Cassazione n. 13992/2024

024 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 19827/2018 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata in Roma, alla via Poli, n. 29, presso l’ufficio di rappresentanza della Regione Campania; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 29, presso l’ufficio di rappresentanza della Regione Campania; -controricorrente - avverso la sentenza n. 5082/2017 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata in data 11.12.2017; udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del [OSCURATO:DATA_NASCITA] dal Presidente di Sezione [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte rassegnate dal Pubblico Ministero in persona del [OSCURATO:PERSONA] (in accoglimento del primo motivo, dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo). [OSCURATO:PERSONA] 1 Con citazione notificata il 28.9.2010 l’A.R.P.A.C. – Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania, ente strumentale della Regione Campania, conveniva dinanzi al Tribunale di Napoli la Regione Campania. Premetteva che nell’ambito della “Misura 1.1 del [OSCURATO:PERSONA] 2000 – 2006” aveva previsto l’acquisto di un immobile da adibire a sede del [OSCURATO:PERSONA] di Avellino, onde andare esente dal gravoso canone al cui pagamento era tenuta per la locazione dell’immobile utilizzato, appunto, quale sede. Premetteva che a conclusione della procedura per la selezione a trattativa privata dell’offerta di vendita economicamente più conveniente la commissione di gara all’uopo nominata aveva con delibera n. 330 del 13.7.2006 giudicato vantaggiosa l’offerta di vendita della “Fer.Sto. Costruzioni” s.r.l. e conseguentemente aveva stabilito di acquistare l’immobile in Avellino, alla via Circumvallazione, n. 164, per il prezzo di euro 2.585.000,00, i.v.a. compresa. Premetteva che con decreto dirigenziale n. 816 del 10.10.2006 la Giunta regionale della Campania aveva dato atto dell’insussistenza di motivi ostativi all’ammissione a finanziamento dell’intervento ed aveva assicurato una sovvenzione dell’importo complessivo di euro 2.715.000,00; che con decreto dirigenziale n. 938 del 14.11.2006 la Giunta regionale della Campania aveva provveduto alla liquidazione del finanziamento, dando atto che il responsabile della “Misura 1.1 del P.O.R. Campania 2000 –2006”, a seguito dell’espletata istruttoria, ne aveva riconosciuto la regolarità. Indi esponeva che con nota del 13.4.2010 il competente ufficio della Giunta regionale della Campania le aveva comunicato che erano state riscontrate irregolarità tali da giustificare l’avvio della procedura di revoca dell’ammissione al finanziamento; altresì, che con decreto dirigenziale n. 797 del 13.7.2010 la Giunta regionale della Campania, alla stregua dell’asserita inosservanza della normativa in tema di scelta del contraente, aveva “definanziato” l’intervento e chiesto in restituzione l’importo liquidato. Chiedeva dunque accertarsi e dichiararsi il diritto alla percezione delle somme oggetto del finanziamento di cui al decreto dirigenziale n. 938 del 14.11.2006, attesa l’inconfigurabilità di qualsivoglia inadempimento, nonché accertarsi e dichiararsi l’insussistenza del diritto alla restituzione dei medesimi importi. Chiedeva in subordine accertarsi e dichiararsi l’insussistenza del diritto della Regione Campania di far luogo al conguaglio delle somme pretese in restituzione con le somme da liquidare a saldo di ulteriori e distinti interventi finanziati. Chiedeva in ulteriore subordine accertarsi e dichiararsi l’invalidità, l’inefficacia e l’illegittimità del decreto dirigenziale n. 797 del 13.7.2010 della Giunta regionale della Campania, facendo luogo alla sua disapplicazione ai sensi della legge n. 2248/1865, all. “E”. [OSCURATO:PERSONA] eccepiva il difetto di giurisdizione dell’adito G.O. Nel merito chiedeva il rigetto dell’avversa domanda e, in via riconvenzionale, la condanna dell’attrice alla restituzione della somma di euro 2.585.000,00 ovvero della diversa somma da quantificarsi in corso di causa, oltre interessi legali al soddisfo. Con sentenza n. 9376/2014 il Tribunale di Napoli, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, in accoglimento della domanda, dichiarava l’illegittimità del decreto di “definanziamento” n. 797 del 13.7.2010. [OSCURATO:PERSONA] appello. Resisteva l’ A.R.P.A.C. Con sentenza n. 5082/2017 la Corte di Napoli rigettava l’appello, confermando la sentenzaimpugnata. La Corte di merito e videnziava , in ordine al primo motivo d’appello, con cui si era lamentata la reiezione dell’eccezione di difetto di giurisdizione, che nella specie si controverteva non già in ordine a presunti vizi del provvedimento di finanziamento bensì in ordine a presunti inadempimenti dell’ “A.R.P.A.C.”, ascrivibili alla fase di esecuzione del rapporto, fase in cui, per un verso, non esplicava rilievo il potere di autotutela amministrativa dell’ente appellante, fase in cui, per altro verso, la posizione dell’ente appellato era da qualificare in guisa di diritto soggettivo perfetto. Evidenziava altresì, del pari in ordine al primo motivo d’appello, che analogamente non aveva valenza, ai fini del disconoscimento della giurisdizione del G.O., la circostanza per cui l’A.R.P.A.C. fosse un ente pubblico strumentale della Regione Campania. Evidenziava ancora la Corte, in ordine al secondo motivo d’appello, con cui si era lamentato l’accoglimento dell’avversa domanda nonostante il mancato ossequio ai principi in tema di espletamento della procedura di gara, in particolare ai principi dettati dall’art. 12 della legge n. 241/1990, che, così come aveva correttamente rilevato il Tribunale, da un lato, il “bando di gara” indicava chiaramente i requisiti che l’immobile da acquistare avrebbe dovuto avere nonché i criteri ed i parametri di riferimento ai fini della scelta dell’immobile, dall’altro, la commissione giudicatrice, così come si desumeva dai verbali di gara, aveva esaminato “specificamente le singole offerte, (…) confrontando le stesse con i requisiti indicati nel bando di gara”. Evidenziava, segnatamente, che il primo giudice aveva condivisibilmente richiamato il verbale n. 5 del 3.10.2005, ove, nelle conclusioni, la commissione giudicatrice, “dopo aver espresso approfonditi giudizi comparativi, [era pervenuta] all’aggiudicazione individuando l’offerta economicamente più vantaggiosa”. Evidenziava dunque che le doglianze della Regione Campania non trovavano riscontro nel verbale n. 5 del 3.10.2005. 2 Avverso tale sentenza la Regione Campania ricorre per cassazione sulla base di due motivi contrastati dall’A.R.P.A.C. con controricorso. A seguito di ordinanza interlocutoria del Collegio della Prima sezione civile n. 24248/2023, il ricorso è stato assegnato dal [OSCURATO:PERSONA] Presidente della Corte alle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 374 cpc in relazione all’art. 360 comma 1 n. 1 cpc. In prossimità dell’adunanza camerale il Pubblico Ministero in persona del [OSCURATO:PERSONA] ha rassegnato le proprie conclusioni scritte chiedendo dichiararsi, in accoglimento del primo motivo, la giurisdizione del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] 1.1 Con il primo motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 1, e n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell’art. 103 Cost. e degli artt. 7, 1° co., e 133, lett. e), n. 1, del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.). per avere errato la Corte di Napoli a negare la giurisdizione del G.A. Deduce in particolare che l’atto con cui è stato “definanziato” il contributo, ha avuto la valenza di una revoca ovvero di un annullamento per ragioni di legittimità sia dell’atto con cui il contributo era stato in precedenza accordato sia degli atti conseguenti. Osserva che a posteriori essa Regione li ha, in esplicazione del suo potere di autotutela amministrativa, reputati affetti da vizi “di ordine procedimentale, consistiti nella violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento da parte dell’Arpac”, la quale ha stabilito i definitivi criteri per la valutazione delle offerte pervenute solamente dopo l’apertura delle buste contenenti le offerte medesime. Osserva ulteriormente che la revoca non si correla ad un profilo patologico che ha inficiato il rapporto scaturito dall’atto attributivo della sovvenzione ma ad una postuma presa d’atto dell’esistenza di vizi ab origine caratterizzanti il procedimento amministrativo di concessione ed erogazione del contributo. Ritiene dunque che l’“A.R.P.A.C.” vanta una posizione di mero interesse legittimo, sicché sussiste la giurisdizione del G.A. Deduce altresì che si verte in tema di interessi legittimi, siccome controparte ha invocato l’applicazione della legge n. 241/1990 e siccome la controversia, in quanto concernente l’espletamento di una gara d’appalto, ricade tra le materie di cui all’art. 133, lett. e), n. 1, c.p.a. (cfr. ricorso, pag. 19). Rileva che la giurisdizione del G.A. trova riscontro nella natura esclusivamente pubblica degli interessi coinvolti nella vicenda contenziosa de qua, nella natura di soggetto pubblico dell’ “A.R.P.A.C.”, ente strumentale della Regione Campania, e dunque nella veste pubblica di ambedue i soggetti in lite (cfr. ricorso, pagg. 19 -20). 8. 1.2Con il secondo motivo la Regione Campania denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione degli artt. 112 e 113 cod. proc. civ. degli artt. 1 e 12 della legge n. 241/1990 e degli artt. 1362 e ss. cod. civ. per avere la Corte d’Appello errato nel ritenere invocata l’applicazione dell’art. 12 della legge n. 241/1990 solo con la memoria ex art. 183, 6° co., cod. proc. civ. Osserva invero che era onere del giudice adito individuare la normativa applicabile nella specie. Deduce altresì che il bando non recava predeterminazione né dei criteri valutativi cui ci si sarebbe attenuti per la selezione delle offerte né del “peso” che sarebbe stato attribuito a ciascun criterio valutativo, che dall’esame dei verbali di gara non si desumono i criteri in base ai quali la commissione giudicatrice ha individuato l’offerta più vantaggiosa, che la commissione non ha fatto luogo alla comparazione tra le offerte. Rileva quindi che la scelta del contraente non è avvenuta all’insegna di criteri oggettivi e trasparenti e osserva che dall’esame del verbale in data 3.10.2005 “sono rilevabili le gravi inadempienze poste in essere dall’ARPAC”. Deduce che l’immobile per il quale vi è stata l’aggiudicazione, non è suscettibile di immediata utilizzazione e viceversa l’offerta concorrente riguarda “un immobile da costruire ex novo, senza oneri di ristrutturazione e di adeguamento” 2. Il primo motivo è fondato. Torna alle Sezioni Unite la questione del riparto di giurisdizione in tema di contestazione di un atto di definanziamento in regime di sovvenzioni pubbliche. I principi elaborati dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite (Cass., Sez. U., 3 aprile 2003, n. 5170; Cass., Sez. U, 1° ottobre 2003, n. 14623; Cass., Sez. U., 1° dicembre 2009, n. 25261; Cass., Sez. U., 16 dicembre 2010, n. 25398; Cass., Sez. U., 17 febbraio 2016, n. 3057; Cass., Sez. U., 22 febbraio 2018, n. 4359; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2018, n. 16960; Sez. U - , n. 18241 del 11/07/2018) circa la situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione possono sintetizzarsi come segue. Quante volte la norma di previsione affidi all'amministrazione il discrezionale apprezzamento circa l'erogazione del contributo, l'aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo. L'emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l'insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo o perché l'amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario dal contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione suddetta o la sua permanenza. La situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. In altri termini, se è attribuita alla cognizione del giudice ordinario ogni fattispecie che attenga alla revoca della già concessa agevolazione per ragioni non attinenti a vizi dell'atto amministrativo, alla sua forma, alla sua motivazione, bensì a comportamenti posti in essere dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell'intervento agevolato, nondimeno anche nella fase esecutiva del rapporto di concessione del contributo sono predicabili situazioni di interesse e non di diritto. Ciò si verifica nei casi di "regressione" della posizione giuridica del destinatario della sovvenzione, allorché la mancata erogazione (o il ritiro ovvero la revoca di essa) consegua all'esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione, sia per vizi di legittimità, sia per contrasto originario con l'interesse pubblico. In tali casi, ripropositivi di un aspetto di ponderazione degli interessi pubblici sottesi, la cognizione della controversia azionata dal beneficiario del finanziamento trova la sede naturale nella giurisdizione amministrativa. Analoghi principi si rinvengono nella recentissima Sez. U, Ordinanza n. 1946 del 2024 e nelle plurime pronunce ivi richiamate. Nel caso di specie è incontroversa l'esistenza del provvedimento di ammissione alla sovvenzione e di un successivo provvedimento di liquidazione del relativo importo: con decreto dirigenziale n. 816 del 18.10.2006, infatti, è stato ammesso a finanziamento, nell'ambito della Misura 1.1 del P.O.R. Campania 2000-2006, per il costo complessivo di euro 2.715.000,00, il progetto per l'acquisto, da parte dell'ARPAC, di un immobile da destinare a sede del [OSCURATO:PERSONA] di Avellino; per tale intervento, poi, è stata certificata complessivamente la spesa di euro 2.715.000,00 e liquidato il medesimo importo in favore dell'ARPAC con successivo decreto dirigenziale n. 938 del 14 novembre 2006. In questo contesto, assume determinante rilievo la circostanza che il definanziamento è stato adottato, con il successivo decreto dirigenziale del 13.7.2010 n. 797, essendo emerso, dai controlli eseguiti sugli atti presenti nel fascicolo dell'intervento in oggetto, il mancato rispetto della normativa sulla scelta del contraente… con violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento. Il definanziamento, dunque, è stato disposto, non già in relazione a irregolarità di gestione da parte dell'Agenzia destinataria della sovvenzione, ossia per violazione di obblighi imposti alla beneficiaria o per far valere un inadempimento di quest'ultima, sotto il profilo dell'inosservanza delle condizioni poste per l'erogazione del contributo. Si è trattato quindi di una caducazione disposta in via di autotutela da parte della Regione Campania per l'esistenza di vizi di legittimità caratterizzanti ab origine l'atto attributivo della sovvenzione, essendo stato ammesso al finanziamento un progetto di acquisto di un immobile che – secondo la prospettazione dell’ente regionale - non indicava in modo adeguato i criteri valutativi per la scelta delle offerte, in quanto la specificazione dei criteri di valutazione con la determinazione dei relativi valori ponderali doveva precedere l’apertura delle buste. L'oggetto della controversia, pertanto, concerne una vicenda nella quale il provvedimento di definanziamento si ricollega all'esercizio di poteri di autotutela da parte della Regione, la quale ha inteso così annullare il provvedimento di finanziamento per vizi di legittimità originari, a causa della violazione dei principi dell'evidenza pubblica nell'attività contrattuale della P.A, essendo stato sovvenzionato, a dire della Regione, un progetto inficiato da irregolarità procedurali. In quest'ambito, la stessa pretesa restitutoria della Regione e il venir meno del diritto dell'ARPAC alla conservazione del contributo concesso costituiscono una mera conseguenza dell'annullamento in autotutela dell'atto di concessione del finanziamento. Tale oggetto della controversia, alla stregua dei principi sopra illustrati, si compendia in una situazione giuridica soggettiva avente la consistenza dell'interesse legittimo, con conseguente devoluzione della giurisdizione al giudice amministrativo. Deve, del resto, osservarsi che, a norma dell'art. 386 cod. proc. civ., la giurisdizione si determina sulla base della domanda ed il suo riparto tra giudice ordinario e amministrativo avviene, non già in base al criterio della cosiddetta prospettazione, bensì alla stregua del petitum sostanziale, da identificarsi soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo, in particolare, ai fatti indicati a sostegno della pretesa avanzata (Cass., Sez. U., 8 maggio 2007, n. 10374; Cass., Sez. U., 11 ottobre 2011, n. 20902; Cass., Sez. U., 15 settembre 2017, n. 21522; Cass., Sez. U., 2 marzo 2018, n. 4996; Cass., Sez. U., 27 giugno 2018, n. 16963; Cass., Sez. U., 27 giugno 2018, n. 16972). Orbene, nel caso di specie, il fatto costitutivo allegato a fondamento della domanda avanzata dall’Agenzia si sostanzia nella pretesa ad un corretto esercizio, da parte della Regione, del potere di autotutela nell'annullamento d'ufficio del provvedimento amministrativo di concessione del finanziamento oggetto di controversia, e, dunque, coinvolge un potere amministrativo incompatibile con la cognizione giurisdizionale del giudice ordinario. La stessa pretesa restitutoria della Regione, cui l'attrice ARPAC si oppone, è - ripetesi - meramente consequenziale alla disposta caducazione del provvedimento attributivo del finanziamento: caducazione che non si ricollega ad inadempimento, da parte della sovvenzionata, di prescrizioni contenute nell'atto di finanziamento (quali il rispetto della normativa sui pubblici appalti), ma scaturisce dalla rilevazione, da parte dell'Ente finanziatore, di vizi propri dell'atto di concessione del contributo, non potendosi finanziare, come invece occorso, un progetto ritenuto inficiato da irregolarità procedurali. Sulla scorta di quanto esposto ed in continuità con l’orientamento di queste SSUU (cfr. in particolare Sez. U, Sentenza n. 18241 del 11/07/2018 cit.), il primo motivo è, quindi, fondato e va di conseguenza dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, restando logicamente assorbito l’esame del secondo motivo. Le parti vanno rimesse