Cassazione n. 26038/2022

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23961-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro D'ALO' [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 27, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende; -controricorrenti - nonché contro [OSCURATO:SOCIETA].,[OSCURATO:PERSONA], REGIONE PUGLIA; -intimati - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1/2019 del [OSCURATO:PERSONA] CIVICI di BARI. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/04/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude perché la Corte voglia escludere la giurisdizione del Commissario per gli usi civici della Puglia ed affermare la giurisdizione del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] 1. Con ricorso depositato il 18 gennaio 2019 i signori [OSCURATO:PERSONA]Alò, [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA] hanno convenuto la sig.ra [OSCURATO:PERSONA] avanti al Commissario per la liquidazione degli usi civici della Puglia, per sentirla condannare a restituire al demanio collettivo della popolazione di Vieste alcuni terreni siti in agro in quel Comune e meglio identificati in ricorso. 2.La domanda è stata estesa anche alla società [OSCURATO:SOCIETA]., «che dalla certificazione della Regione Puglia del 18 luglio 2018 … risulta occupatrice per titolo derivato del fondo distinto in catasto alla particella…» (pag. 28 del ricorso avanti al Commissario) nonché, alla stregua di litis denuntiatio, alla Regione Puglia e al Comune di Vieste. 3. A fondamento della domanda gli attori deducevano la natura demaniale dei terreni de quibus, a loro dire non venuta meno per effetto della legittimazione disposta dal Commissario degli usi civici della Puglia con l’ordinanza del 12 marzo 1968 (approvata con d.p.r. del 4 marzo 1969) in favore da [OSCURATO:PERSONA] in [OSCURATO:PERSONA], dante causa (madre) della convenuta [OSCURATO:PERSONA]. 4. L’ordinanza di legittimazion e del 12 marzo 1968, sostenevano infatti gli attori, era illegittima, e quindi da disapplicare, perché, a loro dire, era stata emessa in difetto dei presupposti prescritti dall’art. 9 l. 1766/1927. 5.Gli attori si dolevano principalmente del fatto che i terreni erano stati acquistati dalla sig.ra [OSCURATO:PERSONA] in forza di contratti nulli, non potendo ella acquisire il possesso di beni demaniali con negozi traslativi, sicché il provvedimento di legittimazione non avrebbe potuto essere emesso in favore di costei. Essi, pertanto, concludevano chiedendo «la restituzione al demanio collettivo della popolazione del Comune di Vieste dei terreni legittimati in agro del Comune di Vieste (FG) appartenenti ai demaniDifensola e Molinella …. previa declaratoria di nullità o disapplicazione del provvedimento amministrativo di legittimazione di cui sopra» (pagg. 27/28 del ricorso avanti al Commissario). 6.[OSCURATO:PERSONA] ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione exart. 41 c.p.c. con cui chiede che venga dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione. Ella deduce, in particolare, come la domanda attorea sia volta a ricostituire la natura demaniale dei terreni di causa, ormai legittimati; ciò che sarebbe giuridicamente impossibile sia a causa della legittimazione stessa che a causa della successiva affrancazione del relativo canone enfiteutico (avvenuta con contratto stipulato il 3 giugno 1971 tra [OSCURATO:PERSONA] e il Comune di Vieste); donde, appunto, il difetto assoluto di giurisdizione. 7. In sostanza, secondo la sig.ra [OSCURATO:PERSONA], una volta intervenuta la legittimazione ex art. 9 l. 1766/1927 e, vieppiù, una volta che l'occupante legittimato abbia affrancato il canone, con l'integrale pagamento della capitalizzazione richiesta, il bene originariamente demaniale sarebbe irreversibilmente passato nella piena proprietà allodiale dell’affrancante, con conseguente difetto assoluto di giurisdizione commissariale sul medesimo. 8. Perché fosse impedito il consolidamento della legittimazione – sos tiene ancora l’odierna ricorrente – l’ordinanza commissariale di legittimazione del 12 marzo 1968 avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata davanti al giudice amministrativo; non essendo a suo tempo intervenuta tale impugnativa, non sarebbe oggi giuridicamente possibile riportare allo stato demaniale terreni ormai definitivamente in proprietà allodiale di privati. 9. La sig.ra [OSCURATO:PERSONA] contesta poi la pertinenza alla fattispecie in esame del richiamo, svolto dagli attori nell'atto introduttivo del giudizio di merito, alla pronuncia di queste Sezioni Unite n. 9829/2014, dove si è affermato che spetta al Commissario per gli usi civici la giurisdizione sulla domanda diretta a dichiarare la nullità di contratti dispositivi, in favore di un privato, di terreni gravati da uso civico, trattandosi di questione che presuppone la necessità, anche in assenza di un'esplicita contestazione della qualitas soli, di un accertamento preliminare sull'esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio. Nel ricorso per regolamento si argomenta, infatti, che tale principio di diritto non sarebbe utilmente invocabile nelle specie perché la domanda dei sigg.ri D’Alò, Azzarone e Giuzio sarebbe volta a ricostituire la natura demaniale dei fondi de quibus media nte la caducazione del provvedimento di legittimazione emesso dal medesimo Commissario stesso. 10.Da ultimo, la ricorrente evidenzia che se fosse affermata la giurisdizione del Commissario si violerebbe il principio di terzietà del giudice di cui all’art. 111, co. 2, Cost. poiché si permetterebbe al medesimo Commissario di operare un controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi emanati dal suo stesso ufficio. 11. [OSCURATO:PERSONA]Alò, [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato controricorso. La società [OSCURATO:SOCIETA], la Regione Puglia ed il Comune di Vieste non hanno spiegato difese in questa sede. 12. La causa è stata chiamata all’adunanza camerale del 12 aprile 2022, per la quale i contro ricorrenti hanno depositato una memoria e il Procuratore Generale presso questa Corte ha depositato una requisitoria scritta in cui ha chiesto dichiararsi la giurisdizione dell’autorità giudiziaria amministrativa. 13. In primo luogo il Collegio esclude che nella specie si versi in una situazione di difetto assoluto di giurisdizione. Tale situazione, infatti, ricorre nella ipotesi di "invasione" o "sconfinamento" nella sfera riservata ad altro potere dello Stato, o di "arretramento" rispetto ad una materia che può formare oggetto di cognizione giurisdizionale (cfr. C. cost. 6/2018); cosicché l’esercizio della giurisdizione si risolverebbe nell’invasione delle attribuzioni di altri poteri dello Stato o di altri ordinamenti dotati di autonomia, «in controversie direttamente involgenti attribuzioni pubbliche di questo tipo, come tali neppure astrattamente suscettibili di dar luogo a un intervento del giudice» (cfr. Cass. S.U. n. 363734/2021, pag. 7, penultimo capoverso). Non ricorre, invece, una ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione quando si faccia questione circa la sussistenza, nell'ordinamento, di una norma astrattamente idonea al riconoscimento e alla tutelabilità della posizione soggettiva fatta valere (cfr. Cass. S.U. n. 28500/2005), perché la giustiziabilità della pretesa dinanzi agli organi della giurisdizione statale costituisce una questione di merito e non di giurisdizione (Cass. S.U. n. 18052/2010, Cass. S.U. n. 647/2015). 14. Né può ritenersi che nella specie ricorra una ipotesi difetto relativo di giurisdizione del Commissario per gli usi civici. A tale conclusione si dovrebbe pervenire, in effetti, se si aderisse alla prospettazione dell'odierna ricorrente secondo cui la domanda proposta dai sigg. D’Alò, Azzarone e Giuzio si risolve in una impugnazione dell’ordinanza commissariale di legittimazione del 12 marzo 1968. In questa prospettiva, infatti, la giurisdizione andrebbe riconosciuta al giudice amministrativo, essendo indubbio che il provvedimento di legittimazione è atto amministrativo impugnabile solo davanti al plesso TAR -Consiglio di Stato. 15. Il punto è, tuttavia, che, come fatto palese dalle conclusioni del ricorso di merito trascritte nel precedente paragrafo 5, l’azione esercitata dai sigg.ri D’Alò, Azzarone e Giuzio non è una domanda di annullamento del provvedimento di legittimazione del 12 marzo 1968, bensì un’ azione di rivendica in favore dei cives: («restituzione al demanio collettivo»), previa «declaratoria di nullità o disapplicazione del provvedimento di legittimazione»; va peraltro sottolineato che la richiesta “declaratoria di nullità” è formulata come domanda di accertamento meramente incidentale, cosicché, in ultima analisi, essa si risolve nella medesima richiesta di disapplicazione pure esplicitata nelle conclusioni degli attori. 16. Tanto premesso, proprio il disposto dell’articolo 29 l. 1766/1927 impone di riconoscere la giurisdizione commissariale sulle domande di rivendica in favore dei cives. 17. In proposto va qui preliminarmente ricordato l’insegnamento di queste Sezioni Unite alla cui stregua «una controversia che esiga la soluzione, in via principale e non meramente incidentale (Cass. 26816 del 19/12/2009), della questione di demanialità, esula dalla giurisdizione del giudice ordinario e spetta alla cognizione del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Cass SU 615/15)» (così Sez. U. n. 19399/2017, pag. 2, § 3). 18. Ciò posto, il Collegio osserva che la domanda di restituzione di un terreno al demanio collettivo presuppone necessariamente un accertamento preliminare sull'esistenza di diritti civici su tale terreno, anche in assenza di un'esplicita contestazione della relativa "qualitas soli". Già in Sez. U. n. 720 del 15/10/1999, infatti, si affermava che nella giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici rientrano – oltre alle controversie concernenti l'accertamento dell'esistenza, della natura e dell'estensione dei diritti di uso civico e della qualità demaniale del suolo, anche «quelle concernenti la rivendica, intesa come attività diretta al recupero dei suddetti terreni per consentire il pieno e pacifico esercizio del godimento degli usi civici da parte della collettività beneficiaria allorquando debba procedersi tra i titolari all'accertamento con efficacia di giudicato delle rispettive posizioni di diritto soggettivo». Il principio è stato ribadito in Sez. U. n. 17668 del 20/11/2003 («ai sensi dell'art. 29 della legge 16 dicembre 1927, n. 1766, i commissari regionali per ilriordino degli usi civici sono competenti in ordine a tutte le controversie circa l'esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo; tale competenza giurisdizionale comprende il potere di disapplicare eventuali provvedimenti di sclassificazione, trattandosi di atti direttamente incidenti sulla "qualitas soli" dei terreni») e in Sez. U. n. 9829 del 07/05/2014, che ha affermato che «appartiene alla giurisdizione del Commissario agli usi civici la domanda diretta a dichiarare la nullità di contratti dispositivi, in favore di un privato, di terreni gravati da uso civico, trattandosi di questione che presuppone la necessità, anche in assenza di un'esplicita contestazione della "qualitas soli", di un accertamento preliminare sull'esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio». 19. Deve quindi affermarsi, in conclusione, la giurisdizione commissariale sulla presente controversia. Competerà poi al Commissario– e, nell’eventuale fase di impugnazione, alla Corte di appello di Roma – stabilire se l’ordinanza commissariale di legittimazione del 12 marzo 1968 possa essere disapplicata nel presente giudizio (questione che attiene ai limiti interni - non ai limiti esterni - della giurisdizione commissariale) e, in ipotesi affermativa, stabilire se detta ordinanza debba essere disapplicata (questione che attiene al merito della causa). 20. Manifestamente infondato deve infine ritenersi il dubbio di legittimità costituzionale adombrato nel ricorso per regolamento - con riferimento al canone di terzietà ed imparzialità del giudice fissato nell’ articolo 111, co. 2 Cost. –dell’articolo 29 l. 1766/1927, ove esso venga interpretato nel senso che «al Commissario possa essere demandato il controllo giurisdizionale degli atti amministrativi emanati dal suo stesso ufficio, quando esso esercitava anche queste funzioni» (pag. 7, § 3, del ricorso). Ai fini del rispetto del canone costituzionale di terzietà ed imparzialità del giudice fissato nell’art. 111 Cost. deve aversi riguardo, infatti, alla persona fisica del magistrato giudicante, come di recente ritenuto dalla Corte costituzionale, là dove, nella sentenza n. 7/2022, ha giudicato il suddetto canone soddisfatto dalla previsione dell’articolo 623, comma 1, lettera d), c.p.p., il quale - per il caso di annullamento con rinvio, da parte della Corte di cassazione, della sentenza di un tribunale monocratico o di un giudice per le indagini preliminari - dispone che gli atti vadano trasmessi al medesimo tribunale, limitandosi a prescrivere che il giudice – nel senso di persona fisica – sia «diverso da quello che ha pronunciato la sentenza annullata». 21.In definitiva, va dichiarata la giurisdizione commissariale. 22.Le spese del giudizio di regolamento saranno liquidate in sede di merito. P.Q.M. La Corte dichiara la giurisdizion