indirizzo consolidato diquesta Corte all'esito della dichiarazione d'illegittimità costituzionale delloart. 33 del d.lgs. n. 33 del 1998, come sostituito dalla l. n. 205 del 2000(Corte costituzionale n. 204 del 2004), hanno rimarcato che la controversiarelativa al rapporto individuale di utenza in materia di pubblici servizi, in cuiil privato contesti l'importo preteso per la fornitura dal gestore del servizioin base ad una determinata tariffa e ne richieda la riduzione in applicazionedi una diversa tariffa, spetta alla giurisdizione del Giudice ordinario, nellaprecisazione che le controversie sul rapporto di utenza non vedono coinvoltala P.A. come autorità.Si tratta di esito verso cui convergono anche più recenti pronunce di questaCorte che valorizzano la natura patrimoniale della controversia (Cass. SU n.29593 del 2022; Id., n. 4079 del 2023).3.2.– Il secondo motivo di ricorso è fondato.Vanno, anche per questa censura, ripresi i percorsi argomentativi di rispostaarticolati dalle Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 23858 del2025, nella loro piena persuasività che ne lascia apprezzare la condivisibilitàdi esiti e motivazione anche perché integrativi di un precedente specifico,Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026in cui sono venute in rilievo, e sono state risolte, questioni in tutto sovrap-ponibili a quelle in evidenza nel presente giudizio.Per punti, si osserva quindi quanto segue.3.2.1.– L'indicata sentenza ha escluso che la delibera 643/2013/R/IDR po-tesse introdurre una disciplina che giustificasse conguagli relativi a partitepregresse in base alle innovative prescrizioni del [OSCURATO:PERSONA],mentre ha ritenuto che i conguagli potessero essere richiesti ove rispondentiai criteri di determinazione applicabili al momento delle prestazioni di rife-rimento, che seguivano il diverso [OSCURATO:PERSONA].3.2.2.– Le Sezioni Unite hanno altresì evidenziato che l'ingresso, nel nostroordinamento, di una disciplina retroattiva dei conguagli non poteva trovarefondamento nel principio di ispirazione unionale del recupero dei costi deiservizi idrici, posto dall'art. 9 della dir. 2000/60/CE, in quanto di applica-zione non immediata nel nostro ordinamento e, ancora, non diretta ad ar-monizzare le normative degli Stati membri in materia di acque.Sul piano del diritto interno, poi, le Sezioni Unite hanno rilevato il difettodella volontà legislativa di autorizzare un intervento di portata retroattivada parte dell'Autorità regolatoria e tanto al fine di assicurare “ora per allora”una piena applicazione del principio del cd. full cost recovery, sancito dalloart. 154, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, tale da superare per il passatole previsioni del “[OSCURATO:PERSONA]”.In siffatta cornice, la sentenza n. 23858 cit. rileva che la programmata ap-provazione, da parte degli Enti d'Ambito, dei conguagli «relativi a periodiprecedenti al trasferimento all'Autorità delle funzioni di regolazione e con-trollo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti de-terminazioni tariffarie» (art. 31 della delibera 643/2013/R/IDR) non avreb-be potuto trovare attuazione in forza di criteri diversi da quelli introdotti colMetodo [OSCURATO:PERSONA].Il d.lgs. n. 152 del 2006 aveva infatti previsto, in via transitoria, che conti-nuasse a trovare applicazione il metodo tariffario precedente, dove avevaNumero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026disposto, all'art. 170, comma 3, lett. l), che fino all'emanazione del decretoministeriale previsto dall'art. 154, comma 2, con cui si sarebbero dovutedefinire le componenti di costo delle nuove tariffe, avrebbe continuato adapplicarsi il d.m. 1° agosto 1996.Le Sezioni unite hanno ancora ricordato che il decreto ministeriale indicatonell'art. 154, comma 2, d.lgs. cit. non è stato mai approvato, in quanto nel2011 venne istituita la nuova Autorità regolatoria del settore idrico(AEEGSI) a cui si demandò il compito, in precedenza assegnato al Ministero,di stabilire le componenti di costo della tariffa idrica.La conclusione cui sono pervenute le Sezioni Unite è stata quindi quellasecondo la quale il d.lgs. n. 152 del 2006 ha recepito il principio del recuperodei costi fissato dall'art. 9 della direttiva 2000/60/CE ma, nel prevedere checontinuasse ad applicarsi il d.m. 1° agosto 1996, e con esso il [OSCURATO:PERSONA], non ha consentito, per il periodo successivo alla pro-pria entrata in vigore, e fino all'emanazione del provvedimento con cui fu-rono ridefinite le componenti di costo della tariffa del servizio idrico, cheuna nuova disciplina regolatoria si sovrapponesse a quella emanata in at-tuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36, cd. legge Galli, che ha introdottoil [OSCURATO:PERSONA] (SII).Secondo le Sezioni Unite, ritenere che la delibera sopra menzionata avesseconsentito agli Enti d'Ambito di approvare conguagli (relativi a periodi pre-cedenti al trasferimento ad AEEGSI delle funzioni di regolazione e controllodel settore), che non erano esigibili in forza del “[OSCURATO:PERSONA]”, non solo entrava in frizione con il principio di irretroattività degliche privo di una solida base giuridica con riguardo alla diversa prospettivadel contratto di utenza.Dal contratto di utenza si originano infatti diritti e obblighi delle parti, e nellaprospettiva privatistica in cui deve trovare inquadramento il rapporto traNumero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026gestore e utente, quest'ultimo deve poter fare affidamento sul sistema ta-riffario tempo per tempo in vigore.Su siffatte premesse, le Sezioni Unite hanno ritenuto che l'addebito dei con-guagli relativi a partite pregresse non possa determinare la violazione deiprincipi di irretroattività degli atti amministrativi e di affidamento nell'ese-cuzione del contratto di somministrazione, con lo stabilire conguagli in basea una tariffa non vigente al momento della erogazione del servizio.3.2.3.– Ancora, le Sezioni Unite hanno quindi ritenuto che anche il MetodoNormalizzato, in vigore nel periodo qui d'interesse (dal 2005 al 2011), purprevedendo un tetto tariffario, conteneva meccanismi atti a consentire ilrecupero dei costi e le variazioni del corrispettivo del servizio che consenti-vano di raggiungere il livello atteso dei ricavi.L'art. 8 del d.m. 1° agosto 1996 considerava, infatti, espressamente sia unarevisione triennale per la verifica dei miglioramenti di efficienza per la valu-tazione della corrispondenza della tariffa media rispetto alla tariffa artico-lata, per l'accertamento del raggiungimento dei traguardi di livello di servi-zio ovvero dell'effettuazione degli investimenti, sia la possibilità, da partedell'Autorità d'Ambito (ora Ente di governo e, all'epoca dei fatti, [OSCURATO:PERSONA] per ATO della Sardegna), di intervenire nel caso di signifi-cativi scostamenti dalle previsioni del piano finanziario.Tanto in particolare avveniva, in ordine: 1) al raggiungimento dei livelli diservizio previsti dal piano anche a seguito dei relativi investimenti; 2) allacorrispondenza tra l'incasso derivante dall'applicazione della struttura tarif-faria e l'incasso previsto per effetto della tariffa media stabilita nella con-venzione di gestione; 3) alla rispondenza dei costi operativi alle variazionistrutturali della produzione e della distribuzione.[OSCURATO:PERSONA] contemplava, pertanto, elementi correttivi che ren-devano possibile la revisione del prezzo praticato all'utente armonizzandol'equilibrio della gestione ovverosia il rapporto tra ricavi e costi.Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026L'art. 31, comma 1, della delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR, quando ha pre-visto che gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimentoall'Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, che non fos-sero stati già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni ta-riffarie, dovessero essere quantificati e approvati, entro il 30 giugno 2014,dagli Enti d'Ambito o dagli altri soggetti competenti, non ha previsto quindiche questi ultimi enti potessero procedere al recupero in base al nuovo si-stema di conguagli contemplato dal [OSCURATO:PERSONA].I conguagli attuabili in base all'art. 31 sopra menzionato andavano piuttostoindividuati prendendo in considerazione le dinamiche tariffarie previste dalMetodo Normalizzato, in vigore nell'arco di tempo d'interesse, che conte-neva all'art. 8 del d.m. 1° agosto 1996 la previsione di revisione di prezzi.Per le Sezioni Unite, con conclusione che si apprezza come pienamente con-divisibile, la previsione sulla quantificazione e approvazione, entro il 30 giu-gno 2014, degli «eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasfe-rimento all'Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, enon già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie»legittima i conguagli che nel precedente periodo regolatorio non era statopossibile liquidare.Essa assume autonomo valore precettivo con esclusivo riguardo però all'in-dividuazione della data entro cui i conguagli relativi andavano approvati.Non sarebbe stato così legalizzato il recupero di importi diversi e ulterioririspetto a quelli che potevano pretendersi in base al metodo tariffario vi-gente all'epoca in cui si collocavano le partite pregresse da conguagliare e,in tale contesto, la prescrizione contenuta nell'art. 31, comma 1, della deli-bera 643/2013/R/IDR non ha assunto una portata retroattiva.La delibera ha infatti operato la liquidazione “ora per allora” di importi che,in base al [OSCURATO:PERSONA], avrebbero potuto essere riversati sull'u-tente attraverso i sopradescritti incrementi tariffari.Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026Per l'indicato meccanismo non si fa quindi questione di una tariffa integra-tiva retroattiva, applicata su consumi effettuati in anni precedenti, quanto,e piuttosto, dell'applicazione di conguagli che nel previgente sistema rego-latorio erano già a carico dell'utente.La richiamata disposizione neppure contrasta con il principio di affidamentodell'utente che vede semplicemente posticipato il recupero, da parte delgestore, di somme che quest'ultimo avrebbe potuto conseguire prima, sesolo l'Ente d'Ambito avesse tempestivamente provveduto a convertire queiconguagli in aumenti tariffari.3.3.– In adesione e continuità con la decisione delle Sezioni Unite richiamataper i segnalati passaggi motivatori, il secondo motivo di ricorso va accolto,dovendosi riaffermare il principio, secondo il quale: «In tema di servizioidrico integrato, i conguagli che il gestore può richiedere, a norma dell'art.31 della delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, e che do-vevano essere oggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Entid'Ambito o dagli altri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricom-prendono le sole somme che potevano essere addebitate agli utenti in ra-gione della disciplina tariffaria contenuta nel d.m. 1 agosto 1996 con cui èstato istituito e regolamentato il [OSCURATO:PERSONA]».[OSCURATO:PERSONA] del rinvio sarà chiamato, pertanto, ad accertare che gli importiquantificati dall'Ente d'Ambito siano rispondenti a quanto poteva essere ad-debitato all'utente nella vigenza del [OSCURATO:PERSONA], se-condo quanto stabilito dal d.m. 1° agosto 1996, nel testo applicabile perciascun periodo di riferimento.4.– In conclusione, va rigettato il primo motivo di ricorso e accolto il se-condo.La sentenza impugnata va cassata con riguardo al motivo accolto, con rinviodella causa al Tribunale di Oristano, in persona di altro magistrato, ancheper le spese del giudizio di legittimità.Numero registro generale 30666/2021Numero sezionale 420/2026Numero di raccolta generale 15221/2026Data pubblicazione 20/05/2026 P.Q.MLa Corte,rigetta il primo motivo e accoglie il secondo, cassa la sentenza impugnata,con riguardo al motivo accolto, e rinvia la causa al Tribunale di Oristano, inpersona di altro magistrato, anche per le spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27/01/2026.Il PresidenteGuido Mercolino