Cassazione n. 23712/2024

Ud.11/06/2024 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 6973/2023 proposta da: [OSCURATO:PERSONA] E DELLA MOBILITA’ – [OSCURATO:PERSONA], DELLA MOBILITA’ E [OSCURATO:PERSONA] - REGIONE SICILIANA , in persona dell’assessore pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 32, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - avverso la sentenza n. 995/2022 del [OSCURATO:PERSONA] REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 04/10/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. ─ La società [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ha domandato l’annullamento di alcuni provvedimenti dell a Regione Siciliana - Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità , afferenti il servizio di collegamento marittimo tra la Sicilia e le [OSCURATO:PERSONA]. Detto servizio era regolamentato da un contratto concluso dalla Regione con la società [OSCURATO:SOCIETA]., cui era subentrata [OSCURATO:SOCIETA]. La Regione siciliana, con provvedimento del 12 giugno 2020, ha contestatoalla detta società di aver utilizzato nel suddetto servizio di collegamento imbarcazioni non idonee al trasporto di persone a mobilità ridotta : le ha quindi intimato di procedere all ’ immediata immissione in servizio di mezzi rispondenti alle caratteristiche previste dal bando di gara, facendo applicazione delle penali previste dal capitola to, quantificate nell’importo di euro 8.944.709,00. Il TAR dell a Sicilia, sezione di Catania, ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo, ha dichiarato l'inammissibilità per difetto di interesse del ricorso introduttivo del giudizio,stante la natura endoprocedimentale dell'atto impugnato, poi seguito da Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 provvedimento definitivo, e ha accolto il ricorso per motivi aggiunti disponendo,tra l'altro, che l' A mministrazione resistente fosse tenuta a rimodulare la penaleapplicata per l'anno 2019. 2. ― Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha respinto le impugnazioni proposte da entrambe le parti avverso la decisionedi primo grado. Per quanto qui rileva,il detto organo giurisdizionale ha disatteso il motivo di appellosulla giurisdizione proposto da lla Regione rilevando che i provvedimenti impugnati avevano carattere autoritativo e costituivano espressione del potere di controllo e vigilanza affidato all'ente concedente al fine di assicurare alla collettività di riferimento la fruizione del servizio pubblico nei termini e con le modalità programmate; ha perciòcondiviso il rilievo, formulato dal TAR , in base al quale l’art. 133, lett. c), c.p.a. , nel r iconosce re la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie attinenti al la vigilanza sui trasporti, era applicabile alla fattispecie dedotta in lite , nella quale i provvedimenti contestati risultavano essere espressione di attività di vigilanza e di controllo sullo svolgimento del servizio di trasporto marittimo. 3. ― [OSCURATO:PERSONA] ricorre per cassazio ne facendo v alere un unico motivo di ricorso. Resiste con controricorso [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.. Sono state depositate memorie. Il Pubblico Ministero ha domandato il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. ― La ricorrente denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativoe la violazione e falsa applicazione dell’art. 2 reg. (CEE) 3577/1992 in materia di servizi di trasporto marittimo, assumendo che esso sarebbe in contrasto con l’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. : norma, quest’ultima,da disapplicarsi perché in contrasto con il diritto unionale. Osserva l’istante che in base alla disciplina eurounitaria le Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 figure dell'appalto e della concessionedel servizio pubblico presentano natura contrattuale, dando evidenza a posizioni paritarie di diritto soggettivo. Rileva che l'art. 133, comma 1, lett. c), cit. esclude dalla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e che la causa promo ssa dalla società [OSCURATO:SOCIETA] att iene all'irrogazione di penali aventi natura sicuramente contrattuale. La Regione deduce, dunque, che l’irrogazione della penale troverebberagione non tanto nell’esercizio di un potere autoritativo, quanto piuttosto nell’estrinsecarsi di un potere negoziale che presuppone l'accertamento di un inadempimento: ver rebbe pertanto in questione, ad avviso dell’Amministrazione istante, la «gestione delle normali dinamiche paritetiche del rapporto contrattuale, a prescindere dalla natura pubblica dell'Amministrazione». 2. ― Il ricorso è fondato . 2.1. ― Con ordinanza n. 18374 del 27 giugno 2023 queste Sezioni Unite si sono pronunciare sul regolamento di giurisdizione proposto dalla società [OSCURATO:SOCIETA] nella controversia avente ad oggetto l’opposizione promossa dalla Regione Siciliana avverso un decreto ingiuntivo emesso per importi pretesi dalla società a titolo di revisione annuale del corrispettivodel servizio di collegamento di cui trattasi; in tale giudizio l’Amministrazione aveva svolto domanda riconvenzionale di condanna al pagamento della somma ad essa spettante quale penale: l’importo preteso a tale riguardo era pari ad euro 6.592.280,12e corrispondeva alladifferenza tra la somma di euro 8.944.709,00 ― la stessa di cui si dibatte in questa sede ― e quella di euro 2. 352.428,12, oggetto di ingiunzione (importo, quest’ultimo, che la Regione aveva chiesto compensarsi col proprio maggior credito). Le Sezioni Unite, nella circostanza, hanno affermato che la giurisdizione sulla domanda riconvenzionale apparteneva al giudice ordinario enunciando il seguente principio di diritto: « E’ devoluta al giudice ordinario la controversia sull'applicazione di penale prevista per Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 l'inadempimento del concessionario di pubblico servizio». 2.2. ― A norma dell’art. 59, comma 1, l. n. 69/1009, la pronuncia sulla giurisdizione resa dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione è vincolante per ogni giudice e per le parti anche in altro processo. La disposizione codifica un principio, quello della cosiddetta efficacia panprocessuale delle pronunce sulla giurisdizione, che è consolidato nella giurisprudenza della Corte di legittimità. In proposito, è affermato chele sentenze sulla giurisdizione rese in sede di regolamento o di ricorso ordinario dalla S.C. ― cui, per la funzione istituzionale di organo regolatore della giurisdizione e della competenza, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna (efficacia panprocessuale, appunto) ― producono effetti nei successivi giudizi tra le stesse parti aventi ad oggetto la medesima domanda: ipotesi che ricorre anche quando, ferma l'identità di personae, causa petend i e petitum sostanziale, le domande si distinguano unicamente in ragione del petitumformale (Cass. Sez. U.22 ottobre 2018, n. 26595; in senso conforme: Cass. 23 aprile 2019, n. 11161; Cass. 3 maggio 2022, n. 13991, non massimata in CED). Quest’ultima precisazionepuò comprendersi agevolmente.Poiché ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. Sez. U. 31 luglio 2018, n. 20350; cfr. pure, di recente, Cass. Sez. U. 24 gennaio 2024, n. 2368; ancora: Cass. Sez. U. 7 settembre 2018, n. 21928; Cass. Sez. U. 15 settembre 2017, n. 21522; Cass. Sez. U. 11 ottobre 2011, n. 20902), il giudicato sulla giurisdizione non può non spiegareeffetto in tutte le cause tra le stesse parti in cui, indipendentemente dal petitum formale, si faccia Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 valere la medesima posizione giuridica; come è stato precisato, «ciò che conta è la posizione soggettiva per la quale si invoca tutela» (Cass. Sez. U. 22 ottobre 2018, n. 26595 cit., in motivazione). Sotto tale profilo l’identità della controversia che rileva, ai fini dell’efficacia panprocessuale del giudicato, non ha contorni diversi dall’identità daprendere in considerazione ai fini dell’individuazione del conflitto reale, positivo o negativo,di giurisdizione, a norma dell'art.362 c.p.c.: conflitto che, come è stato precisato da queste Sezioni Unite,è ammissibile anche nel caso in cui fra i giudizi, svolti dinanzi a due diversi ordini giurisdizionali, vi sia una parziale diversità dipetitum formale, allorchè questa sia comunque posta in relazione alla medesima causa petendi(Cass. Sez. U. 6 aprile 2022, n. 11258; Cass. Sez. U. 29 agosto 2008, n. 21928). 2.3. ― Ciò posto, ne i due giudizi che qui vengono in esame si è fatta questione dellamedesima situazione soggettiva, data dal diritto della Regione al conseguimento della penale convenuta per l’inadempimento, ancorché in un caso la pretesa abbia trovato espressione in una domanda giudiziale resistita da [OSCURATO:SOCIETA]. e nell’altro in un provvedimento amministrativo oggetto di impugnativa da parte della medesima società. E’ evidente, pertanto, come la decisione resa dalle Sezioni Unite nell’ordinanza n. 18374 del 2023con riguardo al primo giudizio, vertente sulla domanda di cui si è detto , spieghi effetto nellapresente sede. 3. ― L a sentenza impugnata deve essere dunque cassata. 3.1. ― Il giudice ordinario avanti al quale la causa deve essere riassunta va identificato nella corte di appello nel cui distretto si trova il giudice territorialmente competentea conoscere della controversia, e ciò per le ragioni che seguono. 3.2. ― Il ricorso per cassazione è stato notificato il 29 marzo 2023. L’art. 353c.p.c. è stato abrogato per eff e tto dell’art. 3, comma Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 26, d.lgs. n. 149 /2022 e l’abrogazione spiega effetto sulle impugnazioni proposte a decorrere dal 28 febbraio 2023[art. 35, commi 1 e 4, d.lgs. cit., come sostituito dall’art. 1, comma 380, lett.a), l. n. 197 del 2022]. 3.3. ― Come è noto, l ’abrogazio ne dell’art. 353 c.p.c. ha fatto venir menouna delle ipotesi di regressione del giudizio in primo grado: il giudice di appello, allorquando riforma la sentenza di primo grado dichiarando che il giudice ordinario è munito della giurisdizione che è stata negata dal primo giudice, non deve più rimettere le parti davanti a quest’ultimo,ma deve trattenerla presso di sé; e il novellato art. 354, comma 3, c.p.c. precisa, al riguardo,che in tale ipotesi, come in quella in cui dichiara la nullità di altri atti compiuti in primo grado,il giudice di appello«ammette le parti a compiere le attività che sarebbero precluse e ordina, in quanto possibile, la rinnovazione degli atti a norma dell'articolo 356». In tal modo la disciplina del processo civile che segue la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinariosi d istacca da quella dettata per le ipotesi in cui il giudice di appello amministrativo e il giudice di appello tributario abbiano riconosciuto la giurisdizione (rispettivamente amministrativa e tributaria) che il giudice di primo grado abbia negato. Infatti, l’art. 105, comma 1, c.p. a. e l’art. 59, comma1, lett. a), d.lgs. n. 546/1992 pre vedono tuttora che in tali evenienze la causa sia rimessa la giudice di primo grado. L’abrogazione dell’art. 353, con la conseguente riformulazione del terzo comma dell’art. 354, è destinata a spiegare effetti anche con riguardo ai casi in cui sia l a Corte di cassazione a riconosc ere la giurisdizione ordinaria che nel precedente corso del giudizio sia stata negata, tanto dal giudice di primo grado che da quello di appello. Con riguardo all’ipotesi in cui la giurisdizione sia stata impropriamenteesclusa in sede civi le è facile osservare che la causa andrà riassunta avanti al giudice di appello, non avendo evidentemente più senso la soluzione del rinvio al primo giudice, coerentemente Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 seguita, prima della riforma, dalla giurisprudenza di questa Corte, e fondata sul disposto dell’art. 383, comma 3, c.p.c., che appunto disciplina la cassazione con rinvio al giudice di primo grado (Cass. Sez. U. 25 gennaio 1985, n. 353; Cass. Sez. U. 1 marzo 1979, n. 1316; Cass. 7 ottobre 2015, n. 20098). Se il giudice di appello non può più rimettere la causain primo grado per motivi di giurisdizioneè giocoforza che tanto non possa fare nemmeno il giudice di legittimità : il presupposto della rimessione della causa al giudice di primo grado da parte della Corte di cassazione èinfattiil ricorrere di una delle situazioni in forza dellequali il giudice del gravame avrebbe dovuto restituire le parti al giudice di prima istanza,giusta il cit. art. 383, comma 3, c.p.c.: e tra queste non è più ricompreso il positivo accertamento della giurisdizionedel giudice ordinario, precedente negata. 3.4. ― Una conclusione non dissimile si impone per il caso in cui la giurisdizione del giudice ordinario sia stata a torto esclusa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, o ― è lo stesso ― dal Consiglio di Stato , in sede di appello . L’abrogazione dell’art. 353 c.p.c. obbedisce al criterio di delega che ha inteso limitare le ipotesi di rimessione del giudizio al giudice di primo grado ai soli casi di violazione del contraddittorio [cfr. art. un., comma 8, lett. o), l. n. 206/2021]. La soluzione risponde all’esigenza di salvaguardare la ragionevole durata del processo, allineando la fattispecie della illegittima declinatoria della giurisdizione del giudice ordinarioalle altre ipotesi ― escluse quelle di cui all’art. 354, comma 1, c.p.c. ― in cui il giudizio di primo grado si chiud a con una sentenza in ritoche dia rilievo all’esistenza di condizioni ostative alla decisione di merito che il giudice di appello reputi insussistenti (si pensi all’incompetenza, alle ragioni di improcedibilità, o ancora, a seguito della sostituzione del secondo comma dell’art. 354, all’estinzione del giudizio); nell’un caso come negli altrinon vi è regressione del giudizio in primo grado. Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 Il risultato dell’intervento del legislatore delegato non risulta perfettamente allineato alle indicazioni della legge delega, dal momento cheè stata esclusa la rimessione della causa al giudice di primo grado per i casi di erronea declinatoria di giurisdizione e di illegittima dichiarazione di estinzione del procedimento, non anche per la fattispecie dell’accertamento, da parte del giudice del gravame, della nullità della sentenza di primo grado a norma dell’art. 161, comma 2, c.p.c.. Tuttavia, nel complesso, l’ assetto normativo risultante dall’abrogazione dell’art. 353 e dalla modifica dell’art. 354 c.p.c. appare segnato dalla volontà legislativa di escludere il rinvio del giudizio in primo grado salvo che in presenza delleanomalie processuali più gravi occorse in quello stadio del procedimento:la nullità della notificazione dell’atto introduttivo, la mancata integrazione del contraddittorio, l’illegittima estromissione di una parte(fattispecie, queste che danno tutte vita, appunto, alla violazione del contraddittorio ) e l a mancata sottoscrizionedella sentenza da parte del giudice ( che si traduce in una nullità assoluta e insanabiledella pronuncia e del procedimento). Ebbene, appare coerente con tale disegno del legislatore l a soluzione per cui, anche in caso di mancata declinatoria di giurisdizione da parte del giudice amministrativo di appello, all’accertata giurisdizione del giudice ordinario da parte della Corte di cassazione debba seguire la riassunzione del giudizio avanti al giudice civile di secondo grado.L’anomalia processuale data dalla mancata declinatoria della giurisdizione da parte del giudice amministrativo non è difatti equiparabile alle ipotesi di più grave difformità dal modello legale contemplate dall’art. 354 c.p.c.: essa può piuttosto affiancarsial caso del giudice civile di appello che illegittimamente neghi di avere giurisdizione. Deve evitarsi di creare una patente ir ragionevole disparità di trattamentotra l’ipotesi qui in esame e quella in cui la Corte regolatrice Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 cassi la sentenza della c orte di appello che abbia declinato la giurisdizione. In entrambi i casi è evidentemente mancato un accertamento di merito da parte del giudice munito di giurisdizione, dal momento che la pronuncia della Corte di cassazione fa seguito a provvedimenti che hanno impropriamente esclusoche tale giurisdizione competesse al giudice civile , che invece ne era munito: il giudice amministrativo di appello ha decisola causa nonostante fosse carente di giurisdizione e quello ordinario di appello, che ne era munito, non l’ha decisa affatto, dando atto di esserne carente. Poiché il procedimentodeve essere trattato, istruito e deciso da un giudice civile che non si è ancora pronunciato nel merito, è sensato affermare che nelledue ipotesi l’ulteriore corso del detto procedimento debba seguire lo stesso binario, giustificandosi, per tale via,che l’avvio della nuova fase, conseguente alla cassazione con rinvio, abbia l uogo avanti al giudice di secondo grado. Ove così non fosse , alla stessa situazione, marcatadalla mancanza di una decisione di merito da parte del giudice civile dotato di giurisdizione, farebbero irragionevolmente seguito percorsi processuali differenziati (l’uno inunico grado, l’altro in doppio grado). 3.5.― Deve in conclusione enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema di giurisdizione, a seguito dell’abrogazione dell’art. 353 c.p.c., nel caso in cui sentenza del giudice amministrativo di appello che abbia ritenuto esistente la giurisdizione del giudice ammin istrativo sia cassata in ragione dell’accertata giurisdizione del giudice ordinario , il giudizio deve essere riassunto avanti al giudice ordinario di appello, e non avanti a quellodi primo grado». 3.6. ― Il giudice del rinvio regolerà le spese del giudizio di legittimità. Sez. U–RG 6973/2023 camera di consiglio11.6.2024 P.Q.M. La Corte, a sezioni unite, accoglieil ricorso, cassa la sentenza impugnata, dichiara la giur