Cassazione n. 08442/2026

013/2022 depositata il15 marzo 2022 nel proc. n. 3168/2017 R.G.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 novembre 2025 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA], esaminati e richiamati gli atti.Numero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/2026SVOLGIMENTO DEL PROCESSO1. L’Università degli Studi di Napoli “Federico II” ricorre contro la sentenzain epigrafe indicata con cui la Corte d’appello di Napoli ha confermato la decisionedi primo grado che, in accoglimento dell’opposizione proposta da [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.,aveva dichiarato illegittima l’ordinanza ingiunzione emessa il 19 marzo 2012 dalRettore dell’Università ai sensi del r.d. 14 aprile 1910 n. 639, notificata ad ACEAil 7 aprile 2012, e aveva condannato l’Università al pagamento delle speseprocessuali.2. L’ordinanza era stata emessa per recuperare il credito di euro 24.000,00oltre accessori di cui l’Università si affermava titolare quale prima rata delcorrispettivo dovuto da ACEA in base alla convenzione di consulenza sottoscrittail 24 marzo 2010 dal Dipartimento di [OSCURATO:PERSONA] dell’Università degliStudi di Napoli “Federico II” e da ACEA e in relazione alla quale al [OSCURATO:PERSONA] erano state commissionate le attività di supportoscientifico descritte agli articoli 2 e 3 della convenzione, da eseguirsi secondo lemodalità indicate all’art. 6.Poiché l’efficacia della convenzione, come previsto dall’art. 7, era subordinataall’assegnazione alla committente ACEA della gara di appalto indetta dal [OSCURATO:PERSONA] meglio descritta nella premessa (avente ad oggetto la gestione delservizio, l’esecuzione dei lavori di ammodernamento e di riqualificazione, lafornitura di energia elettrica degli impianti di illuminazione pubblica, diventilazione delle gallerie, degli orologi cittadini, impianti I.V.O.) e poiché, comeda email 30 giugno 2011, ACEA era risultata aggiudicataria in A.T.I. con CitelumSA, secondo l’Università, una volta verificatasi la condizione sospensiva dedottain contratto, ACEA era tenuta a versare la prima rata di corrispettivo ai sensidell’art. 11 della convenzione.3. Come riporta la sentenza qui impugnata, nel giudizio di opposizioneintrodotto davanti al Tribunale di Napoli ACEA aveva contestato la legittimità delricorso all’ingiunzione ex r.d. n. 639/1910 (sia perché, dopo l’entrata in vigoredel d.P.R. 28 gennaio 1988, n.43, era ormai previsto il sistema di riscossione amezzo di ruoli esattoriali, sia perché al più all’ingiunzione emessa dall’UniversitàNumero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/2026poteva attribuirsi valore di mero atto di accertamento), aveva sollevatoeccezione di carenza di legittimazione attiva dell’Università (poiché laconvenzione era stata sottoscritta dal Dipartimento di [OSCURATO:PERSONA]),nonché eccezione di carenza di legittimazione passiva (poiché essa era risultataaggiudicataria della gara indetta dal Comune di Napoli in associazionetemporanea di impresa con Citelum S.A. quale mandataria, senza che fosseintervenuta alcune rinegoziazione della convenzione sottoscritta unicamente daessa ACEA) ed aveva dedotto che le parti avevano previsto di modificare laconvenzione, come necessario in quanto la gara era stata aggiudicata all’A.T.I. enon ad ACEA.Il giudizio di primo grado era stato definito con sentenza 2 febbraio 2017, n.1316.Secondo il Tribunale di Napoli l’ingiunzione di cui al r.d. n. 639/1910 avevaconservato funzione accertativa anche dopo il d.P.R. n. 43/1988 e quelprocedimento poteva essere utilizzato anche per le entrate di diritto privato,avuto riguardo al potere di autoaccertamento spettante alla P.A. Richiamati variprecedenti di legittimità in materia, il Tribunale aveva però precisato: «Il limiteche la giurisprudenza pone all’utilizzo di tale procedimento per le entrate didiritto privato è rappresentato dal fatto che il credito in base al quale vieneemesso l'ordine di pagare sia certo, liquido ed esigibile, dovendo la suasussistenza, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilitàderivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto aiquali l'Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento, restandoaffidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell'esistenza deisuindicati presupposti».Ciò premesso, il Tribunale, nelle pagine da 4 a 6 della motivazione(espressamente richiamate per relationem alla pagina 13 della sentenza diappello qui impugnata,) aveva ritenuto insussistenti, in concreto, i presuppostidella certezza, liquidità ed esigibilità del credito richiesti dalla giurisprudenza peraffermare il legittimo utilizzo dell’ingiunzione de qua, osservando in primo luogoche, come dedotto dall’opponente e come riconosciuto dalla stessa Università,l’appalto indetto dal Comune di Napoli era stato assegnato non ad ACEA ma allaNumero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/2026A.T.I. composta da ACEA e dalla mandataria e capofila Citelum S.A., responsabiledella commessa, ossia ad un soggetto giuridico diverso da ACEA, il che portavaad escludere che si fosse realizzata «la richiesta coincidenza tra il soggettoCommittente della Convenzione (Acea) e quello vincitore della gara di appalto(ATI composto da Acea e Citelum S.A.)».In secondo luogo, il Tribunale aveva affermato che «in ogni caso», anche anon considerare dubbio il fatto dell’aggiudicazione dei lavori in capo ad ACEA,con le conseguenze da ciò derivanti, doveva ritenersi escluso che il creditooggetto di ingiunzione fosse dotato dei «caratteri di certezza, liquidità e diesigibilità […] necessari per potere esercitare il potere autoritativo in questione,secondo i principi giurisprudenziali innanzi richiamati. In altri termini, trattandosidi una pretesa nascente dall’asserito inadempimento contrattuale econfigurandosi quantomeno fondati dubbi sulla sussistenza dei presupposti dellostesso, la P.A. non avrebbe potuto avvalersi dello speciale strumento autoritativoex Legge n. 639/1910 ma richiedere la tutela dei diritti vantati secondo glistrumenti processuali ordinari».Infine, il Tribunale aveva fatto riferimento al riparto dell’onere della prova.In conclusione, il primo giudice, ritenuta «superflua la valutazione delle altrecensure», aveva dichiarato la «illegittimità dell’ordinanza impugnata».4. Con la sentenza 15 marzo 2022, n. 1013, la Corte d’appello di Napoli harespinto l’appello dell’Università, osservando in via preliminare che il giudice diprimo grado, ritenuta utilizzabile, a certe condizioni, l’ingiunzione di cui al r.d. n.639/1910, sia pure quale atto di accertamento, anche per le entrate di dirittoprivato, aveva escluso «nella specie» i «presupposti […] necessari» di certezza,liquidità ed esigibilità del credito.Secondo la Corte d’appello, l’atto di impugnazione proposto dall’Università,articolato in un’unica doglianza, conteneva nella parte finale una critica alladecisione del Tribunale laddove il primo giudice aveva escluso la sussistenza deipresupposti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito.Da un lato, ad avviso della Corte era «certamente […] erroneo» l’assuntodell’Università appellante secondo cui il primo giudice sarebbe incorso in un viziodi ultrapetizione, poiché AGEA aveva espressamente dedotto l’inutilizzabilitàNumero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026dell’ordinanza – ingiunzione rispetto alla pretesa creditoria avente ad oggetto ilData pubblicazione 03/04/2026corrispettivo stabilito da una convenzione, per far valere la quale sarebbe statonecessario ricorrere agli ordinari strumenti processuali.Dall’altro lato, secondo la Corte la critica operata dall’appellante era«totalmente generica», mentre era corretta la decisione del Tribunale in ordineall’insussistenza dei necessari presupposti per l’utilizzo, in concreto,dell’ingiunzione ex art. 2, r.d. n. 639/1910, al punto che ciò era sufficiente alrigetto dell’appello, con conseguente assorbimento delle altre doglianzedell’appellante relative al «merito della pretesa azionata».Si legge infatti nella sentenza impugnata:«Allo stesso modo, totalmente generica appare la critica inerente le ragioniper le quali il Tribunale ha ritenuto insussistenti i relativi presupposti, peraltrochiaramente da quest’ultimo esposte in sentenza (v. pag. 4-6); appare peraltrodel tutto evidente che la spettanza all’appellante dell’importo oggetto dellepattuizioni di cui all’indicata convenzione avrebbe dovuto essere determinatanon attraverso una semplice operazione di calcolo fondata su presupposti certi,ma mediante una compiuta indagine relativa al rapporto sostanziale posto a basedella pretesa azionata, anche in ordine alla sua corretta esecuzione.Dovendosi quindi ritenere che correttamente il Tribunale abbia escluso, inprincipio, l’utilizzabilità nella specie dell’ordinanza – ingiunzione, stante l’assenzadei necessari requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito azionato,restano assorbite tutte le altre considerazioni di parte appellante in ordine allavalutazione nel merito della pretesa azionata.Sulla base delle precedono, va quindi rigettata la proposta impugnazioneprincipale, stante la infondatezza dei motivi addotti a sostegno della stessa, conconseguente assorbimento di ogni questione riguardante l'appello incidentalecondizionato spiegato in comparsa di costituzione da parte appellata, nonchéconferma dell’impugnata sentenza del Tribunale di Napoli n. 1316/2017, del2.2.2017».La Corte d’appello ha condannato l’Università appellante al pagamento dellespese processuali.5. Col ricorso è formulato un solo motivo di impugnazione.Numero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/20266. Resiste ACEA con controricorso, nel quale si eccepisce l’inammissibilità delricorso per omessa circostanziata e specifica impugnazione del capo reggente lasentenza oltre che per difformità rispetto alla previsione di cui all’art. 360-bis,n. 1, c.p.c., con richiamo a Cass., sez. un., 21 marzo 2017, n. 7155.7. E’ stata disposta la trattazione in camera di consiglio.Le parti hanno depositato memorie illustrative.MOTIVI DELLA DECISIONE1. Con l’unico motivo di ricorso, si deduce, con esplicito riferimento all’art.360, comma 1, n. 3, c.p.c., la «violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362e 1367 c.c.».Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata è «manifestamente erronea»per aver ritenuto corretta la decisione di primo grado a propositodell’insussistenza dei «necessari requisiti» di certezza, liquidità ed esigibilità,quando invece ACEA è il soggetto committente indicato nella convenzione 24marzo 2010, benché l’aggiudicazione dell’appalto fosse avvenuta all’A.T.I. di cuimandataria era Citelum SA, e ciò in quanto entrambe le società costituenti l’A.T.I.erano divenute aggiudicatarie.Osserva la ricorrente che ACEA, quando sottoscrisse la convenzione 24marzo 2010, «era già a conoscenza delle modalità di presentazione (costituzionein ATI) della domanda di partecipazione al bando indetto dal Comune di Napoli»,avendola presentata il giorno prima.La ricorrente ha invocato i principi ermeneutici in materia di contratto,richiamando l’art. 1362 c.c., l’art. 1367 c.c. e valorizzando anche ilcomportamento di ACEA successivo alla stipula della convenzione. Ha affermatol’illegittimità della sentenza di appello «laddove subordina il diritto di credito di€ 24.000,00 – pari ad una sola quota dell’importo dovuto – alla messa adisposizione di dati e dunque alla prova delle conseguenti attivitàdell’Università», poiché la somma oggetto di ingiunzione, pari al 50% delcompenso pattuito, «era dovuta ai sensi dell’art. 11 della convenzione all’attodella sola stipula, mentre le prestazioni dell’Ateneo sarebbero dovute iniziaresempre che fossero stati trasmessi i documenti, i dati eventualmente necessariallo svolgimento dell’attività».Numero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/2026In sostanza, secondo la ricorrente la condizione sospensiva prevista dall’art.7 della convenzione si era verificata, anche se aggiudicataria dell’appalto nonera stata la sola ACEA ma l’A.T.I. di cui ACEA era parte, e il dubbio circal’esigibilità del credito dell’Università «dovrebbe risultare superato […] dallacorretta interpretazione sia dei dati normativi di riferimento disciplinanti lapartecipazione ad appalto in forma di ATI sia dalla volontà negoziale delle partimanifestata nella Convenzione», non potendosi ravvisare nell’A.T.I. un soggettonuovo e distinto rispetto alla singole imprese associate.2. Così come formulato, il motivo di ricorso, attinente alla correttainterpretazione della convenzione 24 marzo 2010 alla stregua dei canoniermeneutici di cui agli artt. 1362-1371 c.c., è inammissibile poiché non coglie laratio decidendi della sentenza impugnata,La Corte d’appello ha confermato la decisione di primo grado, richiamandoneper relationem parte della motivazione, per aver ravvisato nel caso concretol’insussistenza dei presupposti necessari a giustificare l’utilizzabilità, anche perle entrate di diritto privato, dello speciale procedimento di cui al r.d. n. 639/1910(v. ora Cass., sez. un., 1° febbraio 2025, n. 2448, paragrafi 44 - 45; cfr. Cass.,sez. un., 25 maggio 2009, n. 11992).Si afferma infatti che l’ingiunzione fiscale, provvedimento amministrativo astruttura complessa, è atto di accertamento di un credito certo, liquido edesigibile, ossia non rimesso al potere di determinazione unilateraledell’amministrazione ma derivante da fonti, fatti e parametri obiettivi epredeterminati, e che la valutazione, in concreto, dell'esistenza dei suindicatipresupposti è affidata al giudice del merito (da ultimo, Cass., sez. III, 30 giugno2025, n. 17640; Cass., sez. III, ord. 5 novembre 2024, n. 28447).La Corte d’appello di Napoli, senza entrare nel merito della controversia e,dunque, senza pronunciarsi sulla fondatezza o meno della pretesa creditoriadell’Università, ossia sul «rapporto sostanziale» sottostante, si è limitata, conuna statuizione ritenuta assorbente («restano assorbite tutte le altreconsiderazioni di parte appellante in ordine alla valutazione nel merito dellapretesa azionata»), a dichiarare l’illegittimità formale dell’ingiunzione emessa aisensi dell’art. 2, r.d. n. 639/1910 (v., fra le altre, Cass., sez. III, 29 gennaioNumero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/20262019, n. 2355; Cass., sez. III, 11 febbraio 2009, n. 3341, che riconduceval’opposizione de qua allo schema del giudizio di accertamento negativo, letturanon più seguita dalla giurisprudenza di legittimità). La Corte d’appello si è inveceastenuta dall’esaminare nel merito le eccezioni, le contestazioni, le difeseformulate da ACEA con l’opposizione ex art. 3, r.d. n. 639/1910 e,correlativamente e necessariamente, la legittimità sostanziale dell’ingiunzioneopposta, in ordine sia all’an che al quantum del credito affermato dalla pubblicaamministrazione, attrice in senso sostanziale (da ultimo, v. Cass., sez. I, ord. 4agosto 2025, n. 22576; Cass., sez. III, ord. 26 luglio 2022, n. 23346; v. inoltre,fra le tante, Cass., sez. I, 26 settembre 2019, n. 24040; Cass., sez. I, 16 maggio2016, n. 9989; Cass., sez. I, 25 giugno 2009, n. 14905).In altri termini, è mancato, nel caso di specie, l’accertamento della legittimitàsostanziale della pretesa creditoria vantata dall’amministrazione, poichénell’ambito del giudizio di cognizione instaurato ai sensi dell’art. 3, r.d. n.639/1910 l’ingiunzione stessa, atto di accertamento del credito della P.A., integra- nei limiti della proposta opposizione - gli estremi della domanda giudiziale e sudi essa il giudice è tenuto a pronunciarsi anche in assenza di espressa richiesta(Cass., sez. I, ord. 4 agosto 2025, n. 22576; Cass., sez. III, 9 ottobre 2023, n.28301; Cass., sez. III, ord. 8 febbraio 2023, n. 3843; Cass., sez. III, ord. 26luglio 2022, n. 23346; Cass., sez. III, 29 gennaio 2019, n. 2355; Cass., sez. III,12 dicembre 2017, n. 29653; Cass., sez. lav., 20 giugno 2016, n. 12674; Cass.,sez. I, 16 maggio 2016, n. 9989); tant’è che sarebbe inammissibile per carenzadi interesse un’opposizione ex art. 3, r.d. n. 639/1910 fondata unicamente suldifetto dei presupposti per emettere l’ingiunzione oppure su vizi relativi airequisiti di contenuto – forma dell'atto amministrativo (Cass., sez. III, ord. 8febbraio 2023, n. 3843; Cass., sez. III, ord. 26 luglio 2022, n. 23346; Cass.,sez. lav., 20 giugno 2016, n. 12674).Tale aspetto, però, non rileva ai fini della decisione poiché non è oggetto dimotivo di ricorso.E’ invece decisivo il fatto che la ricorrente non sottoponga a critical’argomento della Corte d’appello secondo cui, nel caso di specie, l’accertamentodel credito «non» poteva avvenire «attraverso una semplice operazione diNumero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026calcolo fondata su presupposti certi» ma avrebbe richiesto «una compiutaData pubblicazione 03/04/2026indagine relativa al rapporto sostanziale posto a base della pretesa azionata,anche in ordine alla sua corretta esecuzione» e che dunque, «stante l’assenzadei necessari requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito azionato»(sul punto, v., da ultimo, Cass., sez. III, 30 giugno 2025, n. 17640, par. 2),l’Università non avrebbe potuto utilizzare lo speciale procedimento ex r.d. n.639/1910 ma, come espressamente affermato nella motivazione della sentenzadi primo grado richiamata per relationem, avrebbe dovuto avvalersi degli«strumenti processuali ordinari».La Corte d’appello di Napoli si è limitata a ritenere inutilizzabile lo strumentodell’ordinanza ingiunzione, senza entrare nel merito della controversia, mentrela ricorrente deduce la violazione delle disposizioni di legge in tema diinterpretazione dei contratti.Il motivo di ricorso, dunque, è inammissibile per incoerenza rispetto allamotivazione della sentenza impugnata poiché, in violazione dell’onere dispecificità sancito dall’art. 366, comma 1, n. 4, c.p.c., esso non si confronta conl’effettiva ratio decidendi sottesa alla decisione del giudice di merito.3. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.4. L’inammissibilità del ricorso comporta la sussistenza del presuppostoprocessuale del c.d. raddoppio del contributo unificato, se dovuto. Si richiama atal proposito Cass., sez. un., 20 febbraio 2020, n. 4315, la cui massima recita:« La debenza dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato (c.d. doppiocontributo) pari a quello dovuto per l'impugnazione è normativamentecondizionata a due presupposti: il primo, di natura processuale, costituitodall'adozione di una pronuncia di integrale rigetto o inammissibilità oimprocedibilità dell'impugnazione, la cui sussistenza è oggetto dell'attestazioneresa dal giudice dell'impugnazione ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, deld.P.R. n. 115 del 2002; il secondo, di diritto sostanziale tributario, consistentenell'obbligo della parte impugnante di versare il contributo unificato iniziale, ilcui accertamento spetta invece all'amministrazione giudiziaria». P.Q.MDichiara inammissibile il ricorso.Numero registro generale 17723/2022Numero sezionale 4181/2025Numero di raccolta generale 8442/2026Data pubblicazione 03/04/2026Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della partecontroricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento,agli esborsi liquidati in euro 200,00 e agli accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, inserito dall’art. 1,comma 17, l. n. 228/2012, dà atto della sussistenza del presupposto processualeper il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma delcomma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I Sezione civile il 27novembre 2025.Il PresidenteMarco Marulli