Cassazione n. 35850/2022

nciato la seguente S E N T E N Z A sul ricorso n. 2922/19 proposto da: REPUBBLICA ITALIANA e [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri, pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; -ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], PENOTTI Mauro, PESCE Salva tore, POLLIO Anna, QUAGLIANI [OSCURATO:PERSONA], RAPANÀ Armando, RASTELLI Simona, REDA Marina, RIZZI [OSCURATO:PERSONA], SAGRIPANTI Marco, quale erede di [OSCURATO:PERSONA], SAPONARO [OSCURATO:PERSONA], SAVIANO [OSCURATO:PERSONA], SCALISEFrancesco, SCARINGELLA Giovann a [OSCURATO:PERSONA], SCIACCA Giuseppe, RUSSOMANDO Marcella, SCANDAGLIA Luigi, SERRASonia, SPAVARA Maria, TAGLIACOZZO Susanna, TANZI Paola, TARONIAndrea, TORIELLO Antonella, TORLONE Elisabetta, TRAPANI Giuseppe, VELLUCCI Roberto, VICENTINI Federica, VISCUSI Rosa, ROTILI [OSCURATO:PERSONA], RUBINO Emilia, RONGA Fiammetta, RONZONI Roberta, VITI Addolorata, CORVETTI Rosa, rappresentati e difesi dagli Avv. [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliati in Roma, [OSCURATO:PERSONA], n. 43; -controricorrenti e ricorrenti incidentali- nonché SinisiGemma Fausta; Oggetto: RESPONSABILITA’ CIVILE P.A. [OSCURATO:PERSONA] -intimata - per la cassazione della sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 7083 del 2018, depositata il 9 novembre 2018 e notificata il 15 novembre 2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21 settembre 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]; viste le conclusioni del Procuratore Generale dott. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] 1. Nel 1993 il TAR del Lazio, su ricorso di un gruppo di medici tra i quali gli odierni ricorrenti incidentali, stabilì che dovesse essere disapplicato il d. lgs. 8 agosto 1991 n. 257, nella parte in cui, dando attuazione alla Direttiva 82/76/CEE, limitò il diritto ad una adeguata remunerazione - imposto dall’ordinamento comunitario - ai soli laureati in medicina ammessi alle scuole di specializzazione nell'anno accademico 1991/1992, con esclusione di quanti avevano già ultimato, o stavano ancora frequentando, le scuole di specializzazione. 2. In conseguenza della suddetta decisione del giudice amministrativo il legislatore emanò la l. 19.10.1999 n. 370, il cui art. 11 stabilì che ai medici destinatari della sentenza del TAR del Lazio n. 601/93 fosse corrisposta una borsa di studio di lire 13.000.000 per ogni anno di frequenza della scuola di specializzazione, e delegò il Ministro dell’università a stabilire con decreto le norme attuative di tale precetto. [OSCURATO:PERSONA] dell’Università con decreto [OSCURATO:DATA_NASCITA] attuò tale delega, e stabilì che gli aventi diritto alla suddetta borsa di studio ne facessero domande entro tre mesi dalla pubblicazione del decreto stesso. 3. Nel 2000 anche tale decreto venne impugnato dagli odierni ricorrenti incidentali dinanzi al giudice amministrativo. Il relativo giudizio, tuttavia, nel 2010 venne dichiarato estinto per perenzione. 4. Nel 2011 [OSCURATO:PERSONA] e gli altri 32 odierni ricorrenti convennero dinanzi al Tribunale di Roma lo Stato italiano, in persona della Presidenza del Consiglio dei ministri, esponendo che: -) dopo avere conseguito la laurea in medicina, si erano iscritti ad una scuola di specializzazione; -) durante il periodo di specializzazione non avevano percepito alcuna remunerazione o compenso da parte della scuola stessa; -) le direttive comunitarie n. 75/362/CEE e 75/363/CEE, così come modificate dalla Direttiva82/76/CEE, avevano imposto agli Stati membri di prevedere che ai frequentanti le scuole di specializzazione fosse corrisposta una adeguata retribuzione; -) l’Italia aveva dato tardiva e parziale attuazione a tali direttive solo con la legge 8.8.1991 n. 257. Conclusero pertanto chiedendo la condanna dello Stato al risarcimento del danno sofferto in conseguenza della tardiva attuazione delle suddette direttive. Nel giudizio intervenne volontariamente [OSCURATO:PERSONA], formulando domanda analoga a quella degli altri attori. 5. Con sentenza 19.2.2014 n. 3955 il Tribunale accolse la domanda. La sentenza venne appellata in via principale dagli originari attori e dall’intervenuta, ed in via incidentale dalla Presidenza del consiglio. Con sentenza 9 novembre 2018 n. 7083 la Corte d’appello di Roma accolse parzialmente il gravame principale e condannò la Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento del danno in favore di [OSCURATO:PERSONA] (il cui intervento era stato ritenuto inammissibile dal Tribunale) e di [OSCURATO:PERSONA], in aggiunta rispetto alle statuizioni condannatorie già contenute nella sentenza di primo grado. Condannò, altresì, la Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento degli interessi sulle somme dovute a tutti gli attori, ed alle spese del doppio grado. 5.1. Per quanto in questa sede ancora rileva, la Corte d’appello rigettò l’eccezione di prescrizione sollevata dalla Presidenza del consiglio così argomentando: -) la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da tardiva attuazione della direttiva comunitaria, soggetta a termine decennale, iniziò a decorrere nel 1991; -) essa venne interrotta dal ricorso col quale, nel 2000, gli appellanti impugnarono dinanzi al giudice amministrativo il d.m. 14.2.2000 col quale, in attuazione della legge 370/99, erano stati fissati i termini per proporre le domande di corresponsione della borsa di studio dovuta ai frequentanti i corsi di specializzazione prima del 1991; -) tale ricorso aveva interrotto il decorso del termine di prescrizione, e l’interruzione si era protratta sino a quando, nel 2005, la Corte costituzionale dichiarò inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice amministrativo innanzi al quale era stato impugnato il suddetto decreto; -) irrilevante, di conseguenza, era la circostanza che il suddetto giudizio amministrativo si fosse concluso con un decreto di perenzione. 3. La sentenza d’appello è stata impugnata per cassazione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con ricorso fondato su due motivi; le controparti hanno resistito con controricorso e proposto ricorso incidentale fondato anch’esso su due motivi. 4. Il ricorso, fissato per la decisione in camera di consiglio ex art. 380 bis c.p.c., con ordinanza 20.7.2021 è stato rimesso alla pubblica udienza. Sia la Presidenza del Consiglio, sia i ricorrenti incidentali hanno depositato memoria. Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte chiedendo l’accoglimento del primo motivo del ricorso principale, con assorbimento del secondo motivo ed il rigetto del ricorso incidentale condizionato. [OSCURATO:PERSONA] 1. Questioni preliminari. Va preliminarmente rilevato che non è in atti alcuna procura speciale a ricorrere per cassazione attribuibile a [OSCURATO:PERSONA], pure indicato nell’epigrafe del ricorso. Sia il controricorso che l’impugnazione incidentale da questi proposti vanno perciò dichiarati inammissibili. 2. Il primo motivo del ricorso principale. Col primo motivo del ricorso principale la difesa erariale lamenta, ai sensi dell’articolo 360, n. 3, c.p.c., la violazione di varie norme del codice civile, ed in particolare degli articoli 2945, 2946 e 2947 c.c.. Nell’illustrazione del motivo si sostiene che se il giudice dinanzi al quale pende la controversia solleva un incidente di legittimità costituzionale, la pendenza del relativo giudizio incidentale non riverbera alcun effetto ai fini dell’interruzione o della sospensione del termine di prescrizione del diritto dedotto in giudizio. Pertanto, se dopo la conclusione dell’incidente di costituzionalità il giudizio a quo venga dichiarato estinto, il nuovo termine di prescrizione inizierà a decorrere dalla data dell’atto introduttivo del giudizio conclusosi con il provvedimento di estinzione o perenzione. 2.1. Il motivo è fondato. Una fattispecie identica a quella oggi in esame (stessa vicenda sostanziale, stesse questioni di diritto, stesso giudizio amministrativo presupposto, stessa sentenza TAR: 601/93; stesso avvocato) è stata già decisa dalle Sezioni Unite di questa Corte, con le sentenze n. 17619 del 31.5.2022 e n. 18640 del 9.6.2022. Con queste decisioni le Sezioni Unite hanno stabilito che la perenzione del processo amministrativo produce gli stessi effetti dell’estinzione del processo civile. Di conseguenza nel caso di specie il termine di prescrizione, interrotto nel 2000, dal 2000 ha ricominciato a decorrere dopo l’estinzione del processo. Esso era dunque già spirato nel 2011, epoca di introduzione del primo grado del giudizio risarcitorio. 2.2. La sentenza qui impugnata, per contro, ha affermato che nel caso di estinzione del processo, la prescrizione ricomincia a decorrere non dalla notifica dell’atto introduttivo di esso, ma dalla pronuncia con cui il giudice delle leggi definì l’incidente di legittimità costituzionale sollevato nell’ambito del processo poi estinto. Tale possibilità, tuttavia, è stata espressamente negata dal § 18 della ricordata sentenza n. 18640/22. In ogni caso la circostanza che il giudice abbia sollevato una questione di legittimità costituzionale comporta ope legis la sospensione del processo (articolo 23, comma secondo, l. 11.3.1953 n. 87), il quale seguirà la sorte di tutti i processi sospesi: ovvero l’estinzione nel caso di tardiva riassunzione (Sez. 1, Sentenza n. 2616 del 07/02/2006, in motivazione; Sez. U, Sentenza n. 4394 del 10/05/1996, Rv. 497534 - 01; Sez. 1, Sentenza n. 1699 del 17/02/1987, Rv. 451082 -01). 2.3. Con la memoria ex art. 378 c.p.c. i ricorrenti incidentali hanno inteso contrastare il principiodi diritto affermato dalle Sezioni Unite, reiterando argomenti già spesi al cospetto delle stesse Sezioni Unite, e nel ricorso incidentale proposto nel presente giudizio. L’argomento è il seguente: nel giudizio dinanzi al TAR del Lazio, prima della perenzione, il giudice amministrativo aveva pronunciato due ordinanze che definivano parzialmente la causa: esse avevano dunque natura di sentenze, e per effetto della loro pronuncia il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno si sarebbe dovuto far decorrere dal passaggio in giudicato di esse. Sulla scorta di questo argomentare, i ricorrenti incidentali concludono che le Sezioni Unite di questa Corte avrebbero commesso un errore di diritto, nel sostenere che nel processo amministrativo non sarebbero consentite “sentenze parziali” (rectius, “non definitive”). 2.4. L’eccezione è priva di fondamento. Essa infatti travisa il contenuto della sentenza 18640/22. In quella decisione non si è affatto sostenuto che nel processo amministrativo non sia consentita la pronuncia di sentenze non definitive. Si è affermata una cosa ben diversa: ovvero che nel giudizio di impugnazione del d.m. 12.4.2000, lasciato perimere dagli odierni ricorrenti incidentali, di sentenze parziali non ne fu pronunciata alcuna; e quelle che la difesa dei ricorrenti incidentali vorrebbe qualificare come “sentenze parziali” in realtà furono solo ordinanze interlocutorie, prive di contenuto decisorio e di carattere definitivo (così la Cass. Sez. Un.18640/22, § 17 dei “Motivi della decisione”, pp. 25-26). 3. Il secondo motivo di ricorso principale. Col secondo motivo del ricorso principale la difesa erariale lamenta, ai sensi dell’articolo 360, n. 3, c.p.c., la violazione degli articoli 1219 e 1224 c.c.. Deduce che erroneamente la Corte d’appello ha ritenuto di accordare agli attori il danno da svalutazione monetaria. Il credito vantato dagli attori, infatti, doveva qualificarsi come credito di valuta e non di valore, con la conseguenza che esso poteva produrre unicamente gli interessi moratori, in virtù del principio nominalistico. 3.1. Il motivo resta assorbito dall’accoglimento del primo motivo del ricorso principale. 4. Il primo motivo di ricorso incidentale. Col primo motivo del ricorso incidentale i controricorrenti prospettano il vizio di omesso esame d’un fatto decisivo. Sostengono che il “fatto decisivo” che la Corte d’appello ha trascurato di considerare è che il TAR del Lazio, allorché sollevò l’incidente di legittimità costituzionale, con la medesima ordinanza pronunciò anche su alcuni dei motivi di ricorso, rigettandoli. Quel provvedimento, pertanto, in parte qua doveva considerar si una sentenza, ed in quanto tale aveva avuto l’effetto di interrompere la prescrizione. 4.1. Il motivo è infondato alla luce di quanto già esposto al § 2.4 che precede. 5. Il secondo motivo del ricorso incidentale. Col secondo motivo i ricorrenti incidentali lamentano, ai sensi dell’articolo 360, n. 3, c.p.c., la violazione degli articoli 2935 e 2946 c.c.. Deducono che, se dovessero ritenersi fondate le deduzioni della difesa erariale circa la inidoneità del giudizio incidentale di legittimità costituzionale a prorogare la sospensione del decorso della prescrizione, allora dovrebbe considerarsi che la prescrizione del loro diritto al risarcimento del danno non poteva decorrere dal 1991, e cioè dall’entrata in vigore del d.lgs. 257/91. Deducono che “l’illecito dello Stato” consistito nella mancata attuazione della Direttiva 75/363 fu permanente, almeno fino al 20 ottobre 2007, e dunque prima di tale data nessuna prescrizione poteva decorrere; allegano infine che tali precetti sarebbero stati stabiliti dalla sentenza Emmottpronunciata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. 5.1. Il motivo è inammissibile ai sensi dell’art. 360 bisc.p.c., alla luce del consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive n.75/362/CEE e n. 82/76/CEE, è iniziata a decorrere dall’entrata in vigore della legge19 ottobre 1999, n. 370, avvenuta il 27.10.1999. Questo principio, inaugurato da Sez. 3, Sentenze nn. 10813, 10814 e 10815 del 17/05/2011, è stato in seguito ribadito da centodue decisioni conformi, tra le ultime delle quali si ricordano Sez. L, Ordinanza n. 18961 del 11/09/2020; Sez. 6 -L, Ordinanza n. 14112 del 07/07/2020; Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 13281 del 1°/07/2020; Sez. 3 -, Ordinanza n. 13758 del 31/05/2018, Rv. 649044 - 01; Sez. 3 - , Sentenza n. 23199 del 15/11/2016, Rv. 642976 – 01; Sez. 3, Se ntenza n. 16104 del 26/06/2013, Rv. 626903 – 01; Sez. 3, Sentenza n. 17868 del 31/08/2011, Rv. 619357 -01. 5.2. Il principio appena ricordato non solo non collide, ma anzi è puntualmente conforme all’orientamento espresso dalla Corte di Giustizia nella sentenza Emmottinvocata dai ricorrenti incidentali (CGUE, sentenza 19.5.2011, in causa C-452/09), nella quale si è affermato che: (a) lo Stato inadempiente nell’attuazione di una direttiva comunitaria, se convenuto in giudizio da chi domandi il risarcimento del danno causato dalla tardiva attuazione di quella direttiva, ben può opporre all’attore l’eccezione di prescrizione, se non fu lo Stato con il suo comportamento a causare la tardività del ricorso: (b) l'accertamento da parte della Corte di giustizia della violazione del diritto dell'Unione europea è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizione, allorché detta violazione è fuori di dubbio (come già ritenuto da questa Corte: Sez. 3, Sentenza n. 17868 del 31/08/2011, Rv. 619357 -01). E nella vicenda oggi in esame l’inadempimento dello Stato all’obbligo di remunerare la frequentazione delle scuole di specializzazione non era né dubitabile, né incerto. Come noto la (allora) Comunità Europea nel 1975 volle dettare norme uniformi per “agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di medico”, e lo fece con due direttive coeve: la direttiva 75/362/CEE e la direttiva 75/363/CEE, ambedue del 16.6.1975. La prima sancì l’obbligo per gli Stati membri di riconoscere l’efficacia giuridica dei diplomi rilasciati dagli altri Stati membri per l’esercizio della professione di medico; la seconda dettò i requisiti minimi necessari affinché il suddetto riconoscimento potesse avvenire, tra i quali la durata minima del corso di laurea e la frequentazione a tempo pieno di una “formazione specializzata”. L’una e l’altra di tali direttive vennero modificate qualche anno dopo dalla Direttiva 82/76/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1982. L’art. 13 di tale ultima direttiva aggiunse alla Direttiva 75/363/CEE un “Allegato”, contenente le “caratteristiche della formazione a tempo pieno (…) dei medici specialisti”. L’art. 1, comma terzo, ultimo periodo, di tale allegato sancì il principio per cui la formazione professionale “forma oggetto di una adeguata remunerazione”. La direttiva 82/76/CEE venne approvata dalConsiglio il 26.1.1982; venne notificata agli Stati membri (e quindi entrò in vigore) il 29.1.1982, e venne pubblicata sulla [OSCURATO:PERSONA] delle [OSCURATO:PERSONA] n. L43 del [OSCURATO:DATA_NASCITA]; l’art. 16 della medesima direttiva imponeva agli Stati membri di conformarvisi “entro e non oltre il 31 dicembre 1982”. Pertanto: (a) l’ordinamento comunitario attribuì ai medici specializzandi il diritto alla retribuzione in modo chiaro ed inequivoco a far data dal 29.1.1982; (b) altrettanto chiara ed inequivoca era la previsione secondo cui gli Stati membri avevano tempo sino al 31.12.1982 dello stesso anno per dare attuazione al precetto comunitario; (c) che lo Stato italiano non avesse rispettato tale obbligo era questione non dubitabile, non discutibile, non opinabile, e risultante per di più ictu oculi. 6. La ritenuta fondatezza del ricorso principale non impone la cassazione con rinvio della sentenza impugnata. Infatti, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, rigettando la domanda per intervenuta prescrizione del diritto azionato. 7. La decisione della causa nel merito impone a questa Corte di regolare le spese dell’intero giudizio. Queste possono essere compensate interamente, in considerazione dell’esito alterno dei gradi di merito e della novità di talune delle questioni prospettate. 8. Il rigetto del ricorso costituisce il presupposto, del quale si dà atto con la presente sentenza, per il pagamento a carico della parte soccombente (e cioè i ricorrenti incidentali) di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228). P.Q.M la Corte di cassazione: (-) accoglie il ricorso principale, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda attorea; (-) rigetta il primo motivo del ricorso incidentale e dichiara inammissibile il secondo motivo del ricorso incidentale, così come proposto dai controricorrenti ad eccezione di [OSCURATO:PERSONA]; (-) dichiara inammissibile il controricorso ed il ricorso incidentale proposti da [OSCURATO:PERSONA]; (-) compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio; (-) ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti incidentali, di un ulteriore importo a titolo di contributo unifica