Cassazione n. 24793/2026

, entrambi rappresentati e difesi dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA];-Ricorrenti e controricorrenti al ricorso incidentale -[OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del Sindaco incarica e pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA],presso il cui studio in Ivrea, [OSCURATO:PERSONA] n. 24, è elettivamentedomiciliato;-Controricorrente e ricorrente incidentale -avverso la sentenza della [OSCURATO:PERSONA] dellaLombardia, Sez. 16, n. 284/2022, pronunziata il 15 dicembre 2021,depositata il 1° febbraio 2022 e non notificata;udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 giugno 2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/20261.Con distinti ricorsi alla [OSCURATO:PERSONA] diMilano, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] impugnavano gli avvisi diaccertamento loro notificati dal Comune di Legnano quali usufruttuaridell’immobile sito in detto Comune - [OSCURATO:PERSONA], censito in catastoal Fg. 11, mappali 7,8, 26, e ricompreso nell’ambito del ProgrammaIntegrato di Intervento n. 6 del PRG del 2001 - con i quali era stataaccertata una maggior imposta comunale sugli immobili in relazione alleannualità 2006-2009. Tale piano di intervento integrato occupava unasuperficie complessiva di circa 36.000 mq, situata ai due lati della lineaferroviaria, a sud della quale si trovava l’area posseduta dai contribuenti,ricompresa nella fascia di tutela ferroviaria, di cui all’art. 18 delle NormeTecniche di Attuazione dello strumento urbanistico.[OSCURATO:PERSONA] accoglieva i ricorsi, valorizzando le risultanzedel certificato di destinazione urbanistica e rilevando che l’area nella qualericadeva l’immobile era ricompresa all’interno della fascia di tutelaambientale regolata dall’art. 18 delle [OSCURATO:PERSONA] di Attuazione delvigente PRG e, per la maggior parte, all’interno del programma integratodi intervento P.I.I.06, disciplinato dagli artt. 6, 55 e 56 delle NormeTecniche di Attuazione, che sanciscono il divieto di edificabilità dell’area.2. Sull’impugnazione dell’Ente impositore, la Commissione tributariaregionale della Lombardia, con sentenza n. 4493/2017, dava atto – inrelazione all’annualità 2007 - che «l’essenzialità di tutte le superficicomprese nel programma per la concreta edificazione su talune di esse,implica che su tutte le aree gravi il plusvalore creato con l’edificazione,indipendentemente dalla localizzazione dei singoli edifici, dallacollocazione degli standards urbanistici e dalla appartenenza delle aree adiversi proprietari, in virtù del fatto che l’edificabilità è vincolata all’interaarea interna al perimetro di piano compresa la superficie vincolata a fasciadi rispetto ferroviario utilizzata per il collocamento degli standards.» eNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026accoglieva l’appello. Analoghe decisioni – recanti il n. 4496/2017 e il n.4497/2017 - venivano rese con riferimento all’annualità 2009.3. Avverso tali decisioni i contribuenti proponevano distinti ricorsiper cassazione. Con ordinanze n.3951, n. 3952 e n. 3953 del 2020,questa Corte accoglieva i ricorsi, cassava le sentenze impugnate erinviava alla Commissione regionale per un nuovo esame dellacontroversia, rilevando che il giudice d’appello, valutando in manieraunitaria ed omogenea tutte le aree ricomprese nel “programma diintervento integrato” non aveva considerato, nella prospettiva dellacorretta individuazione del valore degli immobili ai fini ICI, le specifichecaratteristiche dei terreni e, in particolare, la circostanza che gli stessirientravano in gran parte nella fascia di tutela ambientale-ferroviaria asud della linea ferroviaria. Era dunque necessario tener conto, ai finidell’edificabilità dell’area, della relativa qualificazione urbanistica, desuntadal piano regolatore adottato dal Comune, considerando poi, in concreto,la maggiore o minore attualità delle potenzialità edificatorie, l’esistenza divincoli che condizionano di fatto l’edificabilità e la relativa incidenza sulvalore del bene. L’ordinanza n. 3953/2020 dava inoltre atto della mancatastatuizione relativa alle annualità 2006 e 2008, accogliendo le censure intal senso rispettivamente formulate dalle parti.6. Riassunti i giudizi e riproposte le censure, la Commissionetributaria regionale accoglieva gli appelli, ribadendo in primo luogo ilprincipio, espresso dalle Sezioni Unite di questa Corte, secondo cuil’edificabilità delle aree ai fini Ici discende dalla relativa inclusione cometali nel PRG, indipendentemente dagli strumenti attuativi, salva larilevanza dei vincoli di destinazione in sede di commisurazione del valorevenale del terreno e, dunque, della base imponibile. Affermava che ivincoli di inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva,devono essere distinti dai vincoli di destinazione che non fanno veniremeno l’originaria natura edificabile dell’area secondo il piano regolatoreNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026generale. Affermava che gli appelli erano fondati «nei limiti dellavalutazione di euro 90,00 a mq. dell’area in oggetto per le annualitàd’imposta 2006, 2007 e 2008», valore desunto dalle sentenze di meritorese con riferimento al medesimo immobile per l’anno 2005, con richiamoalla valutazione dell’Agenzia del Territorio. Evidenziava, in particolare, cheil riferimento alla valutazione contenuta nella sentenza non rilevava intermini di richiamo del giudicato esterno ma assumeva significatotrattandosi di stima aderente allo stato reale del terreno all’epoca dei fatti,alle sue potenzialità edificatorie ed ai vincoli esistenti.Annullava inoltre le sanzioni “preso atto degli approdi contrastantidella giurisprudenza di merito”.7. Per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso icontribuenti, articolando due motivi. Il Comune di Legnano ha proposto asua volta ricorso, affidato a due motivi.Entrambe le parti hanno depositato controricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo, i contribuenti deducono, in relazione all’art.360, primo comma, n. 3) cod. proc. civ., violazione o falsa applicazionedel combinato disposto dell’art. 2, primo comma, lett. b) e dell’art. 5,quinto comma, del D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, per erroneavalutazione della base imponibile dovuta alla mancata considerazionedell’inedificabilità di fatto e di diritto, di una mera fascia adiacente la lineaferroviaria, in assenza delle possibilità di effettuare l’opera obbligatoria(sottopasso) prevista allo scopo.1.1. Il Comune di Legnano, con il controricorso ha inteso far valerel’efficacia di giudicato esterno della sentenza n. 2661/36/2015, con laquale la Commissione tributaria regionale di Milano, ferma restandol’imponibilità dell’area ai fini IMU, aveva accolto in parte il ricorsoproposto dagli odierni ricorrenti, in impugnazione degli avvisi diNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026accertamento emessi ai fini ICI per l’annualità 2005, riducendo il valoreda euro 120,00 a mq. a euro 90,00 a mq.1.2. Come già rilevato da questa Corte nell’ordinanza diannullamento con rinvio, il giudicato eccepito dall’Ente impositore non puòvalere rispetto ad annualità diverse, come quelle in esame (2006-2009) inquanto la decisione si fonda, da un lato, su elementi sostanziali che nonsono permanenti, ma piuttosto mutevoli, quali appunto l’edificabilità delterreno.1.3. Al riguardo questa Corte ha, invero, più volte ribadito che nelprocesso tributario, l'effetto vincolante del giudicato esterno in relazionealle imposte periodiche concerne i fatti integranti elementi costitutivi dellafattispecie che, estendendosi ad una pluralità di annualità, abbianocarattere stabile o tendenzialmente permanente mentre non riguarda glielementi variabili, destinati a modificarsi nel tempo, escludendo che lapronuncia resa in altra controversia tra le stesse parti su precedentiannualità I.C.I. potesse avere efficacia di giudicato circa l'accertamentosull'inedificabilità del terreno oggetto di tassazione, in considerazione dellapossibile adozione di atti amministrativi incidenti sullo sfruttamentourbanistico del bene (cfr. Cass. 10 ottobre 2019, n. 25516).1.4. L’ulteriore eccezione di inammissibilità del motivo deve esseredisattesa, risolvendosi la censura nella corretta prospettazione diviolazione e falsa applicazione di norme di diritto, senza dar luogo ad unamescolanza e sovrapposizione di mezzi di impugnazione eterogenei.2. La censura è destituita di fondamento.2.1. Va ribadito il principio secondo cui, per le aree ricomprese nelpiano regolatore generale, l'edificabilità non è esclusa da vincoli specifici,che possono incidere unicamente sul valore venale delle stesse in ragionedelle concrete potenzialità edificatorie, ed è insussistente solo in presenzadi vincoli assoluti, ancorché posti da strumenti regionali di pianificazionepaesaggistica ed ambientale, i quali prevalgono sulla pianificazioneNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026urbanistica comunale (cfr. Cass. 18 settembre 2019, n. 23206). Peraltro,solo le aree situate completamente nella fascia di rispetto (dei corsid’acqua o ferroviario di cui all'art. 49 del d.P.R. n. 753 del 1980) non sonoassoggettate ad ICI (o IMU), in quanto sottoposte ad un divieto assolutodi edificazione; diversamente, per le aree incluse solo in parte sulla dettafascia il vincolo incide solo sulla determinazione del valore delle stesse e,quindi, sulla base imponibile (cfr. Cass. 18 settembre 2019, n. 23211).Invero, «[…] solo le aree situate completamente nella fascia di rispetto(dei corsi d’acqua o ferroviario di cui all'art. 49 del d.P.R. n. 753 del 1980)non sono assoggettate ad ICI, in quanto sottoposte ad un divieto assolutodi edificazione; diversamente, per le aree incluse solo in parte sulla dettafascia il vincolo incide solo sulla determinazione del valore delle stesse e,quindi, sulla base imponibile (Sez. 5, Sentenza n. 23211 del18/09/2019». (così Cass. Sez. T. 7 aprile 2023, n. 9529).2.2. Poste tali premesse in diritto, la Commissione tributariaregionale ha affermato: «Per l’effetto, la declaratoria di illegittimità degliavvisi di accertamento della sentenza della CTP, appellata, sulla base delvincolo di inedificabilità sussistente su gran parte dell’area in esame,contrasta con tali principi di diritto. L’inserimento nel P.R.G. del terrenodei contribuenti, all’interno del [OSCURATO:PERSONA] di Intervento n. 6, aventedestinazione terziario, commerciale e residenziale «è motivo di per sésufficiente a qualificare l’intera area dl P.I.I. come area fabbricabile,indipendentemente dalla realizzazione concreta o adozione dellostrumento attuativo dello stesso P.I.I. L’esistenza del predetto vincolorileva ai soli fini della valutazione del valore reale e della baseimponibile».2.3. Il provvedimento impugnato attribuisce prevalenza esclusivaall’inserimento del terreno nel PRG, senza valutare la presenza di vincolicomportanti l’inedificabilità, come desumibili dal pur richiamato certificatodi destinazione urbanistica, secondo il quale, su gran parte dell’area inNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026esame, sussiste un vincolo di inedificabilità in quanto situata all’internodella “Fascia di tutela ambientale”, posto peraltro dalle stesse normetecniche di attuazione del PRG.2.4. Tuttavia, i vincoli richiamati riguardano pur sempre una partedell’area, onde deve ritenersi che gli stessi incidano in ogni caso soltantosul valore del suolo e sulla determinazione della base imponibile.2.5. Ai fini della determinazione della base imponibile per laliquidazione dell’ICI, l’art. 5, comma 5, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.504, dispone che: «Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quellovenale in comune commercio al 1° gennaio dell'anno di imposizione,avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice diedificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventualilavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzimedi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghecaratteristiche».2.6. Secondo la giurisprudenza di legittimità, ai fini delladeterminazione del valore imponibile per l'applicazione dell'ICI, èindispensabile che la misura del valore venale in comune commercio siaricavata in base ai parametri vincolanti previsti dall’art. 5, quinto comma,del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, che, per le aree fabbricabili, devonoavere riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità,alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per gli eventuali lavori diadattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medirilevati sul mercato della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche;tali criteri, normativamente determinati, debbono considerarsi tassativi enon possono essere surrogati da valutazioni effettuate sulla base diun'aprioristica e del tutto indimostrata valutazione basata su altriargomenti (tra le tante: Cass., Sez. 5^, 15 giugno 2010, n. 14385; Cass.,Sez. 5^, 11 maggio 2012, n. 7297; Cass., Sez. 5^, 17 maggio 2017, n.12273; Cass., Sez. 5^, 30 maggio 2017, n. 13567; Cass., Sez. 5^, 31Numero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026ottobre 2018, n. 27807; Cass., Sez. 5^, 24 settembre 2019, nn. 23680 e23681; Cass., Sez. 6^-5, 8 febbraio 2021, n. 2347; Cass., Sez. 6^-5, 26marzo 2021, n. 8614; Cass., Sez. 5^, 29 marzo 2022, n. 10003; Cass.,Sez. 5^, 4 aprile 2023, n. 9311).2.7. In altri termini, stante il percorso vincolato dettato, in relazionealla determinazione del valore delle aree fabbricabili, dall’art. 5, comma 5,del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, il giudice del merito, investito dellaquestione della corrispondenza del valore venale attribuito ad un'areafabbricabile, non può esimersi dal verificarne la corrispondenza, tenendoconto dell'anno di imposizione, ai criteri normativi sopra indicati (zonaterritoriale di ubicazione, indice di edificabilità, destinazione d'usoconsentita, oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessariper la costruzione, prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di areeaventi analoghe caratteristiche), formulando una valutazione di meritoche, nella misura in cui risulterà congruamente motivata e rispettosa deiparametri normativi, sarà incensurabile in questa sede (Cass., Sez. 5^,24 settembre 2019, n. 23680 e n. 23681).2.8. Tali parametri non possono ritenersi esclusivi od esaustivi,poiché altri possono in via alternativa essere applicati, purché adeguati edidonei alla individuazione del valore commerciale (Cass., Sez. 5^, 8febbraio 2021, n. 2347).2.9. In particolare, si è anche chiarito che, in tema di ICI, ai finidella determinazione del valore imponibile è necessario che la misura delvalore venale in comune commercio sia ricavata in base ai parametrivincolanti e tassativi di cui all'art. 5, quinto comma, del d.lgs. 30dicembre 1992, n. 504, solo laddove si debba pervenire al calcolo delvalore venale in comune commercio in mancanza di un valoredirettamente riferibile al terreno oggetto di stima, mentre, ove il valoredel terreno, e quindi il suo prezzo, sia già assegnato, perché posto invendita, il valore fissato, considerato congruo o rettificato con avviso diNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026accertamento divenuto definitivo, ne rappresenta il valore venale incomune commercio, cosicché la valutazione del giudice di merito che -investito della questione del valore attribuito ad un'area fabbricabile -assuma come parametro oggettivo il prezzo d'acquisto e motivicongruamente le ragioni per cui deve considerarsi corretto, èincensurabile in sede di legittimità (tra le tante: Cass., Sez. 5^, 7 giugno2017, n. 14118; Cass., Sez. 5^, 31 ottobre 2018, n. 27807; Cass., Sez.6^-5, 8 febbraio 2021, n. 2347; Cass., Sez. 6^-5, 15 ottobre 2021, n.28392; Cass., Sez. 5^, 20 dicembre 2021, n. 40694; Cass., Sez. 5^, 28dicembre 2021, n. 41738; Cass., Sez. 6^ 5, 28 marzo 2022, nn. 9887,9889 e 9890; Cass., Sez. 5^, 29 marzo 2022, n. 10003; Cass., Sez. 5^,17 gennaio 2023, n. 1212).Nella specie, la Commissione tributaria regionale nel determinare, insede di rinvio, il valore venale, ha osservato che: «(…) Alla luce delledivergenti conclusioni di stima delle parti, la Commissione rileva in primoluogo, l’assoluta discordanza delle conclusioni dei ricorrenti, basate sullaperizia del consulente, rispetto a tutti gli altri indicatori di valore dell’area,come risultanti dalle molteplici valutazioni effettuate da organiistituzionali, richiamati dal Comune e che non hanno trovato alcunaconfutazione in atti da parte dei ricorrenti. In particolare, va sottolineatoche i vincoli di inedificabilità non riguardano l’intera area in oggetto,costituita da circa 11.000 metri quadri, ma soltanto una parte della stessadi circa 3500 metri quadri. Ebbene, ritiene la Commissione che valorevenale dell’area deve essere parametrato a quello di euro 90,00 al metroquadro, così come determinato per lo stesso immobile per l’anno 2005con valutazione dell’Agenzia del Territorio accolta dalle Commissionitributarie di primo e secondo grado. Tale stima assume particolare rilievonel presente giudizio, considerato che nel periodo tra il 2005 e il 2009 nonè cambiato lo strumento urbanistico del Comune di Legnano, né sonointervenuti significativi mutamenti di valore economico per quantoNumero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/2026concerne le aree fabbricabili. [OSCURATO:PERSONA] accoglie tale valutazione,non certo come giudicato esterno – dato che si verte in tema di Ici sudiverse annualità -, ma in quanto si tratta di una valutazione aderente allostato reale del terreno all’epoca dei fatti, alle sue potenzialità edificatorieed ai vincoli esistenti.».2.10. La Corte regionale, in linea con quanto affermatonell’ordinanza di rinvio, ha quindi proceduto alla valutazione assumendocome rilevante la stima dell’Agenzia del Territorio, avente ad oggetto lostesso terreno di cui i contribuenti sono usufruttuari, relativa all’anno2005.3. Con il secondo motivo si deduce, in relazione all'art. 360, comma1, n. 4), cod. proc. civ., la nullità della sentenza impugnata per violazionedell’art. 112 cod. proc. civ., per avere la Commissione tributaria regionalestatuito solo sugli anni d'imposta 2006, 2007 e 2008, pur riguardando lacontroversia anche l’annualità 2009.4. Con il primo motivo del ricorso incidentale anche il Comune diLegnano lamenta la violazione dell'art. 112 cod. proc. civ. per avere laCorte regionale omesso di pronunciarsi sulla legittimità degli avvisi diaccertamento relativi all’anno 2009.5. Il secondo motivo del ricorso dei contribuenti e il primo motivodel ricorso del Comune di Legnano sono fondati, essendosi laCommissione tributaria regionale pronunciata solo sugli avvisi diaccertamento relativi ad ICI per gli anni 2006, 2007 e 2008, omettendo distatuire sull’altra annualità (2009) in contestazione.6. Con il secondo motivo di ricorso incidentale, il Comune diLegnano deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) cod. proc.civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 6, secondo comma, D. Lgs. 18dicembre 1997 n. 472, censurando la sentenza per aver disapplicato lesanzioni irrogate negli atti impositivi, pur sussistendone tutti ipresupposti.Numero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/20266.1. Il motivo è fondato.6.2. La Corte regionale ha annullato le sanzioni «preso atto degliapprodi contrastanti nella giurisprudenza di merito – evidenziati propriodalle due opposte pronunce di primo e secondo grado del presentecontenzioso – che hanno richiesto a più riprese interventi della SupremaCorte sul tema della imponibilità ICI di aree vincolate».6.3. La statuizione non può condividersi.6.4. Innanzitutto, l’articolo 6, secondo comma, D. Lgs. 18 dicembre1997, n. 472, fa riferimento all’incertezza sulla portata e sull’ambitoapplicativo delle disposizioni alle quali le violazioni si riferiscono. È dunquel’incertezza normativa ad escludere la responsabilità sanzionatoria ed essaricorre unicamente quando, all’esito di un percorso interpretativo condottosecondo criteri metodologicamente corretti, non sia possibile individuarein modo univoco la norma applicabile, in assenza - al momentodell’accertamento – di un orientamento giurisprudenziale consolidato.6.5. È stato, inoltre, precisato che solo l’assenza, in epoca anterioreall’atto impositivo, di un orientamento consolidato della giurisprudenza dilegittimità costituisce presupposto per la configurabilità dell’incertezzanormativa, (Cass., 8 giugno 2021, n. 15866 – RV 661426-01; sullanecessità, ai fini della disapplicazione delle sanzioni, di elementisintomatici (“fatti-indice”) rilevabili dal giudice (Cass., sez. 5, 12 aprile2019, n. 10313 – RV 653716-01, ex multis, Cass., 9 dicembre 2019, n.32082; Cass., 17 maggio 2017, n. 12301).6.6. Nel caso di specie, la disciplina relativa ai vincoli di edificabilitàe alla determinazione del valore delle aree ai fini ICI – come illustrato neiparagrafi precedenti - risulta sorretta da un quadro giurisprudenzialechiaro, coerente e privo di margini di incertezza. Ne consegue che nonpuò individuarsi alcuna causa idonea a giustificare la disapplicazione dellesanzioni.Numero registro generale 21096/2022Numero sezionale 5183/2026Numero di raccolta generale 24793/2026Data pubblicazione 26/08/20267. Alla stregua delle suesposte argomentazioni, dunque, valutandosila fondatezza del secondo motivo del ricorso principale e di entrambe lecensure formulate con il ricorso incidentale, rigettato il primo motivo delricorso principale, i ricorsi possono trovare accoglimento entro tali limiti ela sentenza impugnata deve essere cassata in relazione ai motivi accolticon rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo gradodella Lombardia, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. a, della legge 31agosto 2022, n. 130, in diversa composizione, anche per le spese delgiudizio di legittimità. P.Q.MLa Corte rigetta il primo motivo del ricorso principale deicontribuenti e accoglie il secondo motivo; accoglie il ricorso incidentale;cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causaalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, indiversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 26 giugno 2026.Il PresidenteDott. [OSCURATO:PERSONA]