Cassazione n. 28430/2022

nciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG18744 del 202 1 promosso da : CANNELLA Filippo,rappresentat o e difes o da ll’ Avv ocato [OSCURATO:PERSONA]- latolo; - ricorrent e - contro [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:PERSONA] SOCIALI E DEL LAVORO, rappresentata e difes a dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio presso i suoi Uffici in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; - c ontroricorrent e - avverso la sentenza n. 1214/2020 del Consiglio di g iustizia a mmini- strativa per la Regione [OSCURATO:PERSONA], pubblicata il 31 dicembre 2020. R.G.18744/2021 C.C. 27/9/2022 giurisdizione -2 - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27 settembre2022 dal [OSCURATO:PERSONA] . [OSCURATO:PERSONA] 1. – Il signor [OSCURATO:PERSONA] ha rivolto alla Regione [OSCURATO:PERSONA] un’istanza di rimborso delle spese legali sostenute per la costituzione di parte civile in un processo penale, affermando di essere vittima di fatti di matrice mafiosa. L’istanza è stata rigettata, con nota comunicata il 10 maggio 2004, per mancanza dei requisiti previsti dalla legge regionale, es- sendo stato il richiedente condannato per uno dei reati di cui all’art. 407, comma 2, cod. proc. pen. [OSCURATO:PERSONA] ha impugnato il provvedimento di diniego davanti al Tribunale amministrativo regionale per laSicilia, sede di Palermo. 2. –Con sentenza depositata il 2 dicembre 2019, il TAR ha accol- to il ricorso, rilevando che la previsione contenuta nel novellato art. 8, comma 2, della legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] n. 20 del 1999 – in forza del quale gli aventi titolo al beneficio devono essere “del tutto estranei ad ambienti criminali” – non è applicabile , ratione temporis , al caso di specie, in quanto introdotta soltanto nel 2008 dalla legge regionale n. 15 del 2008. 3. – Il Consiglio di g iustizia a mministrativa per la Regione Sicilia- na, con sentenza in data 31 dicembre 2020, ha accolto l’appello del competente Assessorato regionale e, per l’effetto, in riforma della pronuncia impugnata,ha respinto il ricorso di primo grado. Diversamente dal primo giudice, il Consiglio di giustizia ammini- strativa ha ritenuto la condizione di estraneità ad ambienti criminali e mafiosi requisito immanente nel sistema ancor prima che l’art. 14 della legge regionale n. 15 del 2008 provvedesse ad i ntrodurl o -3 - espressamente, novellando l’art. 8, comma 2, della legge regionale n. 20 del 1999. In particolare, accordare il beneficio nel caso in cui il richiedente risulti appartenere al contesto criminale,violerebbe , secondo il giudi- ce amministrativo di appello, lo stesso scopo della disposizione , ossia quello di contrastare i fenomeni d’infiltrazione mafiosa attraverso forme di solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro fami- liari. L’Amministrazione regionale – ha concluso il Consiglio di giustizia amministrativa – ha c orrettamente applicato la condizione implicita dell’estraneità del richiedente il beneficio agli ambienti criminali e ma- fiosi, legittimamente negando il contributo in ragione dei precedenti reati commessidall’interessato. 4. – Per la cassazione della sentenza del Consiglio di g iustizia amministrativa per la [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso, con atto notificato il 29 giugno 2021, sulla base di un unico motivo, con cui denuncia violazione di legge edi giurisdizione. Ha resistito, con controricorso, la Regione [OSCURATO:PERSONA] – Assessorato regionale della famiglia e delle politiche sociali e del lavoro, conclu- dendo per l’inammissibilità e, comunque, per il rigetto del ricorso. 5. –Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consi- glio ex art. 380-bis.1 cod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con l’unico motivo di ricorso (violazione di legge e di giurisdi- zione in relazione agli artt. 3, 23, 24, 42, 97 e 113 Cost., art. 1 della legge n.241 del 19 90 , con riferimento agli art t. 6, 7, 8 e 41 e 53 CE- DU), il ricorrente lamenta che la sentenza impugnata a vrebbe creato un radicale vuoto di tutela, non rilevando l’illegittimità del provvedi- mento amministrativo impugnato, di rigetto dell’istanza per l’ottenimento del beneficio ai sensi d ella legge regionale n. 20 del 1999. -4 - In particolare, il ricorrente deduce che, in base agli artt. 3 e 97 Cost. e all’art. 1 della legge n. 241 del 19 90, l’attività amministrativa dovrebbe perseguire i fini determinati dalla legge. Inoltre, l’amministrazione avrebbe l’obbli g o di non discriminare i soggetti pri- vati coinvolti nel procedimento amministrativo, garantendo il principio di imparzialità e di legittimo affidamento. I l principio di legalità così delineatosi declinerebbe nel senso che, al verificarsi di taluni presup- posti fattuali, l’Amministrazione non potrebbe sottrarsi legittimamen- te all’esercizio del potere. Secondo il ricorrente, nel caso di specie, al momento della pre- sentazione della domanda, i presupposti di legge per l’ottenimento del beneficio erano possedutidal richiedente. Il provvedimento di rigetto dell’istanza, quindi, sarebbe abnorme ed arbitrario, violando il principio di legalità, non essendo ancora vi- gente la modifica normativa introdotta dall’art. 14 della legge regio- nale n. 15 del 2008. Il ricorrente afferma, inoltre,che il lamentato vuoto di tutela co- stituirebbe non una mera violazione di legge, bensì una vera e propria questione di giurisdizione, anche secondo la normativa convenzionale (artt. 6, 7, 8, 41 e 53 CEDU). Il rigetto dell’istanza costituirebbe un atto arbitrario anche in riferimento alle norme sul giusto processo e alla luce della Carta dei diritti fondamentali. 2. –Il motivo è inammissibile. Con esso, infatti, è denunciato un eccesso di potere giurisdiziona- le non configurabile nella specie, vale a dire un diniego di giustizia da parte del giudice amministrativo di ultima istanza, derivante dal radi- cale stravolgimento delle norme di riferimento. Il ricorrente addebita al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione [OSCURATO:PERSONA] di avere escluso, in violazione di principi e dispo- sizioni costituzionali, di norme di legge e di parametri europei , l’abnormità e l’arbitrarietàdel provvedimento impugnato. -5 - Tale provvedimento – si duole l’interessato – avrebbe erronea- mente rigettato l’istanza di rimborso delle spese legali sostenute, da parte della vittima di reati di matrice mafiosa, per la costituzione di parte civile, facendo riferimento alla mancanza di un requisitoche – si assume –sarebbe stato introdott o dalla legge regionale soltanto suc- cessivamente. Si tratta di censura estranea al perimetro del sindacato riservato alle Sezioni Unite per motivi inerenti alla giurisdizione. 3. – Secondo il c onsolidato orientamento di queste Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 30 maggio 2022, n. 17467), invero, l’eccesso di po- tere giurisdizionale, denunciabile con il ricorso per cassazione per mo- tivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto as- soluto di giurisdizione –che si verifica quando un giudice speciale af- fermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamen- to), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la ma- teria non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizio- nale (cosiddetto arretramento) –, nonché di difetto relativo di giuri- sdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribui- ta alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze abnormi, anomale ovvero di stravolgimento radicale delle norme di ri- ferimento. A taleriguardo, si è altresì precisato che la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del di- ritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta ec- cesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, ottavo comma, -6 - Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il propriumdella funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice spe- ciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 15 settembre 2020, n. 19175; e cfr. Cass., Sez. Un., 30 agosto 2022, n. 25503). Sicché il contrasto delle decisioni giurisdizionali del ( Consiglio di Stato o) del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sici- liana con il diritto europeo non integra l’eccesso di potere giurisdizio- nale denunziabile ai sensi della citata disposizione costituzionale, at- teso che anche la violazione delle norme dell’Unione europea o del- laCEDU dà luogo ad un motivo di illegittimità, sia pure particolar- mente qualificata, che si sottrae al controllo di giurisdizione della Cor- te di cassazione, senza che possa essere attribuita rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio, essendo tale valutazione, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriera di incertezze, in quanto affidata a valuta- zioni contingenti e soggettive (Cass., Sez. Un., 6 marzo 2020, n. 6460). Con specifico riferimento, poi, all’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa, va ribadito che tale eccesso è configurabile solo allorché il giudice amministrativo abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, ma è da escludere le volte incui lo stesso giudice individui una regula i uris fa- cendo uso dei suoi poteri di rinvenimento della norma applicabile at- traverso la consueta attività di interpretazione, pure analogica, del quadro delle norme, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo, appunto, ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero ab- -7 - bia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento. In questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, del quale – cos ì come per l ’ error in procedendo – non rileva la gravità o intensità (Cass., Sez. Un., 26 novembre 2021, n. 36899). 4. -Nella specie, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Re- gione [OSCURATO:PERSONA], nel valutare la legittimità del provvedimento di dinie- go del beneficio richiesto dall’istante, e quindi la corretta interpreta- zione e applicazione della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n. 20 del 1999, come modificata dalla legge regionale n. 15 del 2008, non ha affatto travalicato i limiti esterni della giurisdizione amministrativa, bensì ha esercitato l ’ attività ermeneutica che compete al giudice, mentre le doglianze di parte ricorrente prospettano, nella sostanza, degli erro- res in iudicando. 4.1. - In particolare, quanto alla lamentata invasione della sfera del legislatore, la decisione assunta dalla sentenza impugnata, là do- ve afferma che l’art. 14 della legge regionale n. 15 del 2008 ha espli- citato la condizione, cui è subordinata la concessione del beneficio, dell’estraneità del richiedente ad ambienti criminali e malavitosi, non configura l’esercizio di un potere giurisdizionale creativo di una norma di legge. Più semplicemente, muovendosi sul piano della interpretazione delle pertinenti norme di legge regionale, il Consiglio di giustizia am- ministrativa si è limitato ad evidenziare che la più recente disposizio- ne esplicita un principio immanente al sistema e che il presupposto dell’estraneità ad ambienti criminali non esprime una innovazione le- gislativa, ma disvela un precetto già ricavabile dalla ratio della disci- plina precedente, ratione temporisapplicabile. In altri termini, secondo il giudice amministrativo di appello, in tema di elargizioni in favore di vittime di reati di tipo mafioso, l’estraneità ad ambienti di mafia del richiedente l’accesso al fondo per il rimborso delle spese legali sostenute per la costituzione di parte ci- -8 - vile,costituisce condizione immanente allo scopo della legge regiona- le [OSCURATO:PERSONA], essendo contradditt oria con la funzione per cui il fondo è stato istituito l’applicazione del beneficio anche in favore di soggetti intranei al contesto criminale da cui originano i fatti lesivi. La ratio della disposizione – ha precisato il Consiglio di giustizia amministrativa – è, infatti, quell a di avversare i fenomeni di infiltra- zione mafiosa attraverso forme di solidarietà in favore delle vittime della mafia e dei loro familiari, contrastando quelle situazioni di debo- lezza, isolamento e inferiorità economica e sociale nelle quali attec- chisce e si fortifica il fenomeno mafioso. Si otterrebbe il risultato op- posto –ha affermato il giudice amministrativo – se il beneficio in que- stione si riconoscesse pure nel caso in cui il richiedente risulti appar- tenere al contesto criminale, giacché costui riceverebbe in tal caso la provvidenza pubblica, non per essersi coraggiosamente allontanato dal (e opposto al)contesto mafioso, ma, al contrario, paradossalmen- te, proprio per avervi fatto parte. Di qui la conclusione, alla quale è pervenuto il Consiglio di giusti- zia amministrativa, che la legge regionale del 2008 – c he ha introdot- to nella disciplina positiva l'espressa previsione di tale condizione di estraneità del richiedente – riveste valenza non innovativa ma mera- mente confermativa del requisito. 4.2. – Co ncreta una tipica attività ermeneutica l ’ interpretazione fornita, dal giudice di appello , del la citata legge regionale n. 20 del 1999, nei termini adottati in sentenza, ove la disposizione stessa sia da assumere nel testo originario, siccome idoneo a somministrare la regula iurispertinente ratione temporis al caso controverso. 5. –Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile. Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. 6. –Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato. -9 - P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamen- to, infavore della controricorrente [OSCURATO:PERSONA], delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro 5.000 per compensi, oltre alle speseprenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, in- serito dall’art. 1, comma 17, della legge n.