Cassazione n. 24898/2022

ronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 8783-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 25; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 1, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende; -controricorrente e ricorrente incidentale - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 25, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende; -controricorrente all'incidentale - nonché contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimato - avverso la sentenza n. 47/2021 della [OSCURATO:PERSONA] - SEZIONE GIURISDIZIONALE D'[OSCURATO:PERSONA] - PALERMO, depositata il 17/03/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/06/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. 2021-08783 [OSCURATO:PERSONA] 1. ― [OSCURATO:PERSONA] della Corte dei conti per la Sicilia ha convenuto dinanzi alla Sezione giurisdizionale della stessa [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], nella qualità di componenti del Consiglio di Presidenza dell’Assemblea regionale siciliana, addebitando loro un danno erariale, nella rispettiva somma di euro 16.803,43 e euro 25.620,00, procurato all’Assemblea medesima per aver conferito incarichi di collaborazione e consulenza a soggetti esterni in difetto dei presupposti di legge. 2. ― La Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana della Corte dei conti ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione nei confronti del Pogliese e del Venturino in relazione a due incarichi rispettivamente conferiti a [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], condannando il Pogliese al pagamento, in favore dell’Assemblea regionale siciliana, della somma di euro 9.190,63, per gli incarichi conferiti a [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. 3. ― Con sentenza del 17 ma rzo 2021, la Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana ha respinto tanto l’appello principale del Pogliese, quanto quello incidentale spiegato dalla Procura regionale nei confronti del medesimo e del Venturino. In punto di giurisdizione ha osservato la sentenza impugnata: « A mente del terzo comma dell’art. 122 della Costituzione il Consiglio elegge tra i suoi componenti un Presidente ed un ufficio di presidenza. Il quarto comma, poi, prevede che i consiglieri comunali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Analogamente è previsto dall’art. 6 dello Statuto della Regione Siciliana. Non v’è dubbio che l’Ufficio di presidenza sia una formazione ridotta del Consiglio regionale con funzioni di supporto alla funzione legislativa conferita al Consiglio dall’art. 121, comma secondo della Costituzione. Su di essa … si proietta la garanzia costituzionale di autonomia della stessa attività legislativa della Regione … Con norma di pari rango costituzionale, lo Statuto speciale della Regione Siciliana, a mente dell’art. 4, prevede che: “l’Assemblea regionale elegge nel suo seno il Presidente, due [OSCURATO:PERSONA], i Segretari dell’Assemblea e le Commissioni permanenti, secondo le norme del suo regolamento interno, che contiene altresì le disposizioni circa l’esercizio delle funzioni spettanti all’Ars”. Il regolamento interno dell’Ars … dedica il Capo II … alle attribuzioni dell’Ufficio di presidenza che assume la denominazione di Consiglio di presidenza quando si riunisce per deliberare su affari di propria competenza. Con precipua attenzione alla contestazione formulata nell’atto di citazione della Procura, certamente va rimarcato che la censura concerne incarichi di consulenza attribuiti a soggetti esterni nella qualità di componenti del Consiglio di Presidenza dell’Ars. Nel testo impiegato per il conferimento di detti incarichi, si fa riferimento al Decreto del Presidente dell’Assemblea n. 114 del 17 novembre 2006 e successive modifiche ed integrazioni. In particolare, il suddetto decreto … stabilisce … che “… il Presidente, i vicepresidenti e i [OSCURATO:PERSONA] possono avvalersi di consulenti su materie di carattere istituzionale, politico scientifico o su temi di attualità”. Tale decreto non prefigura un numero massimo di consulenti ma istituisce un tetto di spesa … che costituisce la dotazione annua … Gli incarichi oggetto del presente giudizio sono … disciplinati dal già menzionato DPA n. 114/2006. Il riferimento fatto dalla Procura … all’art. 45 del DPA n. 220 del 22 luglio 2009, entrato in vigore dal 1 gennaio 2010 e poi modificato con il DPA n. 329 del 18 dicembre 2013, è inconferente. La disposizione richiamata dalla procura riguarda le consulenze concernenti le funzioni di natura amministrativa esercitate dal Presidente dell’assemblea. L’ambito di applicazione del regolamento di amministrazione e contabilità dell’Assemblea è circoscritto alla gestione finanziaria, contabile ed amministrativa e non può, dunque, essere esteso alle diverse funzioni di natura parlamentare, esercitate dai componenti del Consiglio di presidenza». Dopodiché la Sezione d’appello ha in breve ritenuto che gli incarichi riguardo ai quali il primo giudice aveva dichiarato il difetto di giurisdizione attenessero all’ambito della funzione di auto- organizzazione interna del Consiglio regionale, cui erano applicabili le guarentigie apprestate all’articolo 122, quarto comma, della Costituzione, e che spettasse però alla Corte dei conti, nel giudizio di responsabilità amministrativa, la valutazione dell’intrinseca ragionevolezza o manifesta esorbitanza dell’incarico esterno rispetto alle attività riferibili all’esercizio delle funzioni in esame. La stessa Sezione d’appello ha infine ritenuto che non fosse provata la riconducibilità all’area coperta dal difetto di giurisdizione dell’attività resa dai consulenti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], mentre lo fosse quella prestata dagli altri consulenti. 4. ― Per la Cassazione della sentenza, il Procuratore generale presso la Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana ha proposto ricorso per un unico motivo. 5. ― [OSCURATO:PERSONA] ha depositato controricorso contenente ricorso incidentale per un mezzo, resistito con controricorso dal Procuratore Generale presso la Corte dei conti. 6. ― [OSCURATO:PERSONA] non ha spiegato difese. [OSCURATO:PERSONA] 7. ― L’unico motivo di ricorso principale, svolto da pagina 15 a pagina 28, denuncia: «Erronea declaratoria del difetto di giurisdizione: art. 103, secondo comma e 97 della Costituzione; articolo 1 del codice della giustizia contabile». Si sostiene, in primo luogo, che la potestà di autoorganizzazione deve essere espressamente prevista da una norma costituzionale o dalla legge dello Stato, mentre, nel caso in esame, non sarebbe «dato ravvisare alcuna norma … che autorizzi i componenti del Consiglio di Presidenza dell’Ars a ricorrere a consulenze esterne sulla base di valutazioni soggettive ed ampiamente discrezionali e senza la previsione di alcun criterio, con limitazione del sindacato spettante al Giudice del danno erariale soltanto ai profili di intrinseca ragionevolezza e/o manifesta esorbitanza dell’incarico … i DD.PP.AA. n. 81/2006, n. 114/2006 e n. 165/2011 cui fa riferimento la sentenza impugnata non presentano i necessari requisiti per essere inquadrati tra le fonti prima richiamate: infatti, tali decreti non sono previsti da alcuna disposizione statutaria o da alcuna norma specifica e la precisazione contenuta nella nota n. 0005500 dell’11 luglio 2017 del Segretario Generale dell’Ars … ― secondo cui “l’autonomia normativa dell’assemblea … si esplica … anche mediante l’adozione di atti che, seppur non formalmente regolamenti, hanno natura di atto normativo e non presuppongono l’esistenza di un regolamento primario di riferimento” ― costituisce ulteriore dimostrazione che a tali atti non si applicano … le immunità di cui all’art. 122, comma 4, della Costituzione e 6 dello Statuto, in ragione dell’insussistenza di una fonte legale legittimante». A sostegno della tesi svolta si richiama l’autorità di Corte cost. numero 200 del 2008 e numero 43 del 2019. Si osserva ancora che «il livello di autonomia assicurato dall’articolo 122 della Costituzione alle funzioni consiliari è altro e minore rispetto alle guarentigie che connotano il potere di indirizzo politico generale spettante al Parlamento … Da ciò deriva che le deroghe alla giurisdizione ― sempre di stretta interpretazione ― sono ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano … Orbene … o il Collegio individuava una fonte esplicita di deroga al sindacato di economicità, o il Collegio ha errato nel ritenere formalmente insindacabili ma sostanzialmente insindacabili le condotte contestate ai convenuti». La sentenza impugnata, dunque, si sarebbe posta in conflitto con la giurisprudenza di questa Corte «che riconosce al Giudice del danno erariale il potere-dovere di verificare l’osservanza da parte di coloro che impiegano risorse pubbliche, dei principi fondamentali di razionalità, di economicità, di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa», quantunque la fattispecie in discussione abbia ad oggetto «l’esercizio da parte di organi non sovrani di una facoltà (nomina dei consulenti) non attribuite in via diretta e immediata da una legge dello Stato o dallo Statuto siciliano bensì da atti di autoregolamentazione adottati con decreti presidenziali». Si aggiunge poi che il ragionamento del giudice d’appello sarebbe viziato anche sotto altro profilo, poiché, «nelverificare la sussistenza della potestas iudicandi finisce per sindacare profili di merito attraverso l’esame della documentazione prodotta dalle parti private in ordine al concreto espletamento dell’incarico». Ricorrerebbe dunque «una contraddizione logico giuridica insanabile» poiché il giudice avrebbe ritenuto «insindacabili alcune consulenze del Pogliese e le valuta nel merito, ma al contempo esclude di poter sindacare l’altra consulenza del Pogliese e la consulenza contestata all’On. Venturino». 8. ― Il ricorso principale è infondato. Si segnala, nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, una generale tendenza   alla marginalizzazione delle ipotesi di immunità giurisdizionale (Cass., Sez. Un., 30 aprile 2019, n. 11502; Cass., Sez. Un., 28 febbraio 20 20, n. 5590 ) e alla conseguente degradazione dell'atto politico, com’è stato detto in dottrina, a « categoria recessiva». Con particolare riguardo alla verifica dell'estensione oggettiva delle attività consiliari coperte dall'insindacabilità, tale tendenza si è innestata nell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale, che, per un verso, ha costantemente fatto riferimento alle funzioni costituzionalmente attribuite al Consiglio regionale, considerandovi senz’altro ricomprese le funzioni legislative, ispettive e di indirizzo, in quanto immediatamente collegate alle funzioni tipiche che la Costituzione attribuisce al Consiglio, e, per altro verso, ha progressivamente ristretto l’area di insindacabilità di funzioni amministrative esercitate dai Consigli regionali (v. in particolare il punto 9 del considerato in diritto di Corte cost. n. 23 del 2019, che contiene una puntuale rassegna dei precedenti della Corte costituzionale in materia di autoorganizzazione del Consiglio regionale). In una prima fase (Corte cost. 81 del 1975) la giurisprudenza costituzionale era orientata verso una nozione molto ampia dell'area di applicazione della garanzia, che veniva sostanzialmente radicata nel criterio, puramente formale, della imputazione degli atti al Consiglio regionale, e si concretava nell'affermazione secondo la quale la forma amministrativa delle delibere consiliari, in linea di principio, non valesse ad escludere l'applicabilità dell'articolo 122, comma 4 della Costituzione. Successivamente la giurisprudenza costituzionale si è evoluta in senso sensibilmente limitativo con riguardo ai limiti dell'applicazione della garanzia costituzionale alle funzioni amministrative. Il mutamento di giurisprudenza si è realizzato in particolare con la sentenza n. 69 del 1985, a partire dalla quale la Corte costituzionale ha inteso isolare, all'interno degli atti amministrativi di spettanza consiliare, quelli strettamente necessari alla autoorganizzazione del Consiglio regionale (legati da un vincolo di stretta strumentalità alle esigenze di autonomia proprie del Consiglio regionale, da valutarsi secondo ragionevolezza), che possono essere considerati coperti dall'insindacabilità, in quanto riconducibili ad una funzione di autorganizzazione del Consiglio, che la Corte ritiene costituzionalmente garantita, sia pure in modo meno intenso (v. le cit. Cass., Sez. Un., 30 aprile 2019, n. 11502; Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020, n. 5590)rispetto a quella del Parlamento. Al di fuori di quest'ambito, viceversa, la Corte costituzionale ha stabilito che la prerogativa dell'insindacabilità sia applicabile ad ulteriori funzioni amministrative, inquadrabili tra le «altre» funzioni consiliari richiamate dall'articolo 121, comma 2, della Costituzione, solo nell'ipotesi di funzioni direttamente conferite al Consiglio dalla Carta fondamentale o da leggi dello Stato, considerando sotto questo profilo dirimente la fontedi attribuzione delle competenze medesime. Di qui, la Corte costituzionale ha costantemente escluso che funzioni consiliari previste altrove (ed in particolare in strumenti normativi regionali) potessero essere incluse nell'area dell'insindacabilità: in questo senso, in Corte cost. n. 43 del 2019, si richiama la sentenza n. 69 del 1985, secondo cui, al di fuori delle funzioni di autoorganizzazione, non possono considerarsi coperte da insindacabilità «eventuali altre funzioni amministrative attribuite al Consiglio dalla normativa regionale, non essendo concepibile tra l'altro che il limite della potestà punitiva sia segnato, invece che dalla legge dello Stato, da atti della Regione» (nello stesso senso Corte cost. n. 337 del 2009). Sicché, con specifico riguardo alle funzioni amministrative esercitate dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio di cui all'art. 122, comma 2, Cost., la Corte costituzionale ha chiarito che le sue delibere «quando hanno natura di atti di autorganizzazione del Consiglio, direttamente incidenti sull'attività legislativa di quest'ultimo, sono presidiati dalla garanzia costituzionale dell'autonomia della potestà organizzativa di supporto all'attività legislativa del Consiglio stesso. Quando, invece, hanno natura di atti amministrativi estranei, o comunque non strettamente coessenziali, all’organizzazione dell’attività legislativa del Consiglio, si collocano all’esterno di tale autonomia costituzionalmente garantita, pur costituendo legittimo esercizio di un potere. Tale è, in particolare, l’attività di gestione delle risorse finanziarie, che “resta assoggettata alla ordinaria giurisdizione di responsabilità civile, penale e contabile”». Ora, in dottrina si è talora obbiettato, in buona sostanza, che tale ripartizione potrebbe dar luogo ad incertezze applicative, ma il punto non richiede qui di essere approfondito, dal momento che nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, non si dubita che, proprio perché collocata dal versante dell’autoorganizzazione, «l'acquisizione di personale per le esigenze del gruppo consiliare sia consentita ― dato il carattere altamente fiduciario dei relativi incarichi ― sulla base di valutazioni soggettive e ampiamente discrezionali legate alla consonanza politica e personale e che possa avvenire intuitu personae senza predeterminazione di alcun rigido criterio » (così Cass., Sez. Un., 30 aprile 2019, n. 11502, sulla scia di Corte cost. n. 43 del 2019). Ovvio, però, che siffatta ricostruzione, per non risolversi nella creazione di un’area di incontrollata esenzione di responsabilità, regge soltanto ove si riconosca che «spetta alla Corte dei conti, nel giudizio di responsabilità amministrativa, valutare l'intrinseca irragionevolezza o la manifesta esorbitanza dell'incarico esterno conferito rispetto alle attività riferibili all'esercizio delle funzioni del gruppo consiliare»: il che costituisce ius receptum nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 30 aprile 2019, n. 11502; Cass., Sez. Un. , 23 novembre 2012, n. 20728; Cass., Sez. Un., 7 novembre 2013, n. 25037; Cass., Sez. Un., 14 maggio 2014, n. 10416; Cass., Sez. Un., 15 marzo 2017, n. 6820). Così stando le cose, collocata «l'acquisizione di personale per le esigenze del gruppo consiliare», nel senso prima indicato, nell’area dell’autoorganizzazione, viene a cadere il principale argomento svolto ― peraltro per la prima volta in questa sede ― dal ricorrente, laddove pone l’accento sul rilievo che non sarebbe «dato ravvisare alcuna norma … che autorizzi i componenti del Consiglio di Presidenza dell’Ars a ricorrere a consulenze esterne». Per il resto, non può condividersi la doglianza del ricorrente, che addebita alla sentenza impugnata una sorta di cortocircuito logico, per aver svolto considerazioni di merito al fine di escludere, in parte qua, la sussistenza della propria giurisdizione: «l'acquisizione di personale per le esigenze del gruppo consiliare» si colloca di per sé nell’area dell’insindacabilità, se svolta entro i limiti di volta in volta fissati, salvo non risulti irragionevole o esorbitante, il che impone al giudice contabile, ove ve ne sia ragione, di effettuare in proposito ogni necessaria verifica, cosa che la Sezione giurisdizionale d’appello ha fatto, ritenendo, con riguardo ad i collaboratori nominati dal Venturino e ad uno dei tre collaboratori nominati dal Pogliese, che detti incarichi superassero il vaglio di controllo di ragionevolezza e misura. Verifica che, dunque, nel caso di specie la sentenza impugnata ha rettamente compiuto, osservando, in conformità a quanto ritenuto dal primo giudice, che, con riguardo al Venturino, questi aveva «offerto ampiamente la documentazione necessaria (relazioni, incarico, pareri, relazioni consulenziali, curriculum vitae ). Gli elaborati prodotti rivestono chiaramente carattere istituzionale, riferendosi in via prevalente a modifiche normative di diretto interesse dell’Ars e, quindi, del suo Vicepresidente. Non residuano dubbi sulla bontà della documentazione riversata e sul percepibile collegamento dell’esborso sostenuto con le esigenze funzionali del vicepresidente vicario dell’Ars e, quindi, la ragionevolezza degli incarichi conferiti in rapporto alle suddette esigenze». Per quanto attiene al Pogliese, ed in particolare all’incarico da questi conferito al Distefano, la sentenza impugnata parimenti ha osservato che «la relazione da lui sottoscritta ed indirizzata al Vicepresidente conferente, riepilogativa degli approfondimenti svolti con precipuo riferimento alle proposte legislative oggetto di approfondimento, offra elementi sufficienti per potere affermare la sua riconducibile dagli atti di autorganizzazione: ciò sotto un duplice profilo, concernente tanto l’adeguata qualificazione professionale del soggetto incaricato, quanto l’attinenza del suo operato alle funzioni istituzionali del Vicepresidente dell’Ars». 9. ― Il ricorso incidentale del Pogliese denuncia: « Difetto di giurisdizione della Corte dei conti, violazione dell’art. 122 Cost. e dell’art 4 e 6 dello Statuto speciale della Regione Siciliana; illogicità e contraddittorietà della motivazione. Errore di fatto e di diritto; illogicità e contraddittorietà della motivazione». Si sostiene, in buona sostanza, che gli incarichi conferiti ai tre professionisti non potrebbero essere oggetto della cognizione della giurisdizione contabile in quanto insindacabile, e che il giudizio sull’operato dei consulenti nominati si sarebbe tradotto «in realtà, in un (illegittimo) sindacato pieno sulle scelte discrezionali di un organo dell’[OSCURATO:PERSONA] che, come già ampiamente esposto sono sottratte alla giurisdizione contabile». Si aggiunge peraltro che la valutazione compiuta dal giudice contabile di secondo grado sarebbe comunque errata in quanto «tutte tre le consulenze richieste dall’on. Pogliese rispettano il principio di ragionevolezza e quello della effettiva attinenza dell’incarico all’autonomia funzionale dell’organo conferente», tanto più che le prestazioni dei tre professionisti erano state valutate positivamente dal Vicepresidente dell’[OSCURATO:PERSONA]. In particolare «l’avv. [OSCURATO:PERSONA] ha prodotto ben 11 disegni di legge e un parere legale, mentre il dott. [OSCURATO:PERSONA] ha prestato la propria opera professionale per la predisposizione di cinque disegni di legge». 10. ― Il ricorso incidentale è inammissibile. Nella sua prima parte, laddove sostiene che, in radice, gli incarichi conferiti sarebbero in ogni caso sottratti all’area della sindacabilità del giudice contabile, la censura contrasta con la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite, di cui si è in precedenza dato conto. Per il resto, la sentenza impugnata afferma a pagina 36-37 che «il Pugliese era stato invitato a produrre eventuali pareri resi in forma scritta o qualsivoglia atto stilato dai consulenti medesimi. Ebbene a fronte di ciò sono stati riversati al fascicolo del giudizio tre meri riepiloghi redatti su carta intestata “Segreteria politica On. [OSCURATO:PERSONA]”, mancanti di data e sottoscritti da un anonimo D.L., contenenti un semplice elenco delle materie oggetto dei pareri asseritamente resi oralmente dai professionisti incaricati. Non appare confutabile che i meri riepiloghi, provenienti dalla Segreteria politica del Pogliese, non possono in alcun modo costituire gli elaborati consulenziali di fine incarico resi all’organo conferente. Peraltro, la produzione di diversi disegni di legge prodotti dal Pogliese in mancanza degli elaborati consulenziali non può consentire di affermare con certezza la loro connessione con la prestazione resa dei soggetti incaricati». A fronte di ciò è agevole osservare che il motivo spiegato, oltre a difettare sotto il profilo dell’autosufficienza, giacché richiama relazioni e disegni di legge non meglio identificati, non contrasta affatto la ratio decidendi posta a sostegno della decisione impugnata, la quale si risolve in ciò, che l’interessato non ha offerto gli elementi necessari alla verifica di non irragionevolezza e non esorbitanza dell’opera prestata dai professionisti incaricati. 11. ― La natura di parte soltanto formale che riveste il Procuratore generale presso la Corte dei conti, in ragione della sua posizione istituzionale ― di organo propulsore dell'attività giurisdizionale dinanzi alla Corte dei conti, al quale sono attribuiti poteri esercitati per dovere d'ufficio e nell'interesse pubblico, partecipando al giudizio non come esponente di un'amministrazione, ma quale portatore dell'interesse generale dell'ordinamento giuridico ― esclude l'ammissibilità di una pronuncia sulle spese process