Cassazione n. 14778/2024

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 8992/2017 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], D'[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], TrovatoConcetta, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], e, nella qualità di eredi di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], tutti elettivamente domiciliati in Roma, via A zuni n. 9, presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA] de Camelis che li rappresenta e difende ; -ricorrenti- [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, via Azuni n. 9, presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA] de Camelis che lo rappresenta e difende; -ricorrente incidentale - contro Ministero degli affari esteri , in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dell’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici domicilia , in R oma, via dei Portoghesi n. 12 ; -controricorrente- avverso la sentenza d ella C orte d’appello di R oma n. 4469/2016 depositata il06/10/2016. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/05/2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. La Corte d’appello di Roma ha respinto il gravame proposto, fra gli altri,dagli odierni ricorrenti, tutti dipendenti del M inistero degli affari esteri e della cooperazione internazionale assegnati all’estero, avverso la sentenza del Tribunale che aveva rigettato la domanda volta ad ottenere l’inclusione dell’indennità di amministrazione fra gli assegni di carattere fisso e continuativo da corrispondere anche nel periodo di assegnazione all’estero, fondando la p ronuncia di rigetto essenzialmente suldisposto di cui all’art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011, di interpretazione autentica dell’art. 170 del d.P.R. n. 18del 1967. 2. Per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso per cassazione i litisconsorti indicati in epigrafe articolando cinque motivi, ai quali ha opposto difese il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale con controricorso. 3. Avverso la medesima sentenza [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso successivo, pure affidato a cinque motivi, speculari a quelli già articolati dagli altri ricorrenti, avverso il quale il Ministero non ha svolto specifiche difese. 4. I ricorrenti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. In via pregiudiziale, occorre considerare che, in conformità a consolidato indirizzo di questa Corte, il ricorso successivo– inteso come ricorso notificato in momento successivo alla notificazione della prima impugnazione –si converte in ricorso incidentale, in virtù del principio di unicità del processo di impugnazione contro una stessa sentenza (così, fra molte, Cass. Sez. L, 20/03/2015, n. 5695, Cass. Sez. 2, 14/01/2020, n. 448, Cass. Sez. 3, 23/11/2021, n. 36057). Pertanto, il ricorso successivo proposto da [OSCURATO:PERSONA], notificato in data 3 aprile 2017, a fronte della notificazione del primo ricorso, avvenuta in data 1° aprile 2017, va qualificato ricorso incidentale. 2. Ancora in via pregiudiziale, occorre verificare l’effettiva realtà del potere di rappresentanza siccome speso dal difensore nei ricorsi principale ed incidentale, questione rilevabile d’ufficio (così, fra molte, Cass. Sez. L, 26/01/2007, n. 1759). 2.1. Dall’intestazione del ricorso principale risulta che i litisconsorti ivi indicati sono «tutti rappresentati e difesi dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] de Camelis […] come da procure in atti rilasciate in primo grado ed in calce al presente atto». Nondimeno, dagli atti di causa risultano depositat e in calce al ricorso unicamente le procure special i rilasciate per il giudizio in cassazione da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], tutti in qualità di eredi legittimi di [OSCURATO:PERSONA]. 2.2. Quanto al ricorso successivo, dall’intestazione risulta che [OSCURATO:PERSONA] è «rappresentato e difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] de Camelis[…] come da procura in atti rilasciata in primo grado». Dagli atti di causa non risulta rilasciata una procura speciale per il giudizio in cassazione. 2.3. L’art. 365 cod. proc. civ. dispone che il ricorso per cassazione è diretto alla Corte ed è sottoscritto, a pena di inammissibilità, da un avvocato iscritto nell’apposito albo, munito di procura speciale. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la procura per il ricorso per cassazione, che necessariamente ha carattere speciale dovendo riguardare ilparticolare giudizio di legittimità, è valida solo se rilasciata indata successiva alla sentenza impugnata, rispondendo tale prescrizioneall’esigenza, coerente con il principio del giusto processo, di assicurare lacertezza giuridica della riferibilità dell’attività svolta dal difensore al titolaredella posizione sostanziale controversa. Ne consegue che il ricorso deve esseredichiarato inammissibile qualora la procura sia conferita con l’attointroduttivo di primo grado, ancorché per tutti i gradie compreso il giudizio per cassazione (così , fra molte, Cass. Sez. 6 - 3 , 11 /09/ 2014, n. 19226 e, in senso, conforme, più di recente Cass. Sez. 3, 10/02/2023, relativa ad un’ipotesi di procura rilasciata al difensore mediante scrittura privata autenticata recante una data anteriore a quella della sentenza impugnata). Il principio è stato ribadito di recente da questa Corte a Sezioni Unite, che, per di quanto di interesse in questa sede, ha rimarcato come, per il requisito della specialità della procura, è necessario che il conferimento non sia antecedente alla pubblicazione del provvedimento da impugnare (Cass. Sez. U, 19/01/2024, n. 2075). 2.4. In applicazione di tale principio, non risultando dagli atti di causa il rilasciodella procura speciale ed essendo inidonea a conferire lo ius postulandinel giudizio in cassazione la procura rilasciata in occasione del ricorso introduttivo di primo grado , va dichiarato inammissibile il ricorso principale per tutti i litisconsorti ad eccezione degli eredi di [OSCURATO:PERSONA], ritualmente costituiti a mezzo del difensore in virtù di apposita procura speciale; per lo stesso motivo va dichiarato inammissibile il ricorso incidentale proposto da [OSCURATO:PERSONA]. 3. Venendo, dunque, a considerare nel merito il ricorso principale per le residue posizioni ritualmente costituite, con il primo motivo del ricorso principale è denunciata la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., degli artt. 2 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001 nonché dell’art. 34 del C.C.N.L. integrativo del C.C.N.L. del comparto Ministeri 1994/1997, dell’art. 34 del C.C.N.L. [OSCURATO:PERSONA] del 16 maggio 1995, degli artt. 28, 32 e 39 del C.C.N.L. [OSCURATO:PERSONA] 1998/2001, dell’art. 17 del C.C.N.L. integrativo del C.C.N.L. del comparto Ministeri del 16 ottobre 1993 e dell’art. 31 del C.C.N.L. Comparto Ministeri2006/2009, sul rilievo che la disciplina che regola la materia del trattamento economico dei dipendenti pubblici è riservata alla contrattazione collettiva, sicché la decretazione d’urgenza non poteva intervenire legittimamente a regolamentare la fruizione dell’indennità di amministrazione. 4. Con il secondo motivo si torna a denunciare, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 39 del C.C.N.L. [OSCURATO:PERSONA] 1998/2001 e l’intervenuta abrogazione dell’art. 34 del comparto Ministeri 1994/1997, nonché la violazione dell’art. 12 delle preleggi. 5. Con il terzo motivo si prospetta l’illegittimità costituzionale dell’art.1- bis del d.l. n. 138 del 2011, conv. dalla legge n. 148 del 2011, con riferimento all’art. 6 della CEDU nonché in riferimento agli artt. 3, 101, 102, 104, e 36 Cost.6. Con il quarto motivo si deduce la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., dell’art. 33 del C.C.N.L. 1998/2001, nonché, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti e cioè che l’indennità di amministrazione rientra nell’ambito degli assegni di carattere fisso e continuativo previsti dall’art. 170 del d.P.R. n. 18 del 196 7 (anteriormente alla modica apportata dalla legge di interpretazione autentica), computabile agli effetti del TFR e della base pensionabile. 7. Con il quinto motivo, infine, si deduce la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., dell’art. 12 delle preleggi nell’interpretazione dell’art. 45 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967(anteriormente alla modica apportata dalla legge di interpretazione autentica). 8. I motivi, che possono essere unitariamenteesaminati in quanto tutti tesi a rivendicare il diritto all’indennità di amministrazione, anche in riferimento alla predicata illegittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica, sono fondati, come da precedenti pronunce di questa Corte, che, a seguito della parziale declaratoria di incostituzionalità dell’art. 1-bis del d.l. n. 138 del 2011, conv. con modif. dalla legge n. 148 del 2011, ha riconosciuto il diritto del personale del Ministero de gli affari esteri e della cooperazione internazionale, per il periodo di servizio all’esteroe relativamente alle fattispecie sorte prima dell’entrata in vigore della citata norma, all’indennità di amministrazione, che rientra, per finalità e natura, tra gli emolumenti che, ai sensi dell’art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, possono cumularsi con l’assegno di sede (così Cass. Sez. L, 13/12/2022, n. 36434 e, in senso conforme,Cass. Sez. L, 08/02/2023, n. 3844). Poiché nella specie è pacifico che [OSCURATO:PERSONA] avesse rivendicato il diritto all’indennità di amministrazione per il periodo antecedente all’entrata in vigore della norma in questione, si impone l’accoglimento del ricorso principale limitatamente alla citata posizione (e per essa, dei suoi eredi) e la conseguente cassazione della sentenza impugnata, con rinvio alla Corte territoriale indicata in dispositivo che, in relazione alla posizione deiricorrenti sopra specificati quali eredi di [OSCURATO:PERSONA] , procederà ad un nuovo esame,attenendosi, quanto all’interpretazione dell’art. 170 d.P.R. n. 18 del 1967 ed alla natura dell’indennità di amministrazione, ai seguenti principi: a) l’indennità di servizio all’estero, disciplinata dall’art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967, non ha natura retributiva, in quanto finalizzata a sopperire ai maggiori costi che gravano sul dipendente in conseguenza della permanenza all’estero e proprio in ragione di ciò la sua misura è commisurata alle necessità di rappresentanza derivanti dalle funzioni esercitate, alle particolari condizioni locali, al costo della vita ed alle sue variazioni; b) l’indennità in parola è corrisposta in aggiunta allo «stipendio e agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l’interno, compresa l’eventuale indennità o retribuzione di posizione nella misura minima prevista dalle disposizioni applicabili», sicché restano escluse dal cumulo solo le voci retributive che non abbiano i requisiti di fissità e continuità, mentre non assume valore decisivo escludente l’inclusione nel trattamento retributivo accessorio anziché in quello fondamentale; c) l’indennità di amministrazione è una voce della retribuzione accessoria corrisposta, seppure con importi diversi, da tutte le amministrazioni del comparto Ministeri; è fissa nell’ammontare in relazione a ciascuna posizione di inquadramento; ha carattere continuativo per dodici mensilità e la corresponsione è generale, in quanto non condizionata dalla realizzazione di obiettivi; d) in ragione della natura e delle finalità che l’indennità mira ad assicurare la stessa rientra fra gli emolumenti per i quali l’art. 170 del d.P.R. n. 18del 1967 prevede il cumulo con l’assegno di sede, con la conseguenza che all’accoglimento della domanda proposta dai dipendenti del Ministero assegnati all’estero si opponevasolo la norma, adottata con l’art. 1 - bis del d.l. n. 138 del 2011 , dichiarata incostituzionale (sentenza n. 145 del 2022) «nella parte in cui dispone, per le fattispecie sorte prima della sua entrata in vigore, che il trattamento economico complessivamente spettante al personale dell’Amministrazione affari esteri, del periodo di servizio all’estero, anche con riferimento allo stipendio e agli assegnidi carattere fisso e continuativo previsti per l’interno, non include l’indennità di amministrazione». 9. Quanto alle spese processuali, la disamina del controricorso proposto dal Ministero evidenzia che lo stesso risulta incentrato su questione diversa da quella oggetto del presente giudizio, affrontando il tema del diritto al riconoscimento dell’indennità integrativa speciale in luogo che dell’indennità di amministrazione(la diversità di disciplina delle predette indennità, anche riguardo al diverso apprezzamento della questione di costituzionalità dell’art. 1-bisdel d.l. n. 138 del 2011, risulta chiaramente tracciata nell’ordinanza n. 3844 del 2023, cit., di questa Corte). Ne consegue l’inammissibilità del controricorso perché privo dei motivi di diritto -i quali costituiscono requisito essenziale di tale atto ai sensi dell’art. 366, n. 4, cod. proc. civ., richiamato dall’art. 370, comma 2, cod. proc. civ. - e carente di effettiva attività difensiva riferibile al presente giudizio, con conseguente esonero dalla regolamentazione delle spese processuali (così, fra molte, Cass. Sez. 5, 26/05/2009, n. 12171; in senso conforme, richiedendosi la confutazione, anche minima, del ricorso avversario, per la remunerabilità del controricorso, Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 1474 del 18/01/2022). 10. Occorre, invece, dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass. Sez. U. 20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, quanto al ricorso principale, ad eccezione delle posizioni degli eredi di [OSCURATO:PERSONA], nonché in ordine al ricorso incidentale, e gli oneri eventualmente dovuti vanno posti a carico del difensore che, come sopra ritenuto al par. 2.4., ha agito in assenza di idonea procura speciale per il giudizio in cassazione, situazione qualificata non già come ipotesi di mera invalidità dell’atto ma come inesistenza dello ius postulandi, così da escludere l’imputabilità degli effetti della decisione ai soggetti indicati nell’atto (in tal senso Cass. Sez. U, 10/05/2006, n. 10706; Cass. L, 04/03/2015, n. 11551;Cass. 6-3, 07/01/2016, n. 58; Cass. Sez. L, 12/06/2018, n. 15305; Cass. 6 - 3, 28/05/2019 , n. 14479). P.Q.M. Accoglie il ricorso principale limitatamente alle posizioni di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], tutti in qualità di eredi legittimi di [OSCURATO:PERSONA], cassa la sentenza impugnata in relazione alle predette posizioni e rinvia la causa alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione alla quale demanda anche di provvedere al regolamento delle spese del giudizio di cassazione. Dichiara inammissibili il ricorso principale, quanto agli ulteriori litisconsorti , quello incidentaleed il controricorso. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quaterdel d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA] de Camelis, dell’ulteriore i