Cassazione n. 09290/2025

a seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 6004/2022 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco p.t. , rappresentatoe difeso dall ' Avv. [OSCURATO:PERSONA] , con domicilio eletto in Roma, viaIV Novembre, n. 119/a ; –ricorrente e controricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., in persona del procuratore speciale [OSCURATO:PERSONA]- natora, in proprio ed in qualità d'impresa capogruppo del [OSCURATO:PERSONA] costituito con la MUGNAI S.P.A., rappresentatae difesa dall ' Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, viale [OSCURATO:PERSONA], n. 306; –controricorrente e ricorrente incidentale – avverso la sentenza della Corte d'appellodi Roma n. 5599/21 , depositata il 30 luglio 2021.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18 dicembre 2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] convenne in giudizio l'[OSCURATO:PERSONA] S.p.a. (già Cofely Italia S.p.a.), in proprio ed in qualità di mandataria del [OSCURATO:PERSONA] d'Imprese costituito con la Mugnai S.p.a., proponendo opposizione al decreto ingiuntivo n. 27791/17, emesso il 6 di- cembre 2017, con cui il Tribunale di Roma le aveva intimato il pagamento della somma di Euro 3.575.934,00, oltre interessial tasso di cui al d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, a titolo di adeguamento del prezzo per gli anni 2013 e 2014, previsto dal contratto di appalto stipulato tra le parti il 19 aprile 2002 ed avente ad oggetto il servizio energia per gl'istituti scolastici della Provincia di Roma. A sostegno dell'opposizione, l'attrice contestò l'applicabilità della revi- sione dei prezzi, relativamente al periodo successivo al 13 aprile 2013, alle- gando l'intervenuta rinegoziazione del contratto, negando l'avvenuto ricono- scimento della proroga del rapporto, e deducendo comunque il difetto di giu- risdizione del Giudice ordinario, nonché l'inapplicabilità ratione temporisdella disciplina degl'interessi introdotta dal d.lgs. n. 231del 2002. Si costituì la convenuta, chiedendo il rigetto dell'opposizionee in ogni caso la condanna dell'opponente al pagamento della somma richiesta, con gl'interessi al tasso di cui al d.lgs. n. 231 del 2002, ed in subordine al tasso di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109. 1.1. Con sentenza del 26 marzo 2020, il Tribunale di Roma accolse par- zialmente l'opposizione, ritenendo che con l'atto d'obbligo sottoscritto il 14 aprile 2013 le parti non avessero rinnovato, ma solo prorogato il contratto originario, escludendo il difetto di giurisdizione e dichiarando inapplicabili gl'interessi di cui al d.lgs. n. 231 del 2002; revocò pertanto il decreto ingiun- tivo, condannando la [OSCURATO:PERSONA] al pagamento della somma di Euro 3.5754.934,00, oltre interessi al tasso di cui alla legge n. 109 del 1994. 2. L'impugnazione proposta dalla [OSCURATO:PERSONA] stataparzialmente accolta dalla Corte d'appello di Roma, che con sentenza del 30 luglio 2021 ha dichiarato dovuti gl'interessi al tasso legale, con la decorrenza già indicata nel decreto ingiuntivo. A fondamento della decisione, la Corte ha richiamato le considerazioni svolte nella sentenza di primo grado, confermando che con l'atto d'obbligo le parti non avevano rinegoziato il contratto originario, ma ne avevano concor- dato la proroga, limitandosi a recepire la disciplina legale in materia di con- tenimento della spesa pubblica, ribadendo l'applicabilità della revisione dei prezzi, così come prevista dal contratto, e ponendo a carico dell'[OSCURATO:PERSONA] l'obbligo di uniformare i corrispettivi ai minori importi eventualmente previsti dai tariffari Consip, senza però modificare i prezzi contrattuali. Ha richiamato inoltre l'orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui le controversie in tema di revisione dei prezzi dei contratti di appalto di servizi cui si applica l'art. 244 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, anche se aventi ad oggetto il quantum debeatur deter m inato dai soggetti incaricati dall'Amministrazione e sulla base di dati provenienti dalla stessa, fatta ecce- zione per il caso in cui, come nella specie, il meccanismo revisionale sia già stato contrattualizzato dalle parti. Ha confermato infine l'inapplicabilità del tasso d'interessi di cui al d.lgs. n. 231 del 2002, trattandosi di contratto stipulato in data anteriore a quella della sua entrata in vigore, escludendo inoltre, ai sensi dell'art. 3, comma terzo, del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, l'applicabilità della legge n. 109 del 1994, dal momento che l'appalto aveva ad oggetto il servizio integrato di manutenzione degl'impianti tecnologici degli istituti scolastici provinciali e la gestione degli impianti termici, e l'art. 3 del contratto richiamava la predetta legge soltanto per la parte relativa ai lavori. 3. Avverso la predetta sentenza la [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione, articolato in due motivi, illustrati anche con memoria. L'[OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso, proponendo ricorso incidentale, artico- lato in due motivi, al quale la [OSCURATO:PERSONA] ha resistito a sua volta con controricorso.[OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione,la ricorrente denuncia la viola- zione e la falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 cod. civ., osservando che, nel qualificare l'atto d'obbligo come mera proroga del contratto originario, la sentenza impugnata ha conferito rilievo esclusivamente al senso letterale delle parole, ed in particolare al nomen juris utilizzato dall ' Amministrazione, senza procedere ad una valutazione complessiva delle clausole contrattuali. Premesso inoltre una delle parti era una [OSCURATO:PERSONA], tenuta al perseguimento dell'interesse pubblico nell'intera fase esecutiva dell'appalto, sostiene che la Corte territoriale avrebbe dovuto contemperare l'esigenza di assicurare il miglior uso del denaro pubblico con il rispetto dei principi della concorrenza e del mercato, in linea con gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica perseguitidal d.l. 6 luglio 2012, n. 95 , richiamati nella deter- minazione dirigenziale di autorizzazione alla stipulazione. Ribadisceche il pre- detto accordo costituiva un nuovo contratto, avendo le parti modificato la disciplina del rapporto non solo nella parte riguardante la remunerazione delle prestazioni, ma anche in quella concernente le modalità di svolgimento del servizio, relativamente alle quali era previsto l'impegno ad utilizzare ogni strumento per il contenimento della spesa. Rileva che tale impegno trovava fondamento nelrichiamo del contratto all'art. 1, commi primo, terzo, settimo e tredicesimo, del d.l. n. 95 cit., il quale attribuiva all'Amministrazione la fa- coltà di modificare gli accordi contrattuali, con il consenso dell'appaltatore, legittimandola, in assenza dello stesso, a recedere dal contratto. Afferma in- fineche una proroga del contratto è configurabile soltanto in caso di differi- mento del termine finale del rapporto, con integrale conferma delle precedenti condizioni, mentre nel caso di modifica delle stesse l'atto è qualificabile come rinnovo del contratto. 2. Con il secondo motivo,la ricorrente deduce la violazione dell 'art. 133 cod. proc. amm., censurando la sentenza impugnata per aver ritenuto insus- sistente il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario, senza considerare che l'opposizione non aveva ad oggetto l'applicazione del meccanismo previsto dalla clausola revisionale, ma la sussistenza dei presupposti per il riconosci- mento della revisione dei prezzi.3. Con il primo motivo del ricorso incidentale, la controricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1362 e ss. cod. civ. e dell'art. 12 disp. prel. cod. civ., sostenendo che, nell'escludere l'applicabilità del tasso d'interessi di cui alla legge n. 109 del 1994, richiamata dall'art. 3 del contratto di appalto, la sentenza impugnata ha per un verso privilegiato un'interpreta- zione meramente letterale della clausola contrattuale, per altro verso fornito una lettura erroneamente restrittiva della disciplina legale, senza procedere ad un'interpretazione sistematica della stessa. 4. Con il secondo motivo,la controricorrente solleva, in via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi primo e secondo, della legge n. 109 del 1994, dell'art. 3, comma terzo, del d.lgs. n. 157 del 1995 e dell'art. 30 del d.m. 19 aprile 2000, n. 145, osservando che, ove interpretate nel senso della loro applicabilità ai soli appalti di lavori e aquelli di servizi nei quali i lavori abbiano un'incidenza pari o superiore al 50% dell'importo dell'appalto, le predette disposizionisi pongono in contrasto con l'art. 3 Cost., determinando un'ingiustificata disparità di trattamento tra gli appaltatori di lavori e quelli di servizi, in assenza di condizioni economiche idonee a legittimare l'operatività di una disciplina differenziata. 5. Così riassunte le censure proposte dalle parti, occorre procedere in- nanzitutto all'esame del secondo motivo del ricorso principale, avente carat- tere prioritario rispetto sia al primo motivo che al ricorso incidentale, in quanto riflettente il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in ordine alla domanda proposta dall'EngieServizi con il ricorso per decreto ingiuntivo. E'pacifico che tale domanda ha ad oggetto il riconoscimento dell'adegua- mento dei prezzi unitari previsti dal contratto di appalto stipulato tra le parti per il servizio energia, relativamente alla quota afferente al combustibile, nonché della revisione dei prezzi relativa agli anni 2013 e 2014, in applica- zione dell'artt. 23 del contratto e dell'art. 26 del capitolato speciale. Come si evince dalla lettura degli atti, cui questa Corte può procedere direttamente, avuto riguardo alla natura processuale del vizio lamentato, il primo di tali articoli disciplinava la procedura per il riconoscimento del compenso revisio- nale, subordinandolo ad un'apposita richiesta da parte dell'appaltatrice, avente efficacia limitata all'esercizio finanziario in cui era presentata, mentre il secondo ne limitava l'ammissibilità ai prezzi unitari relativi al servizio ener- gia, per la quota afferente al combustibile, individuando quale parametro di riferimento i prezzi del combustibile fissati dalla CCIA di Roma per il gasolio ed il metano, e consentendo l'adeguamento annuale degli altri prezzi a partire dal terzo annodel rapporto, a condizione che l'indice Istat dei prezzi al con- sumo per le famiglie di impiegati ed operai avesse subìto un aumento pari o superiore al 5% rispetto alla data di presentazione dell'offerta. La puntualità di tali disposizioni, volte a circoscrivere rigorosamente l'am- bito di applicazione della revisione dei prezzi e ad individuarne i presupposti e le modalità di calcolo, consentendo di escludere la sussistenza di qualsiasi margine di discrezionalità dell'Amministrazione in ordine sia al riconoscimento del relativo diritto che alla quantificazione del relativo importo, fa apparire giustificata l'affermazione della spettanza della controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, conformemente al principio, enunciato dalla giurispru- denza di legittimità in tema di appalti pubblici, secondo cui la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia di riconoscimento del com- penso revisionale,ai sensi dell'art. 133, comma primo, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., sussiste nell'ipotesi in cui il contenuto della relativa clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo all'Amministrazione com- mittente, attribuendo a quest'ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, laddove, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di taleobbligo ad un diritto soggettivo dell'appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempi- mento contrattuale, come tale ricadente nell'ambito della giurisdizione ordi- naria (cfr. Cass., Sez. Un. 22/11/2021, n. 35952; 12/10/2020, n. 21990; 1/ 02/2019, n. 3160). 5. E'invece fondato il primo motivo del ricorso principale, avente ad og- getto l'interpretazione dell'atto d'obbligo sottoscritto dalle parti il 14 aprile 2013. Ai fini della qualificazione del predetto atto come proroga, anziché come rinnovazione dell'originario contratto di appalto, la sentenza impugnata ha richiamato quella di primo grado, la quale, dopo aver riportato la premessa dell'accordo, in cui si dava atto dell'obbligo, imposto dall'art. 1 deld.l. n. 95 del 2012alle [OSCURATO:PERSONA], di uniformarsi alle condizioni previ- ste dalle convenzioni Consip e dalle Centrali di committenza regionali, anche per i contratti conclusi in epoca anteriore all'entrata in vigore della nuova disciplina, e della volontà delle parti di assumere iniziative volte alla rimodu- lazione degli accordi contrattuali, aveva posto in risalto il tenore letterale dell'art. 1, con cui le parti avevanoconvenuto la «proroga annuale del con- tratto di appalto […] con gli stessi patti, prezzi e condizioni, fatte salve le integrazioni di cui al presente accordo, le quali sono da ritenersi automatica- mente recepite "ope legis" e, per ciò stesso, da considerarsi tassativamente vincolanti per i contraenti», e aveva concluso che le parti avevano inteso esclusivamente prorogare la durata del contratto, rispetto alla quale l'accet- tazione dei nuovi importi eventualmente previsti in base ai tariffari Consip costituiva«un mero adeguamento alla nuova disciplina, pena l'adozione, in difetto di consenso alle modifiche sul corrispettivo, di misure incidenti sulla stessa proroga del rapporto». A conforto di tale interpretazione, era stata citataanche la successiva determinazione dirigenziale n. 1752 del 15 aprile 2013, nella quale si parlava esclusivamente di proroga del contratto, alle nuove condizioni pattuite, ritenute dalle parti configurabili come «doverosi adeguamenti consensualmente disposti in ottemperanza alle vigenti disposi- zioni»: ritenendo condivisibili tali considerazioni, la Corte d'appello ha confer- mato che il recepimento della nuova disciplina in tema di contenimento della spesa per la [OSCURATO:PERSONA] comportava per l'[OSCURATO:PERSONA] un mero impegno ad uniformare i corrispettivi dell'appalto ai minori importi eventualmente previsti dai tariffari Consip, che non si era tradotto in alcuna modifica dei prezzi contrattuali, come confermato anche dal certificato di col- laudo provvisorio. In quanto imperniato sulla ricostruzione del significato letterale delle espressioni utilizzate dalle parti, considerate sia isolatamente che nella loro concatenazione, rispetto alla cui valutazione anche il richiamo alla determi- nazione dirigenziale riveste una portata piuttosto marginale, il procedimento ermeneutico seguito dalla sentenza impugnata può considerarsi sostanzial- mente in linea con l'orientamento della giurisprudenza di legittimità in tema d'interpretazione dei contratti degli enti pubblici, il quale muove dalla sottoli- neatura dell'essenzialità della forma scritta, prescritta a pena di nullità per la stipulazione di tali contratti, per affermare la prevalenza assoluta del criterio letteralerispetto agli altri previsti dagli artt. 1362 e ss. cod. civ., escludendo quindi la possibilità di desumere la volontà delle parti da elementi extrate- stuali, siano essi costituiti dal comportamento tenuto dalle parti successiva- mente alla conclusione del contratto, ritenuto inidoneo ad evidenziare la for- mazione di un consensoal di fuori del documento scritto (cfr. Cass., Sez. II, 15/05/2018, n. 11828; 7/06/2011, n. 12297; Cass., Sez. I, 9/05/2018, n. 11190), oppure dalla deliberazione di autorizzazione a contrarre, ritenuta configurabile come un mero atto interno, attinente alla fase preparatoria del negozio (cfr. Cass., Sez. I, 14/02/2019, n. 4509; 28/05/2018, n. 13301; Cass., Sez. III, 24/07/2013, n. 17946). L'iterlogico-giuridico seguito dalla sentenza impugnata non può tuttavia essere condiviso nella parte in cui, pur avendo dato atto dell'automatico re- cepimento ope legis della disciplina introdotta dal d.l. n. 95 del 2012, e d avendone espressamente riconosciuto la vincolatività per i contraenti, ha ne- gato alla stessa qualsiasi concreta rilevanza, quanto meno sotto il profilo eco- nomico, affermando che al differimento della scadenza originariamente pre- vistanon aveva fatto riscontro alcuna modifica del rapporto, ed in particolare dei prezzi contrattuali,avendo le parti richiamato i patti, i prezzi e le condi- zioni precedentemente concordati, ed essendosi l'appaltatrice limitata ad as- sumere un mero impegno ad uniformarsi ai minori importi eventualmente previsti dai tariffari Consip, e comunque ad utilizzare ogni strumento tecnico ed ogni accortezza per il contenimento della spesa entro i limiti previsti dalle vigenti disposizioni di legge. Tale affermazione non tiene conto del carattere inderogabile delle disposizioni dettate dal d.l. n. 95 del 2012, ed in particolare dell'art. 1, comma tredicesimo,applicabile ai contratti già stipulati dalle Am- ministrazioni pubbliche, la cui disciplina, destinata ad inserirsi automatica- mente nei contratti in corso, ai sensi dell'art. 1339 cod. civ., anche in deroga alle clausole difformi eventualmente apposte dalle parti, consentiva all'Am- ministrazione d'intervenire direttamente sulle condizioni contrattuali, provo- cando la modifica delle stesse, ai fini dell'adeguamento agli obiettivi di con- tenimento della spesa pubblica previsti dalla legge, o lo scioglimento del rap- porto, in caso di rifiuto da parte dell'appaltatoredi consentirvi. La norma in esame attribuiva infatti alle Amministrazioni pubbliche che avessero valida- mente stipulato un autonomo contratto di fornitura o di servizi il diritto di recedere in qualsiasi tempo(previa formale comunicazione all'appaltatore con preavviso non inferiore a quindici giorni e previo pagamento delle prestazioni già eseguite,oltre al decimo delle prestazioni non ancora eseguite) nel caso in cui, tenuto conto anche dell'importo dovuto per le prestazioni non ancora eseguite, le condizioni pattuite fossero risultate peggiori di quelle delle con- venzioni stipulate dallaConsip ai sensi dell'art. 26, comma primo , della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e l'appaltatore non avesse acconsentito ad una modifica.L'espresso richiamo di tale disciplina, nella premessa dell'atto d'ob- bligo stipulato il 14 aprile 2013, posto anche in relazione con l'assunzione del predetto impegno da parte dell'appaltatrice, in occasione del differimento della scadenza del rapporto, avrebbe dovuto indurre la Corte territoriale ad interrogarsi in ordine alla compatibilità dell'integrazione apportata al testo negoziale con la sopravvivenza dell'accordo originariamente intervenuto in ordine all'ammissibilità della revisione dei prezzi, il quale, rendendo possibile l'adeguamento delle condizioni economiche pattuite, sia pure nei limiti speci- ficamente convenuti, sarebbe potuto risultare inconciliabile con gli obiettivi di contenimento della spesa perseguiti dalla normativa richiamata, potendo ben condurre al superamento degl'importi eventualmente previsti dai tariffari Consip. 6. La sentenza impugnata va pertanto cassata, in accoglimento del primo motivo del ricorso principale, restando assorbite le censure proposte con il ricorso incidentale, riguardanti l'individuazione del tasso d'interesse applica- bile al credito fatto valere dall'attrice. La causa va conseguentemente rinviata alla Corte d'appello di Roma, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M accoglie