Cassazione n. 08336/2022

9, presso lo [OSCURATO:PERSONA] - BATTINI - CIMINO, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro[OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; - controricorrente - [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G. [OSCURATO:PERSONA] 47, presso lo [OSCURATO:PERSONA] - CARDARELLI, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente e ricorrente incidentale - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] REGIONE LAZIO, in persona del Procuratore Regionale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; - controricorrente all'incidentale - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 78656/2021 della [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA]. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/02/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione rigettino il regolamento, dichiarando la giurisdizione della Corte dei Conti. Ric. 2021 n. 13990 sez. SU - ud. 08-02-2022RITENUTO CHE 1. L'Università degli [OSCURATO:PERSONA] di Roma - UNINT (per brevità Università) ha proposto istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, in relazione al giudizio di responsabilità amministrativo-contabile n. 78659, pendente innanzi alla sezione giurisdizionale per il Lazio della Corte dei Conti, per danno erariale asseritamente cagionato al Ministero della [OSCURATO:PERSONA] dalla predetta Università e dall'allora Presidente del Consiglio di Amministrazione, [OSCURATO:PERSONA], quest'ultimo, nella qualità di responsabile dei progetti e della rendicontazione dei costi ammessi al rimborso dello Stato. 2. L'azione contabile è basata su presunti "artifici e raggiri", commessi tra il 2013 ed il 2017, diretti al "conseguimento da parte dell'università (...) di erogazioni pubbliche per l'esecuzione di progetti di ricerca in materia sanitaria, nell'abito di accordi di collaborazione stipulati con il Ministero della [OSCURATO:PERSONA], che erano destinati a "monitoraggio dei consumi ed analisi dei dati ai fini di valutazioni tecnico economiche sui costi e sulle modalità di acquisto dei dispositivi medici" e che prevedevano il rimborso all'Università delle sole spese effettivamente sostenute e documentate, liquidate sulla scorta di rendicontazioni finanziarie redatte secondo modulistica all'uopo predisposta. 2.1. [OSCURATO:PERSONA] della Corte dei Conti, nel suo atto di citazione, giustifica la sussistenza della giurisdizione contabile adducendo che le somme a qualunque titolo percepite dall'Università, nell'ambito dei rapporti di causa, costituirebbero un'indebita erogazione di denaro pubblico e dovrebbero essere restituite.3. Nel giudizio contabile l'Università e il [OSCURATO:PERSONA] si costituivano ed eccepivano, tra l'altro, il difetto di giurisdizione del giudice contabile e, per converso, la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. 4. La proposizione del regolamento preventivo è stata giustificata dalla ricorrente [OSCURATO:PERSONA] e dal [OSCURATO:PERSONA], il quale ha depositato ricorso incidentale aderendo alle deduzioni della ricorrente principale, dall'esigenza di risolvere immediatamente la questione di giurisdizione così insorta. 5. All'istanza di regolamento hanno resistito, con distinti controricorsi, la Procura Regionale della Corte dei Conti presso la sezione giurisdizionale per il Lazio ed il Ministero della [OSCURATO:PERSONA]. 6. Il Pubblico Ministero presso la Corte, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Matteis, ha formulato le sue conclusioni, a norma dell'art. 380-ter c.p.c., nel senso del rigetto del regolamento, dichiarando la giurisdizione della Corte dei Conti, con ogni conseguenza di legge. 7. Entrambe le parti ricorrenti hanno depositato memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1. In via preliminare deve rilevarsi che il resistente Ministero della [OSCURATO:PERSONA], il quale non è parte del giudizio di responsabilità promosso dalla Procura Regionale della Corte dei Conti, ha fondatamente eccepito il difetto di legittimazione processuale rispetto al proposto regolamento preventivo, giudizio quest'ultimo che deve svolgersi nel contraddittorio necessario di tutte le parti del giudizio di merito, comprese quelle non costituite, in difetto dovendosi ordinare l'integrazione del contraddittorio (Cass. Sez. Un. n. 22496/2004 e n. 113/1999), restando ad esso estranee le questioni di legittimazione delle parti quanto al rapporto controverso, rilevanti esclusivamente nella fase di 2merito e non anche in quella di individuazione del giudice fornito di giurisdizione (Cass. Sez. Un. n. 463/2005 e n. 558/2000), mentre la statuizione resa dalle Sezioni Unite sul ricorso proposto ai sensi dell'art. 41 cod. proc. civ. costituisce giudicato con efficacia vincolante nel processo nel corso del quale tale statuizione è stata richiesta (Cass. Sez. Un. n. 2739/1997, n. 1511/1998, n. 1210/2000 n. 13567/2015). 2. I ricorrenti escludono la sussistenza della giurisdizione contabile nonché la configurabilità di una responsabilità erariale in capo all'Università ed al [OSCURATO:PERSONA], quest'ultimo, nella ridetta qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione, argomentando che il Ministero della [OSCURATO:PERSONA] è la "autorità competente" per le funzioni di regolazione, vigilanza e controllo dei dispositivi medici e medico-diagnostici e che per il supporto di tale attività ha frequentemente sottoscritto appositi "accordi di collaborazione" con enti di ricerca pubblici e privati, scelti da un elenco costituito all'esito di apposito bando, che individua presupposti di iscrizione e modalità di selezione", i quali trovano la propria base giuridica nell'art. 158, d.lgs. n. 50 del 2016, concernente i "servizi di ricerca e sviluppo" (e prima del vigente Codice dei contratti pubblici, nell'art. 19, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 163 del 2006), che sono parzialmente esclusi dall'applicazione delle regole di gara, ma soggetti ai principi generali di trasparenza e imparzialità del Codice appalti". 2.1. A sostegno di siffatta prospettazione, evidenziano che i bandi individuano i "settori di interesse" e contemplano anche il "monitoraggio dei consumi ed analisi dei dati ai fini di valutazione tecnico economiche sui costi e sulle modalità di acquisto dei dispositivi medici", che detta attività è oggetto degli accordi stipulati con l'Università ed è rivolta, "in forza dei dati ricavati dal monitoraggio dei bandi di gara nazionali e stranieri e di best pratices", a "supportare la Direzione generale dei dispositivi medici (...) nella specifica funzione di 3completamento e attuazione della disciplina dei dispositivi medici, compresi i compiti relativi alla sorveglianza del mercato e alla vigilanza sugli incidenti, alle indagini cliniche, alla valutazione tecnologica e all'impiego dei dispositivi nell'ambito del [OSCURATO:PERSONA]". 2.2. I ricorrenti, ancora, rilevano che il rapporto economico discendente dai suddetti "accordi di collaborazione" è riconducibile ad "un ordinario contratto di appalto di servizi", piuttosto che alla categoria "degli aiuti o agevolazioni per ricerca e sviluppo" di natura pubblica, stante la previsione di un corrispettivo "da corrispondersi per stati di avanzamento, dietro presentazione di successive relazioni iniziali, intermedie e finali (...) soggette a verifica da parte del Ministero", corrispettivo che sconta l'imposta sul valore aggiunto, nonché della "trasmissione di un «rendiconto finanziario» secondo un apposito modello allegato all'accordo" essendo il Ministero della [OSCURATO:PERSONA] tenuto a rimborsare "unicamente le somme effettivamente spese e documentate". 2.3. Sempre secondo gli odierni ricorrenti, la giurisprudenza di questa Corte di legittimità avrebbe sostanzialmente avallato quanto da essi prospettato atteso che l'evocata responsabilità erariale non si estende ai danni provocati da un soggetto privato "controparte contrattuale dell'amministrazione pubblica (Sez. un., ord.10.1.2019, n. 486)", poiché, in tali casi, il privato "non esercita alcun potere autoritativo e non può, quindi, ritenersi funzionalmente inserito nell'apparato amministrativo della stazione appaltante (Sez. un., ord. 26.4.2017, n. 10231), né svolge "un'attività o un servizio pubblico in sua vece" (Sez. un., ord. 13.6.2016, n. 12086)". 3. Ritengono le Sezioni Unite, per le ragioni di seguito esposte, che debba dichiararsi la sussistenza della giurisdizione del giudice contabile. 44. Giova premettere che ad incardinare la giurisdizione della Corte dei Conti è necessaria e sufficiente l'allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d'impiego o di servizio del preteso autore del danno erariale, afferendo al merito ogni problema attinente alla sua effettiva esistenza (Cass. Sez. Un. n. 15011/2021, n. 295/2013, n. 9188/2012, n. 23332/2009). 5. [OSCURATO:PERSONA] della Corte dei Conti deduce che gli accordi di collaborazione intercorsi tra il Ministero della [OSCURATO:PERSONA] e l'Università individuano una sostanziale convergenza d'interessi dei partecipanti poiché, com'è dato ricavare dalle premesse degli accordi medesimi, da un lato, "il Ministero della [OSCURATO:PERSONA] intende attivare un processo di monitoraggio dei prezzi e di omogeneità e razionalizzazione della spesa nei differenti contesti regionali e in particolare, l'istituzione di un Osservatorio sui prezzi dei dispositivi medici", dall'altro, l'Università "ha attivato un piano di studi specifico in [OSCURATO:PERSONA]" ed è quindi nelle condizioni di indirizzare l'attività di ricerca, complementare a quella propriamente didattica, nel campo "dei dispositivi medici, del servizio farmaceutico e della sicurezza delle cure" in modo da "supportare" con i dati raccolti le funzioni istituzionalmente affidate al soggetto pubblico e segnatamente quelle concernenti il "completamento e attuazione della disciplina dei dispositivi medici" nonché "i compiti relativi alla sorveglianza del mercato e alla vigilanza sugli incidenti, alle indagini cliniche, alla valutazione tecnologica e all'impiego dei dispositivi medici nell'ambito del [OSCURATO:PERSONA]". 5.1 Per realizzare i propri compiti il Ministero mette a disposizione i fondi destinati al "miglioramento e potenziamento delle attività del settore dei dispositivi medici", che provengono, ai sensi della legge n. 266 del 23 dicembre 2005, all'art. 1, comma 409, lettere c) e d), dalle aziende che producono o commercializzano in Italia dispositivi medici, 5compresi i dispositivi medico-diagnostici in vitro e i dispositivi su misura, le quali entro il 30 aprile di ogni anno devono inviare (al Ministero) una dichiarazione concernente le spese per attività promozionali e provvedere al versamento del contributo del 5,5°/0 di dette spese. 5.2 Evidenzia, inoltre, la Procura Regionale della Corte dei Conti che gli accordi di collaborazione in oggetto prevedono, a favore dell'Università, il rimborso dei costi effettivamente sostenuti e correttamente rendicontati, con previsione di un tetto massimo di spesa, non già un corrispettivo riferibile a rapporto commutativo di natura sinallagmatica, rimborso che integra un vero e proprio contributo pubblico destinato al finanziamento di determinate e concordate attività di ricerca, condotte con personale, strutture ed attrezzature dell'Università. 6. Siffatte deduzioni meritano condivisione. 7. La vicenda processuale oggetto d'esame inerisce non all'accordo con la P.A. ed al suo contenuto ma, piuttosto, agli obblighi nascenti dal rapporto giuridico che da esso discende ed alle posizioni soggettive legate al rapporto medesimo. 7.1 Dal punto di vista del riparto di giurisdizione, quindi, più che la qualificazione giuridica degli accordi di collaborazione, profilo in merito al quale i ricorrenti si intrattengono anche nelle memorie depositate, assume rilievo decisivo la configurabilità, nella fattispecie, di un rapporto di servizio in senso lato, costituente il presupposto normativo dell'attribuzione alla giurisdizione della Corte dei Conti della azione di responsabilità per danno erariale, la quale sussiste allorché un ente privato esterno all'Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell'interesse di quest'ultima e con risorse pubbliche, un'attività o un servizio pubblico in sua vece, in tal modo inserendosi, sia pure temporaneamente, nell'apparato organizzativo della P.A., mentre resta 6irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o dì servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi indifferentemente secondo gli schemi generali, previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto od in parte (tra le altre, Cass. Sez. Un. n. 5019/2010; n.13330/2010; n.11229/2014; n.12086/2016; n.14436 /2018; n. 21871/2019). 8. Ne discende che non appare pertinente il riferimento, in ricorso, a quanto affermato da queste Sezioni Unite (ord. n. 486/2019) in fattispecie - azione dì responsabilità nei confronti degli organi di vertice di una società incaricata della realizzazione di un'opera pubblica con contratto di appalto - affatto distinta da quella qui oggetto d'esame, dal momento che il difetto di giurisdizione del giudice contabile deriva, in quel caso, dal fatto che non si imputava al contraente privato "il non corretto adempimento dei propri doveri di «agente dell'amministrazione» e la conseguente responsabilità per i danni subiti dalla P.A.; non si addebita(va), cioè, il non corretto esercizio di funzioni per le quali detto contraente po(tesse) dirsi inserito nell'apparato della stazione appaltante". 9. Nel caso in esame, invece, ben può dirsi sussistente quell'inserimento temporaneo nell'apparato organizzativo della P.A. che, come già detto, integra in sé - a prescindere dalla esistenza o dalla natura giuridica dell'atto pubblico di investitura del soggetto - il rapporto di servizio che costituisce il presupposto normativo dell'attribuzione alla giurisdizione della Corte dei Conti della azione di responsabilità per danno erariale. 9.1 L'infondatezza della tesi sostenuta dai ricorrenti circa l'insussistenza del rapporto di servizio emerge nitidamente da una recente pronuncia di queste Sezioni Unite che ha ribadito il principio 7secondo cui per radicare la giurisdizione del giudice contabile "nei confronti di colui al quale si addebiti la distrazione di contributi pubblici non è necessario che costui sia titolare di un rapporto organico con la pubblica amministrazione, essendo invece sufficiente che il medesimo si sia inserito, in via di fatto, nell'iter procedimentale dell'amministrazione di realizzazione del programma pubblico, concorrendo con la propria opera alla produzione del danno erariale". (Cass. Sez. U. n. 1994/2022 e giurisprudenza ivi richiamata). 9.2 L' UNINT, quale soggetto percettore del finanziamento, risponde per danno erariale in ragione dello svolgimento continuativo di specifiche attività (di ricerca) funzionali ai compiti istituzionali del Ministero della Sanità, sovvenzionate con denaro pubblico attraverso il previsto sistema dei rimborsi, risorse economiche che, secondo le ipotesi accusatorie, sono state ottenute in modo fraudolento, sulla base di dichiarazioni non veritiere, ed indebitamente utilizzate, con conseguente responsabilità amministrativo-contabile che riguarda anche coloro che intrattengono con l'ente beneficiario dei fondi, come il [OSCURATO:PERSONA], un rapporto organico (Cass. Sez. Un. n. 295/2013; n. 3310/2014; 3100/2022). 10. Quanto a tale ultimo profilo è appena il caso di ricordare la giurisprudenza di queste Sezioni Unite (così, testualmente, Cass. Sez. U. n. 295/2013, con richiamo alla precedente ord. n. 5019/2010 e a Cass. Sez. Un. n. 23332/2009 e n. 25513/2006 nonché Cass. Sez. U. n. 18991/2017) secondo la quale, "qualora il soggetto giuridico fruitore dei fondi pubblici sia una società-persona giuridica, la responsabilità erariale attinge anche coloro che con la società abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti da loro tenuti sia derivata la distrazione dei fondi in questione dal fine pubblico cui erano destinati" e ciò in quanto "nello schema sopra delineato, infatti, il parametro di riferimento della responsabilità erariale (e, quindi, della giurisdizione 8contabile) è rappresentato dalla provenienza dal bilancio pubblico dei fondi erogati e dal dovere-facente capo a tutti i soggetti che tali fondi amministrano di assicurarne l'utilizzo per i fini cui gli stessi sono destinati" sicché "il rapporto di servizio (...) va considerato non solo in relazione agli effetti che il comportamento degli organi societari procura sul patrimonio della società interessata, fruitrice dei fondi pubblici, ma anche in relazione alla condotta dei soggetti che impersonano detti organi, i quali, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, provochino la frustrazione dello scopo perseguito dall'Amministrazione". 11. In conclusione, vanno rigettati i ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione proposti nei confronti della Procura Regionale della Corte dei Conti presso la sezione giurisdizionale per il Lazio, con dichiarazione della giurisdizione del giudice contabile, mentre vanno dichiarati inammissibili i ricorsi proposti nei confronti nei confronti del Ministero della [OSCURATO:PERSONA]. 12. In ragione della qualità di parte solo in senso formale del Procuratore generale presso la Corte dei conti non vi è luogo a provvedere sulle spese processuali (tra le altre, Cass. Sez. Un. n. 26995/2016; n. 11139/2017; n. 4879/2017); le spese nel rapporto processuale con il Ministero seguono invece la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo. P.Q.M P.Q.MDichiara inammissibili i ricorsi proposti nei confronti del Ministero della [OSCURATO:PERSONA] e condanna i ricorrenti in solido al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità che liquida in euro 10.200,00 per compensi, oltre rimborso spese prenotate a debito. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 8 febbraio 2029- [OSCURATO:PERSONA] e (Angelo irito DEPCSITATO ;N C,',:211.ra:A oggi, 1 5 MAR. 222.... GuiLrg ho DOltaGa SebrIng P acitti ...-- ss» sarolna Te" 10