Cassazione n. 28021/2022

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 13038-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 154, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; - controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] LIGURIA; - intimati - avverso la sentenza parziale n. 95/2021 della [OSCURATO:PERSONA] - I [OSCURATO:PERSONA] D'APPELLO - ROMA, depositata il 24/03/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/07/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa 1. La Corte dei conti - Sez. Prima d'Appello - dichiarava l'inammissibilità degli appelli incidentali promossi da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], tutti componenti del gruppo consiliare "FORZA ITALIA verso il PDL", per la tardività dell'impugnazione. I suddetti - insieme ad altri appartenenti del gruppo ed al capogruppo consiliare - erano risultati soccombenti in primo grado, ove la Corte dei conti li condannava al pagamento, in favore della Regione Liguria, a titolo di concorso doloso nella causazione del danno erariale per indebita rendicontazione di spese non ammissibili a rimborso nell'anno 2008. Tutti i soccombenti in primo grado impugnavano la sentenza in appello. Il Procuratore Generale chiedeva dichiararsi, in via pregiudiziale, l'inammissibilità degli appelli proposti da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] per tardività dell'impugnazione. La Corte dei conti rilevava - come risultante per tabulas - che il primo appello proposto in ordine di tempo (appellante sig. [OSCURATO:PERSONA]) risultava notificato a mezzo pec ai difensori degli altri appellanti il 27 dicembre 2019 e che, pertanto, la scadenza del termine per le altre impugnazioni era di 60 gg., ex art. 184, comma 4, cod. giust. cont., essendo, quelli successivi al primo, appelli incidentali autonomi. [OSCURATO:PERSONA] contabile, accertato che le notifiche degli appelli incidentali erano state effettuate rispettivamente il 9 marzo 2020 a mezzo pec (appello Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -2- Oliva), il 20 aprile 2020 a mezzo servizio postale (appello Garibaldi) e il 2 marzo 2020 a mezzo pec (appello Orsi), dichiarava l'inammissibilità degli appelli presentati da Oliva, Orsi e Garibaldi per impugnazione tardiva. Esponeva che il rito contabile ricalca le norme del codice di procedura civile (art. 330 cod. proc. civ.. e ss.) ed ha come peculiarità la natura bifasica del giudizio d'appello, ossia notifica dell'appello alle altre parti e, successivamente, la notifica del decreto presidenziale di fissazione d'udienza (art. 182 cod. giust. cont.). Riteneva che le impugnazioni successive alla notifica del decreto presidenziale di fissazione d'udienza da parte dell'appellante principale fossero da considerare "incidentali" come indicato dall'art. 184, comma 3, cod. giust. cont. Assumeva che tale interpretazione, inoltre, ricomponeva l'apparente antinomia tra il comma 3 ed il comma 4 dell'art. 184 cod. giust. cont. Riteneva che avvalorasse tale interpretazione anche il processo amministrativo - che segue un meccanismo similare al processo contabile - ove le impugnazioni successive alla prima sono qualificate come appelli incidentali con decorrenza del termine dalla notifica della prima impugnazione ex art. 96 cod. proc. amm. Egualmente, la giurisprudenza civile riconosceva l'appello notificato successivamente al primo quale appello incidentale, fatto salvo il rispetto del termine di impugnazione. Evidenziava che non sussisteva nemmeno la possibilità di una rimessione in termini degli appellanti, ex art. 46, comma 6, cod. giust. cont., per errore scusabile, essendo tale sanatoria subordinata alla istanza di parte, nella specie mancante nonostante il tema fosse stato dibattuto a seguito dell'eccezione della Procura. 2. Propongono ricorso per cassazione ex artt. 111, comma 8, Cost., 362, comma 1, cod. proc. civ., 207 cod. giust. cont. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. 3. Resiste con controricorso la Procura Generale presso la Corte dei conti. 4. I ricorrenti hanno depositato memoria ai sensi dell'art. 380 bis 1 cod. proc. civ. Ragioni della decisione Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -3- 1. I ricorrenti svolgono, in via preliminare, considerazioni sulla ammissibilità sul ricorso. Rilevano che la sentenza della Corte dei Conti, dichiarando inammissibili gli appelli dai medesimi proposti, è incorsa in un difetto assoluto di giurisdizione sindacabile da questa Corte di legittimità. In particolare, tale difetto sarebbe riscontrabile "sotto il profilo del mancato arretramento della Corte dei Conti" che non poteva più pronunciarsi su una questione di rito pregiudiziale avendo la stessa già emesso ordinanza n. 5 del 18 marzo 2021 con la quale aveva disposto gli incombenti istruttori e la prosecuzione del giudizio per tutte le parti in causa, alle quali veniva comunicato il decreto di fissazione della nuova udienza in data 23 aprile 2021. Assumono che tale arretramento ha determinato un diniego di giustizia con riferimento al merito degli appelli proposti, diniego che ha, inoltre, comportato un'assoluta impossibilità di ottenere tutela di qualsivoglia posizione soggettiva giuridica tutelata con evidente violazione anche dell'art. 47 Carta dei Diritti dell'Unione Europea (violazione del principio dell'effettività della tutela). Espongono che questa Corte di legittimità ha ritenuto ammissibili, per motivi di giurisdizione, i ricorsi fondati sul totale stravolgimento delle norme di rito, tali da implicare un diniego di giustizia ed un eccesso di potere giurisdizionale, potendo, quindi, ritenere ammissibili le censure che si risolvano nel diniego della tutela giurisdizione effettiva. 2. Tanto premesso, i ricorrenti, in via principale, quanto al difetto di giurisdizione (Capo A), denunciano, con il primo motivo, la violazione degli artt. 103 e 111 Cost.; la violazione dell'art. 362, comma 1, cod. proc. civ. e dell'art. 207 cod. giust. cont., in relazione alla violazione degli artt. 179, 182, 183 e 184 cod. giust. cont. e 112, 330, 331, 332 e 333 cod. proc. civ. Assumono che la Corte dei conti non avrebbe potuto affrontare la questione pregiudiziale dopo aver emesso e comunicato ordinanza di istruzione della causa in data 24 marzo 2021; per tale ragione, sostengono i ricorrenti, vi è un difetto assoluto di giurisdizione censurabile ex art. 111, comma 8, Cost. Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -4- 3. Con il secondo motivo denunciano contraddittorietà e travisamento e per difetto di motivazione. Sostengono che la dichiarazione di inammissibilità della Corte ha determinato un diniego di giustizia con rifermento agli appelli proposti perché la Corte non poteva più "tornare indietro" su questioni di rito ma avrebbe dovuto esaminare gli appelli nel merito. 4. Quanto all'eccesso di potere giurisdizionale (Capo B) denunciano, con unico motivo, la violazione artt. 103 e 111 Cost.; violazione dell'art. 362, comma 1, cod. proc. civ. e dell'art. 207 cod. giust. cont., in relazione alla violazione degli artt. 179, 182, 183 e 184 cod. giust. cont. e 112, 330, 331, 332 e 333 cod. proc. civ., eccesso di potere giurisdizionale per radicale stravolgimento delle regole processuali, diniego di giustizia, violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale. Assumono che la sentenza parziale è pervenuta alla declaratoria di inammissibilità degli appelli attraverso una interpretazione delle norme processuali applicabili completamente stravolta che ha determinato un diniego di giustizia e quindi la violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale. Deducono che i ricorsi proposti successivamente al primo, del sig. [OSCURATO:PERSONA], non devono sottostare al limite del termine di 60 giorni ma a quello più lungo in quanto autonomi rispetto al primo in ragione delle autonome e distinte posizioni non confliggenti tra gli altri consiglieri regionali. L'interpretazione (forzata) della Corte dell'art. 184 cod. giust. cont., nei commi 3 e 4, avrebbe determinato uno stravolgimento delle regole processuali, in quanto gli unici presupposti rilevanti sono la notificazione dell'impugnazione per ordine del giudice e la vocatio ius della stessa. Sostengono che l'autonomia degli appelli è dimostrata anche dai diversi decreti di fissazione d'udienza emessi per ogni ricorso dalla Corte, seppur con il medesimo numero di ruolo. Espongono, inoltre, che le cause in oggetto sono scindibili pacificamente e che, pertanto, la notifica del primo appello non ha valenza di vocatio in ius come nelle cause inscindibili. Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -5- Assumono che la Corte ha errato in quanto la notificazione del primo ricorrente non può essere considerata rilevante quale vocatio ma solo come litis denuntiatio della causa, dunque non incidente sul termine di impugnazione. Rilevano che, pertanto, essendo le cause proposte dai vari appellanti scindibili il termine decorre dalla notifica di altra impugnazione solo iussu fu dicis. Il processo bifasico dinanzi al giudice contabile dimostra, a maggior ragione, ad avviso dei ricorrenti, che la notifica dell'impugnazione per litis denuntiatio non contiene la vocatio ius perché l'udienza sarà fissata con decreto separato. Difatti, la notifica dell'impugnazione per ordine del giudice avviene unitamente al decreto con conseguente vocatio. 5. Pongono, in via subordinata, questione pregiudiziale ai sensi dell'art. 267 TFUE per violazione del principio dell'effettività della tutela giurisdizionale previsto dall'art. 47 CDFUE. Evidenziano che tale principio impone una effettiva possibilità di agire in giudizio in modo da garantire l'attuazione concreta della situazione soggettiva da tutelare; difatti, sostengono i ricorrenti, la giurisprudenza della Corte di Giustizia è già intervenuta per statuire circa la necessità che le modalità procedurali dei ricorsi siano intesi, in forza del diritto comunitario, a garantire la tutela effettiva dei diritti. Nel caso di specie, sostengono i ricorrenti, l'interpretazione data alle norme di procedura contabile dalla Corte dei conti è in palese violazione del principio di effettività della tutela. Richiamano l'ordinanza di Cass., Sez. Un., 19598 del 2020 che ha sollevato dinanzi alla Corte di Giustizia questione pregiudiziale che sottintendeva la medesima esigenza di non comprimere il conseguimento della tutela giurisdizionale. 6. Il ricorso è inammissibile (condividendo il Collegio le ragioni esposte dalla Procura Generale presso la Corte dei Conti nel proprio controricorso). Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -6- Le censure prospettate (consumazione della potestas iudicandi in capo ad un determinato giudice o preclusione in base al giudicato) non attengono ai limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali, ma al merito. Il giudice contabile non ha oltrepassato i limiti dei suoi poteri in quanto ha solo dichiarato l'inammissibilità degli appelli per tardiva impugnazione e, pertanto, non sussistono i presupposti per dichiarare - come chiesto dai ricorrenti - né il difetto assoluto di giurisdizione né l'eccesso di potere giurisdizionale. La Corte dei Conti non ha oltrepassato i confini della propria giurisdizione. Le censure prospettabili dinanzi alle S.U. non si estendono alle asserite violazioni di legge processuale (id est sostanziale) ma restano circoscritte ai soli limiti esterni della giurisdizione. Nello specifico, nonostante la formale indicazione di censure inerenti alla giurisdizione ai sensi dell'art. 111, comma 8 Cost., i ricorrenti prospettano doglianze relative alla modalità di esercizio della funzione giurisdizionale, estranee all'ambito dei vizi denunciabili dinanzi alle Sezioni Unite. 7. Per il prevalente e ormai constante indirizzo di questa Corte (espresso specialmente con riguardo a decisioni del Giudice amministrativo ma certamente applicabile anche nel caso di ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. avverso decisioni del Giudice contabile) l'eccesso di potere giurisdizionale - qui denunciato - che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all'art. 111 Cost., comma 8, si verifica o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando di questa si oltrepassino, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora si eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l'organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -7- giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (fra le tante, Cass., Sez. Un. 29 marzo 2017, n. 8117; Cass. 6 marzo 2020, n. 6462). Tale vizio, dunque, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale - , nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). I suddetti principi si sono stabilizzati nella giurisprudenza delle Sezioni Unite a seguito della sentenza n. 6/2018 della Corte costituzionale che ha affermato, in esplicito dissenso con alcuni precedenti di questo stesso giudice di legittimità, che «la tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dall'ottavo comma dell'art. 111 Cost. avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando ... non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale» (11), aggiungendo che «l'intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, nemmeno può essere giustificato dalla violazione di norme dell'Unione o della CEDU» giacché anche in tal caso si ricondurrebbe «al controllo di giurisdizione Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -8- un motivo di illegittimità (sia pure particolarmente qualificata), motivo sulla cui estraneità all'istituto in esame non è il caso di tornare» (§14.1). Così, la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma 8, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773; Cass., Sez. Un., n. 27770/2020 cit.; Cass. 28 dicembre 2020, n. 29653; Cass. 26 novembre 2021, n. 36899). Tale orientamento espressamente include anche gli erro res in procedendo nell'area dell'insindacabilità delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti in sede di ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.: si vedano, tra le tante, Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34470; Cass., Sez. Un., 11 ottobre 2021, n. 27546. Alla luce degli indicati principi la Corte di cassazione è l'organo regolatore della giurisdizione, non il garante ultimo della nomofilachia, ovvero della legittimità comunitaria, convenzionale o addirittura costituzionale delle norme (di rito e di merito) applicate dal giudice amministrativo (e dal giudice contabile). I vizi denunciati (consumazione della potestas iudicandi in capo ad un determinato giudice o preclusione in base al giudicato, stravolgimento della interpretazione delle norme processuali) non integrano un rifiuto di giurisdizione e dunque un valido motivo deducibile in questa sede. Si tratta di errori che, ove anche sussistenti, non inciderebbero sui limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile. Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -9- 8. Va anche ricordato che la Corte di giustizia UE, grande sezione, nella recente decisione del 21 dicembre 2021, n. 497, pronunciandosi a seguito di ordinanza interlocutoria di questa Corte n. 19598 del 18 settembre 2020 ha rilevato che l'art. 111, comma 8, Cost., come interpretato dalla sentenza n. 6/2018 della Corte costituzionale, limita la competenza della Corte di cassazione a trattare ricorsi avverso sentenze del Consiglio di Stato indipendentemente dal fatto che tali ricorsi siano basati su disposizioni di diritto interno o di diritto europeo: tale norma, quindi, non viola il principio di equivalenza. Inoltre, ha ritenuto "perfettamente ammissibile" che lo Stato membro conferisca al supremo organo di Giustizia Amministrativa la competenza a pronunciarsi in ultima istanza su una controversia e che, quindi, sia impedito che la stessa sia esaminata nel merito nell'ambito dell'ulteriore giudizio per cassazione: in tal modo, risulta rispettato anche il principio di effettività. Ad avviso della Corte di Giustizia il rimedio alle eventuali riscontrate violazioni da parte del Consiglio di Stato, non censurabili in sede di ricorso per cassazione, può quindi unicamente consistere nell'esercizio, da parte del soggetto leso, di apposita azione di responsabilità contro lo Stato, purché siano soddisfatte le condizioni relative al carattere sufficientemente qualificato della violazione ed all'esistenza di un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito. Quanto detto (che vale, evidentemente, anche per le pronunce della Corte dei Conti in sede di appello) esclude che possa darsi seguito alla richiesta di promovimento del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE sulle questioni oggetto dei motivi di ricorso rivolta dal ricorrente a queste Sezioni Unite - e ribadita nella memoria depositata ai sensi dell'articolo 380 bis 1 cod. proc. civ. -, giacché la pronuncia su tali questioni da parte della Corte di giustizia dell'Unione europea sarebbe funzionale a disvelare eventuali errori in cui il Consiglio di Stato possa essere incorso nell'applicazione di disposizioni processuali di diritto interno, ma tali errori, per il principio sopra ricordato, non sarebbero comunque scrutinabili da queste Sezioni Unite, non attenendo a motivi di giurisdizione e non potendo quindi condurre in nessun caso alla cassazione dell'impugnata sentenza ai sensi dell'articolo 111, comma 8, Cost. Ric. 2021 n. 13038 sez. SU - ud. 12-07-2022 -10- 9. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. 10. Non è a farsi luogo a pronunzia in ordine alle spese del giudizio di cassazione, stante la qualità di parte in senso meramente formale del Procuratore della Corte dei Conti, e non avendo l'altra intimata svolto attività difensiva. 11. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dai ricorrenti. P.Q.M. La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara l'inammissibilità del ricorso; nulla per le spese. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei r