Cassazione n. 15681/2024

iere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 3843-2023 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 24, presso l'Ufficio di Rappresentanza della Regione, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] I BENI E [OSCURATO:PERSONA]' CULTURALI; R.G.N. 3843/2023 Ud. 27/02/2024 Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 -intimato - avverso la sentenza n. 322/2022 della CORTE D'APPELLO di CAGLIARI, depositata il 06/07/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede l’accoglimento del ricorso e l’affermazione della giurisdizione del Giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] 1. ─ E’ impugnata per cassazione la sentenza della Corte di appello di Cagliari con cui è stato dichiarato che spetta al giudice ordinario conoscere delle domande spiegate dal Comune del capoluogo sardo nei confronti della Regione a utonoma della Sardegna e del Ministero per i beni e le attività culturali -Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici. Tale domanda si inseriva nella controversia introdotta da SAFABs.p.a. innanzi al Tribunale di Cagliari: controversia che aveva ad oggetto il risarcimento dei danni per i maggiori oneri sopportati dalla detta società con riferimento alla durata dei lavori ad essa affidati dal Comune di Cagliari . Per la precisione, l ’ appaltatrice aveva lamentatoplurime sospensioni illegittimamente disposte da parte dell'ente committente, al quale era stata imputata l'inadeguata gestione dei rapporti con altre Amministrazioni: la R egione autonoma della Sardegna e il Ministero dei beni culturali. In tale giudizio il Comune di Cagliari aveva richiesto e ottenuto la chiamata in causa delle predette Amministrazioni perché venissero condannat e al pagamento delle somme eventualmente riconosciute all'attrice all'esito del giudizio: e ciò sul presupposto che i ritardi fossero ad esseascrivibili. 2. ― La pronuncia della Corte di appello è di opposto segno Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 rispetto a quella del Tribunale, il quale aveva ritenuto che la giurisdizione sulla domanda di manleva spettasse al giudice amministrativo. Secondo la Corte distrettuale «il Comune di Cagliari non ha posto a fondamento di tale domanda l’illegittimità dei provvedimenti assunti dalla Regione e dal Ministero né ha domandato il risarcimento dei danni ad esso conseguenti per tale illegittimità, ma ha sostenuto che detti provvedimenti costituivanouna causa di forza maggiore: il che pertanto escludeva che il Comune « potesse ritenersi inadempiente alle obbligazioni assunte con il contratto di appalto stipulato con la [OSCURATO:SOCIETA].». In tal senso ― ha spiegato il Giudice di appello ― « la chiamata in causa delle Amministrazioni non aveva quale titolo l’allegazione dell’illegittimità dei provvedimenti da esse emanati e con essa non è stata proposta la domanda del risarcimento dei danni conseguenti a tale illegittimità, così come invece affermato dal Tribunale, quanto piuttosto l’allegazione della sussistenza di un factum principis al quale era riferibile l’anomalo andamento del rapporto di appalto, con la conseguenza che le pretese risarcitorie dell’appaltatore ― direttamente o indirettamente ― dovevano essere poste a carico delle amministrazioni che avevano determinato l’insorgenza di una forza maggiore, esimente per essa debitrice». 3. ― Il ricorso per cassazio ne della Regione autonoma Sardegna si fonda su due motivi; resiste con controricorso il Comune di Cagliari. Il Pubblico Ministero ha concluso per l’accoglimento del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. ― Col primo motivo si oppone la violazio ne o falsa applicazione degli artt. 7, commi 1 e 4, e 30 c.p.a.. Viene rilevato che il Comune, nella chiamata di terzo,aveva invocato come causa di forza maggiore , esimente dalla propria eventuale responsabilitàper i ritardi accertati, una serie di atti regionali e ministeriali con i quali erano stati adottati i Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 vincoli paesaggistici e culturali aventi effetto anche nelle aree interessate dall'appalto: atti che erano pacificamente riconducibili all'esercizio di poteri autoritativi. La parte ricorrente deduce che l'accertamento di tale responsabilità, unitamente alla previa verifica della legittimità dei provvedimenti dai quali la medesima fossederivata, non può che essere demandato alla giurisdizione del giudice amministrativo. Col secondo mezzo la Regione denuncia la violazione o falsa applicazionedegli artt. 30, comma 2, c.p.a., 2043 c.c. e 386 c.p.c.. Rileva, in sintesi, che l'unico titolo di responsabilità che giustificherebbe la chiamata in causa avrebbe natura extracontrattuale e che l'accertamento di tale responsabilità per i danni derivanti dai provvedimenti adottati, i quali avrebbero provocato l'impossibilità di realizzare i lavori, rientrerebbe necessariamente nell'ambito di giurisdizione del giudice amministrativo. Si evidenzia , in proposito, come il comma 2 dell’art. 30 del c.p.a. rafforzi il precetto generale dell’art. 2043 c.c. delineando unacondanna al risarcimento del danno ingiusto della pubblica amministrazione derivante dell'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria; si assume chela Corte di appello avrebbe inteso invece svincolare la chiamata in causa dall’illegittimità dei provvedimenti amministrativi i quali , nondimeno, sono stati contraddittoriamente apprezzati quale fonte di responsabilità per le amministrazioni convenute. 2. ― I due motivi si prestano a una tratta zione congiunta e appaiono fondati. Come rammentato nel proprio controricorso dal Comune, la società SAFAB aveva agito in giudizio per ottenere la condanna al risarcimento del danno iscritto in quindici riserve di contabilità: danno derivante d a diverse sospensioni, parziali o totali , dei lavori programmati nel contrattodi appalto. Lo stesso Comune eccepì essersi Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 trattato, per quanto qui rileva, di sospensioni dei lavori disposte a seguito dei provvedimenti emessi dall'Amministrazioneregionale, della Sopraintendenza e dalla Direzioneregionale ai b eni c ulturali ; chiese , quindi, di essere autorizzato a chiamare in causa l a Regione e il Ministero per i beni e le attività culturali, cui erano riferibili i provvedimenti che determinarono il prolungato stallo delle attività, proprio in quanto intendeva riversare su tali soggettivitàle conseguenze di una propria eventuale soccombenza. Ora, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva il petitumsostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione(Cass. Sez. U. 31 luglio 2018, n. 20350; cfr. pure, tra le tante: Cass. Sez. U. 7 settembre 2018, n.21928; Cass. Sez. U. 15 settembre 2017, n. 21522 ; Cass. Sez. U.11 ottobre 2011, n. 20902). Come si legge nel provvedimento impugnato (pagg. 4 s.), il Comune avevasostenuto che la Regione autonoma della Sardegna era responsabile dei danni cagionati alla società appaltatrice «per aver la stessa adottato una serie di provvedimenti illegittimi» (tra cui una proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblicodell’area) che avevano comportato plurime sospensioni dei lavori;sempre secondo il Comune,la Direzione r egionale per i beni culturali e paesaggistici della Sardegna presso il Ministero per i beni e le attività culturali aveva poi concorso alla causazione dei ritardi con l'emanazione di un decreto che aveva sottoposto il « complesso minerario di T uvixeddu » al le disposizioni di tutela previstedal d.lgs. n. 42 del 2004 : decreto che , nella prospettazione del Comune, aveva finito per ostacolare ― si intende, anche in questo caso illegittimamente, non avendo altrimenti Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 senso larivalsa azionata nei confronti del chiamato in causa per i ritardi lamentati ― la realizzazione del progetto . Appare evidente, in conseguenza, che il titolo per agire in manleva nei confronti delle citate Amministrazioni fosse proprio l’illegittimitàdi tali provvedimenti. Tale prospettazione si coniuga con la giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti, la giurisdizione del giudice ordinario si configura nelle controversie in cui si denunci un comportamento della P.A. privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, non potendosi reputare neanche mediatamente espressione dell’esercizio del potere autoritativo, o quando l’atto o il provvedimento di cui la condotta dell’amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l’illiceità del comportamento del soggetto pubblico ex art. 2043 c.c., suscettibile di incidere su posizioni di diritto soggettivo del privato (Cass. Sez. U. 29 dicembre 2016, n. 27455; in senso conforme, di recente: Cass. Sez. 1 marzo 2023, n. 6100; Cass. Sez. U. 8 aprile 2022, n. 11451, non massimata in CED): non, quindi, laddove si deduca l’illegittimo esercizio delle potestà pubblicistiche. L’affermazione, contenuta nella sentenza impugnata, per cui il Comune di Cagliari non avrebbe posto a fondamento della domanda l'illegittimità dei provvedimenti dell a Regione e del M inistero , ma si sarebbe limitataa sostenere che gli stessi costituissero causa di forza maggiore, ovvero integrassero gli estremi del factum principis , non merita condivisione, in quanto smentita dalla posizione assunta dal Comune nei confronti delle chiamate in causa.L’assunto riflette, per la verità, una tesi nemmeno sostenibile sul piano teorico. P er avanzare una pretesa nei confronti della Regione e del Ministero il Comune doveva poter innestare detta pretesa su di un titolo; ritenere che la forza maggiore, che può appunto dipendere dal factum principis, svolgesse detta funzione non ha evidentemente senso: la forza Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 maggiore esauriva infatti la propria portata sul piano dell’obbligazione principale tra committente e appaltatrice, escludendo, nel caso fosse stata positivamente riscontrata, la responsabilità della prima; non poteva invecefondare la pretesa azionata nei confronti delle chiamate in causa: a tal fine era necessario allegare e provare l’esistenza di un atto o di un fatto che assurgesse ad autonoma fonte dell’obbligazione intercorrente tra il Comune, da un lato, e la Regione e il Ministero , dall’altro. Non èparimenti concludente il richiamo, operato nella sentenza impugnata, all’arresto di Cass. 23 maggio 1967, n. 1118, secondo cui ove si contenda fra le parti se un atto amministrativo possa essere invocato o meno come motivo di risoluzione di un rapporto negoziale, l'accertamento diretto a stabilire se esso, in quanto non causato da violazione di legge o del negozio,possa assimilarsi al factum principis ovvero se sia stato invece determinato dal fatto colposo della parte (difforme dagli obblighi assunti nel negozio di diritto privato) nei cui confronti venne emanato, costituisce una indagine che pu ò essere liberamente effettuata dal giudice ordinario, posto che le ragioni contenute nel provvedimento amministrativo assumono, sul piano processuale, il valore di meri elementi probatori suscettibili di prova contraria.Il detto principio opera, infatti, con riguardo alla fattispecie indicata: con riferimento, cioè, alla lite, tra le parti di un rapporto contrattuale, vertente sullarisoluzione del negozio che l e riguarda ; non vale certamente a escludere la giurisdizione del giudice amministrativo nella causa introdotta dalla domanda di manleva con cui una di dette partidenunci l’illegittimo esercizio di potestà pubblic istiche da parte del chiamato in causa. 3. ― La sentenza va quindi cassata e la causa deve essere riassunta avanti al giudice amministrativo munito di giurisdizione. 4. ― Le spese del giudizio di legittimità saranno regol ate dal detto giudice. Sez. U–RG 3843/2023 camera di consiglio27.2.2024 P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo , rinvia