Cassazione n. 23513/2022

ente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 29822/2017 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentate e difese dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliate in Roma, presso la Cancelleria della Corte di cassazione; –ricorrenti – contro Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e presso gli uffici della stessa in Roma, via dei Portoghesi 12, ope legisdomiciliato; -resistente - avverso la sentenza della Corte d’appello di Milano n. 744/2017. Oggetto: Pubblico impiego Tributi locali Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13 luglio 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno esposto che: erano insegnanti in possesso del diploma di maturità magistrale abilitante conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002; in seguito all’istituzione del corso di laurea in scienze della formazione primaria, il legislatore aveva riconosciuto valore abilitante solo a quest’ultimo corso di studi, riconoscendo il valore abilitante dei diplomi di maturità magistrale ottenuti entro l’anno scolastico 2001/2002; dopo che la legge n. 296 del 2006 aveva trasformato le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento, facendo salvi gli inserimenti per i docenti già in possesso di abilitazione da effettuare per il biennio 2007/2008, il [OSCURATO:PERSONA] non aveva consentito loro di presentare domanda di inserimento nelle graduatorie ad esaurimento (dette GAE), equiparando i diplomi magistrali conseguiti sotto il nuovo ordinamento a quelli ottenuti entro l’anno scolastico 2001/2002; in particolare, il [OSCURATO:PERSONA] non aveva contemplato il diploma magistrale da loro conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 quale titolo idoneo per l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento; il Consiglio di Stato, con sentenza n. 1973/2015, aveva annullato il decreto ministeriale n. 235 del 2014 nella parte ove non consentiva ai docenti nella loro situazione l’iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento; avevano chiesto al [OSCURATO:PERSONA] di essere inserite nelle GAE, ma il Ministero aveva rifiutato. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno chiesto al Tribunale di Milano di accertare il loro dirittoall’inserimento nelle GAE, terza fascia. Il Tribunale di Milano, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 3305/15, ha respinto il ricorso. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto appello che la Corte d’appello di Milano, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 744/2017, ha rigettato. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di otto motivi. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca si è costituito al solo fine della partecipazione all’eventuale udienza di discussione. [OSCURATO:PERSONA] 1) Con il primo motivo le ricorrenti denunciano la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 e sostengono, in sintesi, che il legislatore, nel trasformare le graduatorie permanenti in graduatorie ad esaurimento, avrebbe riconosciuto il diritto soggettivo degli aspiranti all’assunzione in possesso del titolo abilitante ad essere inseriti nelle graduatorie stesse ed avrebbe imposto al [OSCURATO:PERSONA] di effettuare tale inserimento. La trasformazione, pertanto, avrebbe impedito solo l’accesso di coloro che a quella data non avessero ancora conseguito l’abilitazione. Il discrimine per l’inserimento nelle GAE sarebbe stato rappresentato dalla data di conseguimento dell’abilitazione e, quindi, gli insegnanti che non avessero presentato la relativa domanda entro l’ano scolastico 2007/2008 non avrebbero perso il loro diritto ove inpossesso di titolo abilitante ottenuto prima del 1° gennaio 2007. Non si sarebbe verificata, pertanto, alcuna decadenza. Con la seconda censura le ricorrenti addebitano al giudice d’appello la violazione dell’art. 15 delle preleggi e del d.l. n. 70 del 2011. Esse sostengono che la normativa intervenuta in epoca successiva alla legge n. 296 del 2006 avrebbe vietato ulteriori inserimenti, ma non avrebbe impedito quelli già autorizzati dal legislatore, il quale aveva voluto salvaguardare la posizione del personale precario che, al momento della trasformazione, fosse già in possesso del titolo abilitante e appartenesse alla platea dei soggetti per i quali era prevista la progressiva stabilizzazione. Con la terza critica le ricorrenti assumono la violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 e degli artt.2935, 2946 e 2964 c.c. perché il giudice d’appello non avrebbe considerato che l’inadempimento dell’amministrazione, tenuta ad inserire nelle graduatorie i soggetti abilitati, poteva essere fatto valere sino a quando lo stesso non fosse cessato, nei limiti della prescrizione decennale, atteso che un’eventuale decadenza avrebbe dovuto essere prevista espressamente da una norma di legge. Con il quarto motivo le ricorrenti denunciano la violazione dell’art.112 c.p.c. in quanto la corte territoriale non avrebbe esaminato la domanda di risarcimento in forma specifica da loro formulata. Con la quinta critica le ricorrenti addebitano alla Corte d’appello di Milano la violazione dell’art. 132,comma 2, n. 4, c.p.c. e dell’art.111 Cost. per non avere esplicitato le ragioni del rigetto della domanda di risarcimento in forma specifica. Con il sesto motivo le ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 197 del d.l. n. 297 del 1994, dell’art. 15, comma 7, del d.P.R. n. 323 del 1998, dell’art. 1, della legge n. 296 del 2006, dell’art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2058 c.c. perché il giudice di secondo grado avrebbe errato nel non accogliere la domanda di risarcimento in forma specifica da loro formulata sul presupposto che l’amministrazione non avrebbe consentito ai soggetti in possesso di diploma magistrale di presentare domanda di inserimento nelle GAE. Con il settimo motivo le ricorrenti lamentano la violazione dell’art.2909 c.c., degli artt. 1 e 21 septies, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dell’art. 6 della CEDU e degli artt. 41 e 47 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, sostenendo che la sentenza n. 1973/2015, con la quale il Consiglio di Stato aveva annullato il decreto ministeriale n. 235 del 2014, nella parte in cui non consentiva l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento ai docenti in possesso del diploma magistrale, avrebbe efficacia erga omnes, derivante dalla natura regolamentare del decreto. Con l’ottava censura le ricorrenti addebitano alla decisione impugnata la violazione degli artt. 2 e 5 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2946 c.c. Esse evidenziano che le graduatorie ad esaurimento costituirebbero un atto di tipo paritetico e, avendo natura ricognitiva, non richiederebbero una specifica impugnazione nel termine di decadenza. Pertanto, il diritto all’inserimento del soggetto in possesso del titolo avrebbe potuto essere fatto valere in ogni tempo sino allo spirare del termine ordinario di prescrizione. 2)I motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono infondati perché il dispositivo di rigetto delle originarie domande è conforme al principio di diritto enunciato da Cass., n. 3830 del 2021, Cass., n. 4905 del 2021, Cass., n. 12346 del 2021, Cass., n. 12347 del 2021 e Cass. n. 35571 del 2021 che, pervenendo alle medesime conclusioni dell’[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato (sentenze n. 11 del 2017, n. 4 del 2019 e n. 5 del 2019), hanno affermato che «il possesso del solo diploma magistrale, sebbene conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 non costituisce titolo sufficiente per l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo istituite dall’art. 1, comma 605, della legge n. 296/2006». Si evidenzia che la motivazione del provvedimento impugnato deve essere considerata come corretta, ai sensi dell’art. 384, u.c., c.p.c., ove non conforme alla giurisprudenza appena citata, essendo comunque il dispositivo della sentenza di appello conforme al diritto. Si sottolinea che, con le richiamate decisioni della S.C., alla cui motivazione si rinvia ex art. 118 disp. att. c.p.c., ricostruito il quadro normativo nel quale si collocano l’art. 15, comma 7, del d.P.R. n. 323 del 1998, che riconosce al diploma magistrale “valore legale e abilitante all'insegnamento nella scuola elementare” e l’art. 1, comma 605, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui consente l’inserimento dei docenti già in possesso di abilitazione,si è, in sintesi, osservato che: a) il solo possesso del diploma magistrale non era mai stato titolo sufficiente per la partecipazione ai concorsi per titoli previsti dal d.lgs. n. 297 del 1994, poi trasformati nelle graduatorie permanenti, e, quanto al reclutamento, il d.P.R. del 1998 aveva limitato alla partecipazione ai concorsi per titoli ed esami il riconoscimento del titolo, perché il valore da conservare era quello “attuale”, tanto che l’intervento normativo era stato disposto solo per non mortificare le aspettative nate nel previgente sistema; b) ai diplomati magistrali che potevano fare valere unicamente il titolo di studio il legislatore aveva consentito l’iscrizione solo nelle graduatorie di circolo o di istituto, finalizzate al conferimento delle supplenze temporanee; c) la clausola di riserva contenuta nella legge n. 296 del 2006 non poteva essere estesa fino a ricomprendervi un titolo che, seppure abilitante all’insegnamento, non era stato ritenuto sufficiente per l’iscrizione nelle graduatorie permanenti, atteso che la stessa era chiaramente finalizzata non ad estendere la platea dei soggetti aventi titolo all’iscrizione, bensì a preservare le aspettative di coloro i quali, confidando nel mantenimento del sistema pregresso, avessero già affrontato un percorso di studi per munirsi del titolo necessario all’inserimento nelle GAE; d) in particolare, l’espressione «docenti già in possesso del titolo di abilitazione» non poteva essere avulsa dall’intero contesto né si poteva svalutare il tenore letterale dell’incipit della clausola, che non si esprimeva in termini attributivi di un diritto in precedenza non riconosciuto, bensì «fa salvi» gli inserimenti delle categorie di docenti poi tassativamente indicate, ossia di quei docenti che, ove la trasformazione non fosse avvenuta, avrebbero avuto il titolo necessario per richiedere l’iscrizione in occasione delle operazioni di periodico aggiornamento; e) la sentenza del Consiglio di Stato n. 1973/2015, che aveva annullato il decreto ministeriale n. 235/2014 nella parte in cui non consentiva l’inserimento dei diplomati magistrali, non produceva effetti erga omnes perché il decreto, emanato ai sensi dell’art. 14 del decreto n. 123 del 2000, ossia di una fonte normativa subprimaria, non aveva natura regolamentare, sia perché privo dei requisiti richiesti dall’art. 17, comma 4, della legge n. 400 del 1988 sia in quanto, essendo rivolto a regolamentare le operazioni di aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento, era privo dei caratteri dell’astrattezza, della generalità e dell’innovatività, si rivolgeva a soggetti determinati o facilmente determinabili ed era destinato ad esaurire i suoi effetti una volta concluse le procedure disciplinate dall’atto amministrativo; f) l’eccezione al principio dell’efficacia inter partes del giudicato si giustificava in ragione dell’inscindibilità dell’annullamento dell’atto amministrativo sicché l’estensione riguardava solo l’effetto caducatorio e non concerneva, invece, gli obblighi ordinatori e conformativi, rispetto ai quali tornava ad espandersi la regola generale fissata dall’art. 2909 c.c. (negli stessi termini, Cass., n. 21000 del 2019), con la conseguenza che, sull’annullamento del decreto i diplomati magistrali non potevano fare leva per ottenere dal giudice ordinario una pronuncia di accertamento del diritto soggettivo all’iscrizione, insussistente sulla base della normativa di legge; g) l’interpretazione data alla clausola di salvaguardia dettata dall’art. 1, comma 605, della legge n. 296 del 2006 non contrastava con la clausola 5 dell’Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE perché le graduatorie di istituto o di circolo, nelle quali i diplomati magistrali potevano essere iscritti a prescindere da titoli ulteriori, erano state pensate dal legislatore come strumento per la copertura delle supplenze temporanee, rispetto alle quali non si poteva porre una questione di reiterazione abusiva, per le ragioni indicate da questa Corte a partire da Cass., n. 22552 del 2016 e, prima ancora, dalla Corte di Giustizia UE, con la sentenza 26.11.2014 nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo ed altri contro [OSCURATO:PERSONA]; h) il legislatore con la legge n. 124 del 1999 e con il regolamento adottato con d.m. n. 201 del 2000 aveva dato prevalenza, nel conferimento di tutte le tipologie di supplenze, all’iscrizione nelle graduatorie permanenti, prevedendo, solo come eccezionale e del tutto residuale, la possibilità di utilizzare per le supplenze annuali le graduatorie di istituto, sicché tutte le considerazioni svolte dai ricorrenti finivano per fondarsi su un presupposto assolutamente indimostrato, ossia il carattere abusivo della reiterazione dei contratti a termine stipulati con i diplomati magistrali che, non essendo in re ipsa secondo il sistema, non poteva essere apprezzato ai fini dell’esegesi della normativa della quale si discuteva; i) non si ravvisava la violazione dell’art. 6 n. 2 del Trattato sull’Unione Europea, del Regolamento CEE n. 1612 del 1968 e degli artt. 12 e 39 CE posto che il diritto eurounitario non limitava la facoltà degli Stati membri di stabilire i requisiti necessari per l’accesso all’impiego, ove gli stessi non operassero alcun trattamento differenziato fondato sulla cittadinanza; l) la ritenuta insussistenza del diritto all’inclusione nelle graduatorie ad esaurimento era assorbente rispetto alle ulteriori questioni della tempestività dell’esercizio del diritto medesimo e della possibilità di richiedere, ora per allora ed a titolo di risarcimento del danno in forma specifica, l’inclusione nelle dette graduatorie, pur in difetto di domanda presentata in occasione del loro primo aggiornamento successivo alla loro trasformazione. 3)Il ricorso è rigettato. Nessuna statuizione deve essere assunta in ordine alle spese di lite, atteso che parte resistente non ha svolto alcuna difesa, se non il mero deposito di memoria finalizzata alla partecipazione ad un’eventuale udienza di discussione. Sussistono le condizioni richieste dall’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla legge n. 228 del 2012, per il pagamento del c.d. raddoppio del contributo unificato da parte delle ricorrenti, se dovuto. P.Q.M La Corte, -rigetta il ricorso; - dà atto che sussistono le condizioni richieste dall’a