Cassazione n. 37402/2022

019 ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.11399/2019 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 186, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] -intimato- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO ROMA n. 6072/2018 depositata il 02/10/2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/12/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa e ragioni della decisione La società [OSCURATO:SOCIETA]. impugnava innanzi al Tribunale di Roma numerosi di avvisi di accertamento emessi dal comune di Roma e relativi all’asserita occupazione di suolo pubblico per l’anno 2005, eccependone sotto diversi profili l’illegittimità. Il giudice adito accoglieva parzialmente la domanda, ritenendo non dovuta la maggiorazione del 20% del corrispondente canone concessorio. La Corte di appello di Roma, adita da [OSCURATO:PERSONA], già comune di Roma, con la sentenza indicata in epigrafe n.6072/2018, pubblicata il 2 ottobre 2018, rigettava l’appello proposto dalla società MG, confermando integralmente la sentenza del giudice di primo grado. La Corte di appello, dopo avere chiarito che l’oggetto del giudizio era la domanda di accertamento negativo del credito vantato dal comune per l’occupazione abusiva di suolo pubblico realizzata con impianti pubblicitari descritti in numerosi verbali di accertamento, per gli importi eccedenti la riduzione operata dalla sentenza di primo grado in ordine alla dichiarata non debenza della maggiorazione del canone concessorio, aggiungeva che la lite riguardava la sussistenza o meno del credito in favore del comune di una somma, denominata indennità ma in realtà avente natura risarcitoria per l’occupazione abusiva di suolo pubblico, ritenendo gli avvisi di accertamento aventi natura di richiesta di pagamento e messa in mora. La Corte di appello aggiungeva che gli avvisi di accertamento ed i verbali di accertamento delle violazioni erano stati prodotti in giudizio, escludendo che vi fosse stata violazione del principio in tema di onere della prova, in quanto gravava sulla società MG l’onere di provare l’annullamento degli atti presupposti agli avvisi, non essendo sufficiente la presentazione dei ricorsi ed anzi potendosi ritenere il contrario in ragione dell’emissione degli avvisi di accertamento. I giudici di appello ritenevano poi sussistenti i presupposti di fatto e di diritto relativi alle richieste ingiuntive per effetto della lettura dei verbali di accertamento della violazione e della motivazione dei verbali contestati, dagli stessi risultando la tipologia di occupazione realizzata indebitamente. Aggiungevano che le sanzioni di cui si discuteva nel giudizio, aventi carattere patrimoniale, non erano sospese dall’avviso della procedura di riordino da parte del comune per verificare gli impianti abusivamente realizzati e, pertanto, ritenevano che le stesse erano state correttamente applicate dal primo giudice, ad eccezione della maggiorazione al canone concessorio già esclusa in primo grado. Detti giudici affermavano, ancora, che non era stata offerta la prova in ordine all’esistenza di provvedimenti autorizzatori per ciascuno degli impianti pubblicitari e che, rispetto al giudicato dedotto con riguardo alla sentenza del Tribunale di Roma n.6602/02, nemmeno prodotta agli atti, era stata dimostrata la presenza sul luogo comunale degli impianti pubblicitari, precisando che la sanzione patrimoniale stabilita per legge era senza dubbio dovuta in ragione dell’illecita occupazione di suolo pubblico e dell’esistenza di un danno in re ipsa, essendo state le aree sottratte all’uso collettivo, senza dire dei pericoli derivanti dagli impianti. Rilevavano, peraltro, che già la sentenza di primo grado aveva ritenuto contra legemla maggiorazione del canone concessorio, da tanto desumendo la non conducenza delle doglianze sul punto esposte dall’appellante, posto che non si ravvisava la necessità di una domanda specifica del comune dopo il ritenuto annullamento della maggiorazione, non riscontrandosi alcun vizio di ultrapetizione. [OSCURATO:PERSONA] MG A dvertising ha proposto ricorso per cassazione, affidato a sei motivi, contro [OSCURATO:PERSONA], impugnando la sentenza della Corte di appello di Roma indicata in epigrafe. [OSCURATO:PERSONA] si è costituita con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria. La causa è stata posta in decisione all’udienza del 7 dicembre 2022. Con il primo motivo la ricorrente deduce il vizio di difetto o contraddittoria motivazione, nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 345 e 132 c.p.c. e 2697 c.c. Secondo la ricorrente, l’eccezione sollevata innanzi alla Corte di appello avrebbe riguardato non già gli avvisi di accertamento, ma i soli verbali di accertamento delle violazioni. Inoltre, la Corte di appello avrebbe tralasciato di considerare che, in esito alla dimostrazione offerta dalla stessa ricorrente circa l’impugnazione dei verbali di accertamento, sul presupposto che gli impianti erano riordinati e regolari, sarebbe stato onere del comune dimostrare che i ricorsi non erano stati accolti ed erano stati emessi i provvedimenti di conferma dei detti verbali, tenuto conto della mancata contestazione in ordine alle deduzioni di accoglimento dei ricorsi. La Corte di appello, in definitiva, non avrebbe fatto corretta applicazione del principio in tema di onere della prova, visto che a fronte dell’impugnazione dei verbali ed in ragione della mancata contestazione sull’accoglimento dei ricorsi, gli avvisi avrebbero dovuto considerarsi inefficaci. Con il secondo motivo si deduce la violazione di legge e delle norme regolamentari di cui alla D.C.C. n.339/1998 (in particolare, dell’art. 18). Ad onta di quanto ritenuto dalla Corte di appello, sarebbe stata dimostrata la superficie degli impianti - pari a metri 4x3, con proiezione inferiore a metri 0,50 -, non risultando questi, pertanto, soggetti al pagamento della Cosap, in applicazione della specifica esenzione prevista dal D.C.C. Con il terzo motivo si deduce il vizio di difetto e contraddittorietà di motivazione e l’ulteriore violazione e falsa applicazione del d.lgs. n.446/1992. La Corte di appello, ritenendo l’infondatezza della censura in ordine alla quantificazione del danno da abusiva occupazione, in relazione al giudicato formatosi per effetto della sentenza del Tribunale n.6602/2002, avrebbe errato nel ricalcolare l’indennità a carico della stessa in assenza di specifica domanda, avendo soltanto il potere di disapplicare la norma regolamentare. Con il quarto motivo si deduce il difetto e la contraddittorietà della motivazione, nonché la violazione dell’art. 62 d.lgs. n.446/1997. La Corte di appello avrebbe errato nel riconoscere al comune di Roma il potere di infliggere sanzioni in base a quanto previsto dall’art. 63, c.2, lett. g) , del d.lgs. n.446/1997, non avendo cons iderato che tale potere richiedeva, per il suo esercizio, il rispetto della legge e non risultava in ogni caso configurabile rispetto a quanto oggetto della richiesta risarcitoria, non essendo questa equiparabile ad una richiesta di ristoro dell’abusiva occupazione. Pertanto, risulterebbero illegittime le sanzioni del 200% incluse nella richiesta di indennità. Con il quinto motivo si deduce la violazione del d.lgs. n.446/1992. La Corte di appello avrebbe errato nel ritenere nuova la questione relativa alla quantificazione dell’indennità rispetto al periodo di effettiva occupazione, essendo stata la stessa ritualmente proposta fin dal primo grado e ribadita in appello. Con il sesto motivo(erroneamente rubricato come n.7) si deduce la violazione del giudicato esterno formatosi su quanto stabilito dalle sentenze della Corte di appello, n.5853/13 e n.4738/16, passate in giudicato ed allegate agli atti, in ordine all’illegittimità del calcolo su base annuale e sul maturarsi della prescrizione che la ricorrente eccepisce in questa sede. Il primo motivo è in parte inammissibile ed in parte infondato. La censura è infondata quanto al vizio di motivazione apparente, risultando la sentenza impugnata dotata di un apparato motivazionale che risponde al c.d. minimo costituzionale in relazione ai punti oggetto della controversia - cfr. Cass. S.U., n.8053/2014-. Quanto alle ulteriori censure, la Corte di appello ha, per un verso, ritenuto provata la notifica degli avvisi di accertamento e dei verbali di accertamento con statuizione meritale che si sottrae ad una valutazione da parte di questa Corte. Quanto alla censura relativa all’onere della prova, la stessa è infondata. Chiariti infatti i termini della controversia azionata dalla società MG - domanda di accertamento negativo della debenza delle somme fatte oggetto di avviso di accertamento -, la Corte di appello ha escluso che dalla mera proposizione di opposizione avverso i verbali propedeutici agli avvisi di accertamento potesse inferirsi l’annullamento degli stessi, occorrendo semmai la dimostrazione dell’avvenuto annullamento degli stessi che la stessa Corte ha ritenuto, con valutazione meritale, non plausibile proprio in ragione dell’emissione degli avvisi, per di più considerando che dall’esame dei documenti prodotti emergevano i presupposti di fatto e di diritto a sostegno della domanda, ancora una volta con valutazioni che - oltre a sottrarsi in parte alla valutazione della Corte, in quanto meritali - escludono, in ogni caso, di potere ritenere integrato il dedotto vizio di violazione dell’art. 2697 c.c., in quanto riferito a statuizione non gravata di impugnazione e per questo divenuta irrevocabile. Andando al fondo della questione agitata dalla ricorrente, che intenderebbe far discendere l’annullamento degli atti emessi dal comune di Roma dal silenzio serbato dal comune stesso sulla sua opposizione amministrativa al Sindaco ex art. 18, c.1 e ss., legge n.689/1981, la stessa è destituita di fondamento. Ed invero, il meccanismo previsto dalla norma appena ricordata non prevede affatto un «silenzio-annullamento», come vorrebbe il ricorrente, e neppure un termine successivo a carico del soggetto che ha inoltrato la contestazione o notificazione della violazione contestata dall’interessato, entro trenta giorni. Sulla scorta di tali considerazioni la ricorrente erra nel ritenere che, nel caso di specie, si sia verificato l’annullamento tacito della richiesta del comune. Il secondo motivo è inammissibile, attenendo alle valutazioni meritali operate dalla Corte di appello in ordine alla sussistenza delle violazioni correlate all’abusiva occupazione di suolo pubblico mediante la realizzazione di impianti pubblicitari che la Corte ha desunto dai verbali di accertamento e dagli avvisi, in modo tale da superare in radice la questione relativa al dedotto giudicato (Sent. Trib.n.6602/2002) che la Corte di appello ha ritenuto irrilevante, non solo per il fatto della mancata produzione del giudicato stesso - ragione in sé dirimente -, ma anche per effetto dalla verifica in concreto di una situazione fattuale diversa da quella presa in esame della sentenza del Tribunale riportata dalla società MG in atto di appello. Ed è appena il caso di rammentare che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'autorità del giud icato sostanziale risulta circoscritta oggettivamente, operando soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell'azione e presuppone che tra la precedente causa e quella in atto vi sia identità di parti, di "petitum" e di "causa petendi", restando irrilevante l'eventuale identità delle questioni giuridiche o di fatto da esaminare per pervenire alla decisione (Cass.,n. 6830 /2014; Cass.n.15817/2021), nonché ogni affermazione eccedente la necessità logico-giuridica della decisione, da considerarsi come un "obiter dictum" e come tale non vincolante (Cass.,n. 3793 /2019; Cass.,n. 1815 /2012). Ragion per cui del tutto infondato risulta il richiamo operato dalla ricorrente a precedenti decisioni coperte da giudicato con riguardo a diverse condotte di abusiva occupazione di suolo. Il terzo motivo è infondato sotto tutti i profili proposti. Quanto al dedotto vizio di ultrapetizione, la Corte di appello ha fatto corretta applicazione dei principi espressi ripetutamente da questa Corte -cfr. Cass., n.8048/2019 e Cass., n.12014/2019- alla stregua dei quali il giudice di merito incorre nel vizio di extrapetizione quando attribuisce alla parte un bene non richiesto perché non compreso neppure implicitamente o virtualmente nelle deduzioni o allegazioni, e non quando ponga a fondamento della decisione esiti documentali relativi agli atti del giudizio di primo grado che naturalmente si offrono alla valutazione del giudice d'appello, in quanto legittimamente acquisiti al preventivo e potenziale contraddittorio. Ora,come si è detto la Corte di appello, nel confermare la decisione di primo grado, si è limitata ad esaminare il materiale probatorio agli atti ed ha desunto dallo stesso la parziale fondatezza della pretesa contenuta negli avvisi di accertamento, peraltro dando atto che nel caso concreto era stata la parte attrice a chiedere l’accertamento negativo del vantato credito comunale per indennità di abusiva occupazione di spazi pubblici. Circostanza, quest’ultima, idonea ad escludere in radice la fondatezza della censura sul punto avanzata dalla ricorrente, restando infine soltanto da escludere il pur prospettato vizio di omessa motivazione, in relazione all’esistenza di una motivazione che rispetta senz’altro il c.d. minimo costituzionale -Cass. S.U., n.8053/2014-. Quanto al quarto motivo, lo stesso è inammissibile, non avendo la ricorrente aggredito la ratio decidendi posta a base della decisione della Corte che, rispetto alla censura relativa alla partecipazione della società MG alle procedure di riordino instaurate dal comune, il cui avvio avrebbe comportato l’autorizzazione dei relativi impianti, ebbe a ricordare la delibera comunale n.254/1995, nella parte in cui prevedeva la sospensione delle sanzioni accessorie non superiore a 90 giorni, chiarendo che “nell’arco di tempo previsto per l’istruttoria amministrativa della domanda di riordino sono sospese solo le sanzioni accessorie, intese come sanzioni amministrative di natura diversa da quelle pecuniarie, quali le sanzioni a carattere ripristinatorio, mentre per tutti gli importi privi di titolo autorizzatorio rimangono applicabili le sanzioni pecuniarie, quelle tributarie e quelle a carattere patrimoniale, quali le sanzioni di cui in questa sede di discute”. Muovendo da tali premesse la Corte di appello ha desunto che il semplice avvio della procedura di riordino e la partecipazione alla stessa non consentiva il riconoscimento di alcuna sanatoria degli impianti, permanendo l’abusività degli stessi fino alla definizione del relativo procedimento. Da qui la ritenuta legittimità delle sanzioni a carattere patrimoniale inflitte a soggetto privo di titolo autorizzatorio. Orbene, la censura proposta si appunta sulle “sanzioni amministrative pecuniarie” -cfr. pag.19 2^ cpv. sent. impugnata- senza cogliere la ratio del la decisione, volta a giustificare l’applicazione delle sanzioni patrimoniali ritenute dovute dal giudice di merito sulla base di un quadro normativo (art. 63, c.2, lett. g e g-bis, d.lgs. n.446/1997) richiamato testualmente non solo a pag. 12, 2^ cpv. della sentenza impugnata, ma anche dalla stessa ricorrente a pag.4, 4 cpv^ del ricorso per cassazione, norma ben diversa da quella richiamata a pag.19 del ricorso (art. 62, c.4, d.lgs. n.446/1997). Ciò che rende pertanto inammissibile la censura. In ogni caso, andando al fondo della questione prospettata nel motivo, la stessa è infondata nel merito. Ciò perché la pronunzia impugnata risulta fondata sul complessivo quadro di riferimento contenuto nel ricordato art. 63, c.2, lett. g) e g-bis) d.lgs. n.446/1997 che, per l’appunto, giustifica la previsione contenuta nell’art. 27 del reg. comunale, consentendo ai comuni di disciplinare con apposito regolamento l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, con lo stesso assoggettando tale occupazione, in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa secondo talune specifiche previsioni fra le quali, per l’appunto, le ricordate lett. g) e g-bis), a tenore delle quali era possibile la “applicazione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento, considerando permanenti le occupazioni abusive realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre le occupazioni abusive temporanee si presumono effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento, redatto dal competente pubblico ufficiale”. Ciò posto, la doglianza è inammissibile anche sotto il profilo del richiamato giudicato di cui alla sentenza del Tribunale n.23605/11- v. pag.20 ric. per cassazione- che non risulta essere stato dedotto nel corso del giudizio di merito. Anzi, occorre evidenziare che è la stessa ricorrente a dare atto a pag.3 del ricorso per cassazione di non avere indicato tale sentenza fra quelle per le quali risultava allegato il giudicato esterno favorevole in primo grado, tanto che rende dunque inammissibile la censura, per la prima volta esposta in sede di legittimità -cfr. Cass. n.21170/2016; Cass. n.1534/2018; Cass.n.16847/2018-. Il quinto motivo che, come si è detto, postula l’erroneità della decisione laddove ha ritenuto la novità della domanda relativa alla rideterminazione del canone in ragione dell’effettiva occupazione senza considerare la contestazione formulata dalla società MG, è fondato. Ed invero, la Corte di appello, ritenendo la novità della domanda, ha fatto erronea applicazione dell’art. 345, c.2 c.p.c., a fronte della prospettazione volta, fin dal primo grado di giudizio -cfr. pag.10, par.9 atto di citazione- a contestare radicalmente ed integralmente la pretesa del comune di Roma in relazione alla ritenuta occupazione abusiva realizzata con vari cartelloni pubblicitari ed in relazione allo specifico motivo di appello -il terzo- concernente l’erroneità della statuizione del giudice di primo grado, nella parte in cui aveva quantificato l’indennità per abusiva occupazione senza considerare l’effettivo periodo di occupazione. Ed infatti, se è vero che una questione relativa ai fatti costitutivi della domanda integra un'eccezione in senso lato (v. Cass. S.U., n.7294/2017) che non solo giustifica il rilievo ex officio ma, a monte, rende dovuto l’intervento del giudice investito della controversia, la Corte di appello era tenuta ad esaminare la questione relativa alla durata dell’occupazione che l’appellante aveva sollevato nel terzo motivo di appello, specificando quanto genericamente già esposto nell’atto di citazione in ordine all’insussistenza, in radice, dei presupposti di fatto e di diritto della richiesta del Comune di Roma. Non può infatti revocarsi in dubbio che la questione agitata nel detto motivo di appello, attenendo per l’appunto alla ricorrenza dei presupposti che giustificavano anche nel quantum la pretesa relativa all’occupazione abusiva di spazi pubblici per effetto della collocazione di cartelloni pubblicitari ed all’esigenza che l’indennità per abusiva occupazione, rapportata al canone di concessione, fosse comunque determinata in ragione dell’effettiva durata dell’occupazione e della natura temporanea o permanente della stessa, rendeva ineludibile l’esame del quadro normativo regolamentare e normativo di riferimento (art. 27, c.7, regolamento AA.PP. del comune di Roma e art. 63., c.2, lett. g) e g-bis) e c.3 d.lgs. n.446/1997). Ha dunque errato la Corte di appello di Roma nel ritenere la novità della domanda della società esposta nel terzo motivo di appello e nell’affermare che la doglianza anzidetta introducesse un tema d’indagine non prospettato in primo grado. Il sesto motivo di ricorso è infondato, basandosi su un’eccezione di giudicato (quello nascente dalle sentenze n.5853/13 e n. 4738/2016 della Corte di appello) proposta, per stessa ammissione della ricorrente, innanzi a questa Corte, ancorché formatosi prima dell’inizio del giudizio di cassazione. Giudicato che non risulta dedotto nel giudizio di merito e che, dunque, non può essere fatto valere in questa sede, in base alla giurisprudenza già citata esaminando il quarto motivo -cfr. Cass., n.21170 /2016; Cass., n.1534/2018; Cass.n. 16847/2018-. Sulla base di tali considerazioni, in accoglimento del quinto motivo di ricorso, inammissibili e infondati il primo ed il quarto, inammissibile il secondo ed infondati il terzo ed il sesto motivo, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio alla Corte di appello di Roma che in diversa composizione provvederà altresì alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità. PQM Accoglie il quinto motivo di ricorso, inammissibili e infondati il primo ed il quarto, inammissibile il secondo ed infondati il terzo ed il sesto motivo. Cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Roma