Cassazione n. 19484/2024

ha pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG28730 del 2022, promosso da: AMALATTEA s.p.a., rappresentata e difesa dagli [OSCURATO:PERSONA]- massetti, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via G.G. Belli, n. 27; - ricorrent i - contro [OSCURATO:PERSONA] –[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e di- fesa dagli [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso la sede di rappresentanza della Regione Autonoma della Sarde- gna in Roma, viaLucullo, n. 24; - contro ricorrent e - e contro R.G. 28730/2022 Cron. Rep. C.C. 28/5/2024 giurisdizione . -2 - AGEA – [OSCURATO:PERSONA], rappresen- tata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio presso la sede dell’Istituto in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; - contro ricorrent e - per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato, Terza Sezione, 11 ottobre 2022, n. 8677. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28 maggio 2024dal [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto Procuratore generale [OSCURATO:PERSONA], che hachiesto il rigetto del ricorso, con la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con provvedimento in data 12 ottobre 2010, l’ Agenzia Regio- nale della Sardegna per il sostegno all’agricoltura – Argea concedeva ad Amalattea s.p.a., incorporante la s ocietà consortile Galydhà che aveva originariamente presentato la relativa domanda, un contributo a fondo perduto di euro 1.229.540,15, a valere sulPSR Sardegna 2007- 2013, destinato a finanziare un progetto di trasformazione e commer- cializzazione del latte di capra e relativi derivati, per una spesa com- plessivamente stimata in euro 3.073.850,41. Con successiva determinazione del 30 ottobre 2020, Argea respin- gevala domanda di saldo e revocava il provvedimento di concessione del contributo, con l’obbligo di restituire la somma già percepita, sul rilievo che l’impresa beneficiaria Amalattea s.p.a. aveva violato il bando, perché ave va stipulato un contratto di cessione d’azienda in affitto con Amalattea Italia s.r.l., subentrata in tutte le attività azien- dali, e aveva chiuso lo stabilimento, rendendosi inadempiente all’ob- bligo di mantenimento della destinazione d’usoper il tempo prescritto. . -3 - 2. –Con ricorso notificato il 30 dicembre 2020, Amalattea ha im- pugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna il provvedimento di revoca del contributo. 3. – L’adito TAR, con sentenza pubblicata il 30 maggio 20 2 2, ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, fissando il termine per la riassunzione della causa dinanzi al giudice ordinario. Secondo il Tribunale amministrativo, la decisione di revocare il con- tributo è stata assunta essenzialmente alla luce di condotte che la ri- corrente avrebbe tenuto dopo l’erogazione della primatranche, da Ar- gearitenute non conformi agli obblighi esecutivi previsti nel bando, in particolare per avere Amalattea: (a) effettuato, mediante contratto di affitto, una cessione del ramo d’azienda a un soggetto, Amalattea s.r.l., diverso (anche) nella sostanza, in quanto partecipato al 50% da una terza società, dalla diretta beneficiaria del contributo, senza comuni- care tale mutamento ad Argea; (b) attuato solo in parte le opere og- getto del programma d’investimento, come accertato dai funzionari ve- rificatori di Argeaa seguito del sopralluogo. Il TAR ha richiamato l’orientamento secondo cui la giurisdizione sui provvedimenti di revoca di contributi già concessi appartiene normal- mente al giudice ordinario, a meno che l’atto di ritiro sia stato adottato per vizi di legittimità o per contrasto con l'interesse pubblico originari, vale a dire già inficianti il provvedimento iniziale di concessione. Il Tribunale amministrativo ha pertanto rilevato che, poichéArgea ha adottato la revoca in ragione di successivi comportamenti, (ritenuti) inadempienti, della beneficiaria, si ricade nella giurisdizione ordinaria. 4. –Amalattea s.p.a. ha proposto appello al Consiglio di Stato, so- stenendo che la giurisdizione sarebbe del giudice amministrativo, es- senzialmente in quanto il provvedimento impugnato, seppure nominal- mente qualificato come revoca, atterrebbe ad un annullamento in au- . -4 - totutela, con il quale l’Amministrazione, nell’esercizio delle proprie pre- rogative discrezionali (non dunque di un’attività vincolata), ha disposto il venir meno della possibilità per Amalattea di conseguire il contributo economico già assentitole. 5. –Il Consiglio di Stato, con sentenza resa pubblica mediante de- posito in segreteria l’11 ottobre 2022, ha respinto l’appello, con conse- guente applicazione delle regole concernenti la translatio iudicii. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che non vi sono ragioni per disco- starsi dal consolidato orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, condiviso anche dall’[OSCURATO:PERSONA], secondo il quale sussiste la giurisdizione del giudice civile quando le controversie riguar- dino la revoca deiprovvedimenti attributivi di benefici. Il Consiglio di Stato ha osservato che, in ogni caso, l’atto impugnato contiene un’altra, autonoma, ragione giustificativa, relativa alla chiu- sura dello stabilimento in violazione delle disposizioni del bando, anch’essa riconducibile a una contestaz i one di decadenza dal contri- buto per successivo inadempimento. Questa ragione giustificativa non sarebbe stata esaminata dall’appellante nei suoi riflessi in punto di giu- risdizione, viceversa riconosciuti dalla sentenza del TAR , con conse- guente giudicato interno. 6. –Per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato Amalat- tea ha proposto ricorso, sulla base di un motivo. Hannoresistito, con controricorso, Ar gea Sardegna e l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura. 7. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1cod. proc. civ. 8. –In prossimità della camera di consiglio , il Pubblico Ministero ha depositato le proprie conclusioni scritte, chiedendoil rigetto del ricorso, osservando che la controversia concerne la revoca del contributo , in . -5 - precedenza riconosciuto,sulla base dell’accertato inadempimento della richiedente il contributo a quanto prescritto dal bando. La ricorrente e la controricorrente [OSCURATO:PERSONA] , a loro volta, hannodepositato una memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con l’unico motivo (violazione dell’art. 7 cod. proc. amm., in relazione all’art. 111, ottavo comma, Cost.), la ricorrente censura la sentenza del Consiglio di Stato per avere, a conferma della statuizione del TAR, dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al ricorso avverso il provvedimento di revoca dei contributi economici concessi da Argea, ed affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ad avviso della società ricorrente, il provvedimento impu- gnato sarebbe espressione del potere autoritativo della pubblica am- ministrazione e costituirebbe un atto di autotutela. Nel caso in esame lo scrutinio della legittimità del provvedimento di revoca implicherebbe un sindacato relativo all’esercizio del potere discrezionale di valuta- zione delle condizioni per l’attribuzione e per il mantenimento del fi- nanziamento. Non sarebbe riscontrabile nessun inadempimento da parte del privato, neppure in astratto, rispetto a condizioni non previste nelle disposizioni della lex specialisa cui la società avrebbe dovuto fare riferimento ed in presenza di un esercizio interpretativo dell’originario interesse al mantenimento del contributo da parte di Argea nei con- fronti di una società che aveva operato un affitto di ramo di azienda. Con il motivo, la ricorrente censura, a ltresì, l’affermazione contenuta nella sentenza circa la formazione di un giudicato intero sulla contesta- zione afferente alla chiusura dello stabilimento. Secondo la ricorrente, nella pronuncia del TAR non vi sarebbe alcuna motivazione in punto di giurisdizione sulla parte relativa alla chiusura dello stabilimento. Sa- remmo viceversa di fronte a una mera trasposizione delle motivazioni . -6 - del provvedimento di Argea. La ricorrente sostiene che tutte le argo- mentazioni da essa svolte in appello eranoidonee a coprire l’intero iter motivazionale della sentenza impugnata. 2. –Il motivo è infondato. 3. – [OSCURATO:PERSONA] ritiene di dover muovere da l consolidato indirizzo giurisprudenziale delle Sezioni Unite di questa Corte (cfr. Cass., Sez. Un., 20 luglio 2011, n. 15867; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass., Sez. Un., 25 gennaio 2013, n. 1776; Cass., Sez. Un., 18 gennaio 2024, n. 1946; Cass., Sez. Un., 20 maggio 2024, n. 13992), secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione sogget- tiva azionata. Ne consegue che: (a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto diretta- mente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presup- posti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, ilquid, e il quomodo dell’erogazione; ( b) qualora la controversia at- tenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presup- posto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni sta- tuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice or- dinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempi- mento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contri- buto; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'ina- dempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento . -7 - di attribuzione; (c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice ammi- nistrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedi- mento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per con- trasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario. In particolare, la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall'inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell'atto di concessione rientra nella giuri- sdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in al- cun modo il legittimo esercizio dell'apprezzamento discrezionale del concedente circa l’an, il quide il quomodo dell'erogazione (Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966). In ordine alla controversia originata dalla revoca di un contri- buto pubblico, la giurisdizione spetta all'autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall'accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o co- munque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, lagiurisdi- zione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di at- tribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel pro- sieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio op- pure allorché, successivamente alla concessione, l'atto sia stato annul- lato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico . -8 - interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757). In altri termini, la controversia promossa per ottenere l'annulla- mento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico con- cerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l’amministra- zione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contri- buto in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi o di oneri al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la man- cata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedi- mento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità e revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. 4. –Ciò posto, nella specie la revoca è stata adottata dall’Agenzia regionale della Sardegna per la gestione e l’erogazione degli aiuti in agricoltura sulla base di un duplice inadempimento della concessionaria Amalattea, intervenutonella fase esecutiva del rapporto di sovvenzione instaurato dal provvedimento attributivo,successivamente alla conces- sione del beneficio e alla erogazione della prima tranche del finanzia- mento. In sostanza, è stato contestato all’impresa beneficiaria di aver sti- pulato direttamente un contratto di cessione d’azienda in affitto con Amalattea Italia s.r.l., in violazione della regola del bando che prescrive l’autorizzazione dell’Amministrazione ai fini del cambio del beneficiario, e di avere chiuso lo s tabilimento, in violazione della previsione d e l bando che fa obbligo alla beneficiaria di mantenere l’azienda in eserci- zio per il prescritto periodo di tempo. . -9 - Si è di fronte ad una revoca che esprime e veicola una decadenza, per essersi Amalattea resa, secondo la contestazione, inadempiente rispetto all’obbligo di attuare il progetto ammesso a finanziamento, do- vendo esservi coincidenza tra soggetto ammesso a beneficiare del con- tributo e soggetto oneratosi della sua attuazione.Per un verso, infatti, Amalattea sarebbe venuta meno all’obbligo di comunicare ad Argea l’iniziativa concretatasi nella sostituzione di essa con altra società nell’attuazione del progetto,onde consentire ad Argea di valutare se consentire o meno il subentro. Per l’altro verso, Amalattea, in viola- zione di un apposito obbligo giuridico prescritto nel bando regolatore del beneficio per cui è causa, avrebbe disatteso l’impegno di mantenere la destinazione d’uso dei beni mobili finanziati per il tempo prescritto. Essendo la revoca motivata con riguardo all’inadempimento della beneficiaria, la situazione soggettiva fatta valere dalla società Amalat- tea è di diritto soggettivo e la P.A. non ha alcun margine di discrezio- nalità nel relativo apprezzamento né è chiamata ad effettuare alcuna ponderazione comparativa. Nel caso di specie, infatti, è incontroversa l’esistenza del provvedi- mento di concessione del contributo. La revoca del finanziamento è stataadottata per violazione di obblighi della beneficiaria e per far va- lere uninadempimento imputabile a quest'ultima , ostativo alla conser- vazione dell’agevolazioneeconomica. Inoltre, l’intervento dell’ A mmini- strazione non ha altro spazio di verifica che quello afferente all’osser- vanza, da parte della beneficiaria, delle condizioni e degli obblighi di condotta puntualmente stabilitial riguardo dal bando , senza margini di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell’interesse pubblico. La situazione soggettiva fatta valere dalla società Amalatteaè, dunque, di diritto soggettivo.La revoca costituisce un atto incidente , successi- . -10 - vamente alla delibera di concessione del finanziamento e alla eroga- zione della primatranche, su una posizione di diritto soggettivo de lla beneficiaria. 5. – Va pertanto rigettata la censura rivolta nei confronti della prima ratio che sostiene la statuizione della impugnata sentenza del Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato, infatti, ha rigettato l’appello di Amalattea, in primo luogo, perché,in applicazione della regola di riparto, ha ricono- sciuto che la controversia in questione deve esseredevoluta al giudice ordinario, essendoincentrata sulla impugnativa di una revoca del con- tributo anteriormente accordato, disposta in ragione del mancato ri- spetto, da parte della beneficiaria e per un inadempimento ad essa imputabile, di condizioni e obblighi stabilitinel bando. 6. –Essendo questa ratio da sé sufficiente a sostenere la sentenza impugnata, diventa ultroneo passare ad esaminare la doglianza artico- lata dalla ricorrente nei confronti della seconda ratio decidendi, conte- nuta nella statuizione secondo cui, in ogni caso, si sarebbe formato il giudicato interno sulla giurisdizione del giudice ordinario, non avendo l’appellante esaminato nei suoi riflessi in punto di giurisdizione l’auto- noma ragione giustificativa menzionata nella pronuncia del TAR, circa la chiusura dellostabilimento in violazione delle disposizioni del bando, riconducibile anch’essa a una contestazione di decadenza del contri- buto per successivo inadempimento di un apposito obbligo giuridico prescritto nel bando regolatore del contributo. 7. –Conclusivamente, il motivo è rigettato ed è dichiarata la giuri- sdizione del giudice ordinario. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. 8. –Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare . -11 - atto –ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quaterall’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 –della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto. P.Q.M. rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Con- danna la ricorrente [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. al rimborso delle spese processuali sostenute dalle controricorrenti, che liquida, in favore di Argea, in euro 8.200, di cui euro 8.000 per compensi, oltre alle spese generali, nella misura del 15%, e agli accessori di legge, e, in favore di Agea, in euro 8.000 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito