Cassazione n. 09092/2026

alerappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026nonché controAgenzia Delle Entrate - [OSCURATO:PERSONA], in persona dellegale rappresentante pro tempore;-intimata-avverso la sentenza del Consiglio di Stato, Roma, n. 2711/2025,depositata il 31/03/2025.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/03/2026 dalPresidente [OSCURATO:PERSONA].1. – QCII Basilicata XVIII s.r.l. è parte di un gruppo societariodenominato “QCII Basilicata”, costituito da plurime società accomunatedalla medesima denominazione e distinte dall’indicazione progressiva dinumeri romani.Ciascuna di tali società è titolare, in forza di subentro nelleconcessioni originariamente rilasciate a precedenti soggetti responsabili,di uno o più impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazioneprevisto dal decreto del Ministro delle attività produttive del 28 luglio2005 (c.d. "[OSCURATO:PERSONA]").2. - A seguito di attività di verifica e controllo, il Gestore dei ServiziEnergetici - GSE S.p.A., avendo accertato nel 2017 talune violazioni deldecreto ministeriale 31 gennaio 2014 [segnatamente: a) l’omessopagamento della cauzione definitiva; b) la falsità delle dichiarazioni resein sede di subentro; c) la mancata titolarità dell’[OSCURATO:PERSONA]],dichiarò la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti nei confronti diQCII Basilicata XVIII s.r.l. (così come di tutte le altre società delGruppo).3. - Avverso il provvedimento di decadenza QCII Basilicata XVIIIS.r.l. propose ricorso al [OSCURATO:PERSONA] (T.A.R.) peril Lazio, contestandone la legittimità.Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/20263.1. - Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza del 2017, respinse il ricorso,ritenendo legittimo il provvedimento di decadenza adottato dal GSE econfermando la perdita del diritto alle tariffe incentivanti.3.2. - Contro tale pronuncia QCII Basilicata XVIII S.r.l. proposeappello, che il Consiglio di Stato rigettò con sentenza del 2022.4. – Giova, altresì, evidenziare che, in pendenza dell’appello decisocon la sentenza del 2022, GSE instaurò dinanzi al T.A.R. del Lazio sia ungiudizio di ottemperanza (in data 21.10.2019) della sentenza di primogrado del 2017, sia un autonomo giudizio (in data 13.11.2019), inentrambi i casi al fine di ottenere la condanna di QCII Basilicata XVIIIalla restituzione degli incentivi percepiti sino all’adozione deiprovvedimenti di decadenza.Il secondo giudizio, in data 13.11.2019, venne proposto “in viameramente cautelativa”, nel caso in cui il T.A.R. adito con il giudizio diottemperanza non avesse accordato tale specifica tutela.4.1. - Sempre nelle more del gravame sulla sentenza di primo gradodel 2017, QCII Basilicata XVIII (oltre ad essere interessata da due giudizidi responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti) proposeistanza al GSE per la revoca dei provvedimenti di decadenza alla lucedella sopravvenuta modifica dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011ad opera dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 (convertito dallalegge n. 120/2020).L’istanza fu respinta e il provvedimento negativo del GSE venneimpugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio con ricorso distinto dal r.g.n.3632/2021, solo parzialmente accolto con sentenza n. 9440/2024,avverso la quale era interposto appello dalla stessa originaria ricorrente.4.2. - Il giudizio di ottemperanza del 21.10.2019 si concluse – aseguito di decisione del T.A.R. del 2020, confermata da sentenza delConsiglio di Statto del 2022 - con il rigetto definitivo del ricorso di GSE,in quanto la sentenza di cui si invocava l’ottemperanza aveva respinto ilNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026ricorso di QCII Basilicata XVIII volto unicamente ad ottenerel’annullamento dei provvedimenti di decadenza dalle tariffe incentivanti,senza, quindi, statuire sull’obbligo di restituzione degli incentivicorrisposti.5. – L’autonomo giudizio del 13.11.2019 (che specificamenteinteressa in questa sede) venne deciso, in primo grado, dal T.A.R. delLazio con sentenza n. 4105/2024, con la quale, respinta l’eccezione didifetto di giurisdizione sollevata da QCII Basilicata XVIII s.r.l., fu accoltala domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA] e condannata la società convenuta allarestituzione degli importi richiesti.6. - Avverso tale sentenza QCII Basilicata XVIII S.r.l. proponevaappello, reiterando l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudiceamministrativo e invocando, tra l’altro, la sospensione del processo indi riesame dei provvedimenti di decadenza, ritenendo sussistente unrapporto di pregiudizialità tra i due giudizi.6.1. - Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2711/2025, respingeval’appello, confermando la pronuncia di primo grado.In particolare, il giudice di appello:a) rigettava l’istanza di sospensione del giudizio, escludendo lasussistenza di un rapporto di dipendenza o pregiudizialità tra il giudiziorelativo alla restituzione degli incentivi e quello avente ad oggetto ilrigetto dell’istanza di riesame del provvedimento di decadenza, ritenendoche il «rapporto amministrativo [era] stato infatti definito dalprovvedimento di decadenza ormai consolidatosi, alla luce del quale ilcredito del GSE [poteva] dirsi “certo”», mentre “l’eventuale esitofavorevole del riesame previsto dall’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020[avrebbe rappresentato] una nuova regolazione del rapporto in base aduna disciplina sopravvenuta, che [assumeva] rilievo in sede diNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026ottemperanza, ma non [incideva] sul presente giudizio, né sul pianosostanziale, né su quello processuale” ;b) (ri)affermava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativoai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. “sulle controversieconcernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e lasuccessiva richiesta di restituzione, in quanto attinenti a provvedimentiriguardanti la “produzione di energia”, alla quale “sono riconducibilianche le misure di incentivazione, che rappresentano uno strumento diindirizzo della produzione energetica nazionale” (a tal fine richiamandoCass., S.U., n. 14653/2017 e Cons. Stato, Sez. II, n. 4752/2022);c) escludeva l’inammissibilità dell’azione di recupero per violazionedel divieto di bis in idem, nonostante la pendenza dinanzi alla Corte deiconti di giudizi di responsabilità erariale volti a ottenere la restituzionedelle medesime somme, aventi funzione essenzialmente riparatoria;d) affermava che dalla “decadenza dagli incentivi conseguedirettamente l’obbligo della società di restituire le somme da questaindebitamente ottenute, in applicazione dell’art. 2033 c.c., essendo laloro percezione divenuta priva di titolo”;e) rigettava la richiesta, formulata in via subordinata ai sensi dell’art.42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 (come modificato dalla legge n.205/2017 e poi dal d.l. n. 101/2019), di riduzione dell’importo darestituire, avendo tale norma portata innovativa e applicabile solo alleviolazioni accertate dal 1° gennaio 2018 e, dunque, non riferibile alprovvedimento di decadenza nella specie adottato nel 2017.7.- Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso QCIIBasilicata XVIII S.r.l., affidando le sorti dell’impugnazione a due motiviformulati ai sensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo,Cost.8. - [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] – GSE S.p.A. ha resistito concontroricorso.Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026Non ha svolto attività difensiva in questa sede l’intimata Agenzia delleEntrate-[OSCURATO:PERSONA] di Bolzano.9. – Le parti, ricorrente e controricorrente, hanno depositatomemoria ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c.; anche il pubblico ministero hadepositato memoria, concludendo per il rigetto del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo mezzo è dedotto, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., il difetto digiurisdizione del giudice amministrativo, in favore di quella del giudiceordinario, per violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 1, lett.o), c.p.a. in riferimento alla domanda proposta dal Gestore dei ServiziEnergetici ai sensi dell’art. 2033 c.c., riguardante la restituzione degliincentivi erogati e poi fatti oggetto di provvedimento di decadenza.Il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente ricondotto anche lasuccessiva richiesta di restituzione degli incentivi nell’ambito dellagiurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia, assumendoche le misure di incentivazione ne costituiscano uno strumento diindirizzo.La ricorrente sostiene, invece, che l’art. 133, comma 1, lett. o),c.p.a., nel devolvere alla giurisdizione esclusiva le controversie attinenti aprocedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia,presuppone l’esercizio di poteri pubblicistici autoritativi, qualeindefettibile requisito di radicamento della giurisdizione amministrativa,requisito che, nel caso di specie, difetterebbe.Il giudizio è stato, infatti, instaurato dal GSE al solo fine di ottenere lacondanna di QCII Basilicata XVIII alla restituzione delle somme erogate,quale effetto dell’intervenuta decadenza dal diritto all’incentivazione, giàdefinitivamente accertata in separati giudizi amministrativi, con laconseguenza che l’oggetto della presente controversia non sarebbecostituito né dalla legittimità dei provvedimenti di decadenza, néNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026dall’esercizio di poteri autoritativi, ma esclusivamente dall’obbligorestitutorio delle somme percepite in forza di un titolo venuto meno.Sulla premessa che la produzione di energia elettrica nonassumerebbe rilievo ai fini dell’actio indebiti - non essendo il giudice dellarestituzione tenuto ad accertare l’an o il quantum dell’energia prodotta,ma unicamente l’avvenuto pagamento delle somme e il venir meno deltitolo giustificativo -, la ricorrente evidenzia come la richiesta direstituzione del GSE non integrerebbe un provvedimento amministrativo,risolvendosi in una mera diffida di pagamento, priva dei caratteridell’autoritatività e dell’efficacia esecutiva.Neppure risulterebbero pertinenti i precedenti richiamati dallasentenza impugnata, in quanto riferiti a fattispecie nelle quali veniva inrilievo anche la contestazione del provvedimento di decadenza,circostanza estranea alla presente controversia, nella quale è indiscussione esclusivamente la pretesa restitutoria conseguente a un titologià definitivamente venuto meno.Pertanto, giacché il petitum sostanziale trova titolo in un indebitooggettivo discendente da giudizi amministrativi ormai definitivi, lacontroversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario.1.1. - Il motivo è fondato.In questi termini le Sezioni Unite si sono già pronunciate,recentemente, con le ordinanze n. 5925/2026, n. 5026/2026 e n.5927/2026, tutte rese in giudizi tra le stesse parti e sullo stesso themadecidendum; né sussistono ragioni per discostarsi dall’orientamento cosìaffermato, che il Collegio intende, pertanto, ribadire come di seguito.1.1.1. - Ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione postadal ricorso occorre fare riferimento al criterio del petitum sostanziale, ilquale va identificato non solo, e non tanto, in funzione della concretapronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzionedella causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedottaNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e alrapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra lemolte: Cass., S.U., n. 20350/2018; Cass., S.U., n. 2368/2024).Con l’ulteriore precisazione che, a tal fine, rileva la domandaproposta dall’attore e non anche il contenuto delle eventuali eccezionisollevate dal convenuto, a meno che le stesse non evidenzino che lapretesa giudiziale avversa, già come ab initio formulata, implichil’accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione delgiudice adito (tra le altre, Cass., S.U., n. 19600/2012 e Cass., S.U., n.28053/2018).1.1.2. – Il ricorso originariamente proposto, in data 13.11.2019, daGSE dinanzi al T.A.R. del Lazio (depositato in atti da QCII Basilicata XVIIIai sensi dell’art. 369, secondo comma, n. 4, c.p.c. e che queste SezioniUnite sono tenute a conoscere in quanto anche giudice del fattoprocessuale) era volto al “recupero di tale indebito” (p. 8), ossia di quellomaturato a seguito del rigetto, con sentenza del T.A.R. del Lazio del2017, del ricorso di QCII Basilicata XVIII per “l’annullamento dei …provvedimenti di decadenza e l’accertamento del diritto all’erogazionedelle tariffe incentivanti” (p. 7).L’azione di GSE per il recupero dell’indebito è stata proposta (comedetto) “in via meramente cautelativa”, nel caso in cui il T.A.R. adito condistinto giudizio di ottemperanza non avesse accordato tale specificatutela (pp. 4 e 9). Tutela che, in effetti, non è stata poi riconosciuta,avendo rilevato il giudice amministrativo adito che la sentenza di cui siinvocava l’ottemperanza aveva respinto il ricorso di QCII Basilicata XVIIIvolto unicamente ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti didecadenza dalle tariffe incentivanti, senza, quindi, statuire sull’obbligo direstituzione degli incentivi corrisposti.GSE ha, quindi, evidenziato la “necessità di procurarsi il titologiudiziale ai fini dell’avvio di una procedura di esecuzione forzata perNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026recuperare siffatto credito restitutorio” (p. 8) e “(p)er tale motivo” haadito il T.AR. e ad esso chiesto “la condanna della società allarestituzione delle tariffe incentivanti indebitamente percepite a valle dellosvolgimento di un ordinario giudizio di cognizione” (p. 9).A tal riguardo, GSE ha sostenuto (pp. 9, 10 e 11) che era “pacificol’orientamento” del giudice amministrativo secondo cui le “maggiorisomme erogate dal GSE in base alle risultanze di provvedimenti didecadenza dagli incentivi integrano obbligazioni restitutorie, riconducibilialla fattispecie di indebito oggettivo ai sensi dell’articolo 2033 c.c.” e cheil T.A.R. del Lazio si era già pronunciato, nel 2017, sulla “legittimità deiprovvedimenti di decadenza dei 7 impianti esercitati da QCII BasilicataXVIII S.r.l.”, per cui tali sentenze, “seppur appellate innanzi al Consigliodi Stato, non sono state sospese, con la conseguenza che iprovvedimenti di decadenza da cui origina il credito restitutorio del GSEsono pienamente efficaci ed esecutivi”, non potendo la sussistenza didetto credito “essere rimessa in discussione in questa sede”, in quantogià oggetto delle “statuizioni giurisdizionali” del giudice amministrativo“che l’ha cristallizzata giudizialmente con le sentenze di rigetto dei ricorsiavversari”.1.1.2.1. – Giova, altresì, osservare, sin d’ora, che il T.A.R. del Lazio,con la sentenza n. 4105/2024, ha dato evidenza al fatto che, nellaspecie, “come correttamente rilevato dal ricorrente” (GSE), veniva “inrilievo una fattispecie di indebito oggettivo, sussumibile nella previsionedell’art. 2033 c.c., derivante dall’avvenuta percezione di incentivi edall’intervenuta decadenza, con conseguente obbligo legale direstituzione degli incentivi indebitamente percepiti, decadenza che risultanon più impugnabile in sede giurisdizionale per effetto del sopravvenutopassaggio in giudicato della sentenza di rigetto del ricorso proposto per ilsuo annullamento.” (§ 7.1).Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026Analogamente il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata inquesta sede (n. 2711/2025), ha affermato che GSE “agisce per laripetizione di somme divenute indebite a seguito del venir meno del titoloche ne aveva giustificato il pagamento (l’ammissione agli incentivi), inforza del provvedimento di decadenza, ormai consolidatosi: è dunquequest’ultimo che regola il rapporto amministrativo tra le parti erappresenta il presupposto dell’azione di ripetizione dell’indebito” (§ 7.3).1.1.3. – Tanto premesso, occorre, dunque, verificare, alla luce delpetitum sostanziale, se la materia del contendere evochi l’esercizio dipoteri pubblicistici da parte del Gestore dei [OSCURATO:PERSONA] in materiadi regolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi, ovvero sesi collochi su un piano esclusivamente privatistico, regolato dal dirittocomune.1.1.3.1. - Ad avviso del controricorrente [OSCURATO:PERSONA], la proposta domandarestitutoria non potrebbe essere isolata dal procedimento pubblicisticoche l’ha preceduta, in quanto: a) la restituzione delle somme è lanaturale conseguenza dell’esercizio del potere di verifica e di decadenzadi cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011; b) il rapporto di incentivazioneassume natura intrinsecamente pubblicistica in ogni sua fase, inclusaquella patologica della decadenza e del recupero; c) la giurisdizioneamministrativa non viene meno per il solo fatto che la decadenza non siapiù contestata, poiché il credito restitutorio rimane strutturalmenteconnesso all’esercizio di un potere autoritativo; d) le pronunce delleSezioni Unite che riconoscono la giurisdizione amministrativa in materiadi incentivi energetici sarebbero idonee a ricomprendere anche le azionirestitutorie successive.1.1.4. – Per le ragioni di seguito esposte, tale articolato impiantodifensivo non può essere condiviso nella fattispecie in esame.1.1.4.1. – La norma di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., neldevolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo leNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e aiprovvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzionedi energia, non comporta una attribuzione generalizzata di tutte lecontroversie che trovano la loro origine in rapporti incentivanti o inprecedenti atti amministrativi.La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133,comma 1, lett. o), c.p.a. si radica, dunque, quando la controversiaqual volta il giudice sia chiamato a sindacare – direttamente oindirettamente – un provvedimento o una procedura che esprime lafunzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, tra i qualirientrano il riconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o larimodulazione degli incentivi.In tali ipotesi, anche qualora il rapporto sia regolato medianteconvenzioni o strumenti negoziali, il Gestore dei [OSCURATO:PERSONA] nonagisce come controparte paritaria, bensì come amministrazione inposizione di supremazia, sicché la situazione del privato assume lanatura di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo nell’ambito di unrapporto pubblicistico.Tuttavia, diverse sono le sorti del riparto di giurisdizione allorché ilprovvedimento autoritativo non sia più in discussione. Quando ladecadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata – perchénon impugnata ovvero perché confermata da sentenza passata ingiudicato – il potere amministrativo del GSE deve ritenersi ormaiesaurito.In tale evenienza, infatti, il provvedimento di decadenza assurge apresupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriorescrutinio giurisdizionale.1.1.4.2. - La giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato che ilGSE, pur operando nella veste di società per azioni il cui azionista unico èNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026il Ministero dell’Economia e delle Finanze, svolge funzioni di naturapubblicistica nel settore elettrico e, in particolare, in tema diincentivazione dell’energia elettrica da fonte rinnovabile, attendendo allagestione del relativo sistema pubblico anche mediante la concretaerogazione delle tariffe (Cass., S.U., n. 4326/2014, n. 10409/2017, n.26150/2017, n. 28057/2018).È stato altresì precisato che la previsione di contributi tariffaricostituisce uno strumento di indirizzo della produzione energeticanazionale (Cass., S.U., n. 14653/2017), innestandosi in un’areacaratterizzata dalla necessità di bilanciare rilevanti interessi pubblici eprivati (Cass., S.U., n. 10795/2017).Alla luce di tali coordinate, questa Corte – anche sulla scorta diquanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 16 del2017 – ha chiarito che, nelle controversie in materia di incentivi alleenergie rinnovabili e di convenzioni accessorie stipulate con il Gestore,l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario presuppone che lamateria del contendere non verta sull’utilizzo di poteri pubblicistici inmateria di regolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi, maabbia un oggetto meramente privatistico (Cass., S.U., n. 7560/2020, n.23900/2020, n. 785/2021, n. 22204/2022).In particolare, S.U. n. 14653/2017 ha ritenuto sussistente lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in controversia vertentesulla legittimità dell’atto con cui il GSE, in esito ad un procedimento diverifica, ha dichiarato la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante perl’energia prodotta da un impianto fotovoltaico, con “conseguenzialerichiesta di restituzione dei contributi percetti”, giacché controversiaproduzione di energia elettrica dalla fonte solare” e, quindi, la«“produzione di energia”, essendo la previsione di contributi tariffari unefficace strumento di indirizzo della produzione energetica nazionale».Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026Inoltre, S.U. n. 29922/2017 (e nello stesso senso: S.U. n. 10650, n.10409, n. 10410 e n. 10411 del 2017) ha affermato sussistere lagiurisdizione amministrativa in una controversia nella quale il titolare diun impianto fotovoltaico chiedeva l’accertamento del diritto a conseguirela tariffa incentivante, il riconoscimento della rivalutazione ISTAT, leconseguenti condanne e l’accertamento negativo del diritto del GSE allaripetizione delle somme già corrisposte.In tale contesto, la pretesa restitutoria del Gestore era presa inconsiderazione nell’ambito di un procedimento di rideterminazione dellatariffa ed era contestata unitamente alla legittimità dell’esercizio delpotere amministrativo di recupero.Successivamente, S.U. n. 10020/2019 (e nello stesso senso: S.U. n.10795/2017, n. 14653/2017 e n. 28057/2018) ha chiarito che lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende allecontroversie con il GSE in tema di misure di incentivazione anche quandol’amministrazione operi mediante strumenti negoziali. In tali casi, lagiurisdizione amministrativa è giustificata dalla natura pubblicistica dellefunzioni svolte dal GSE e dal carattere autoritativo delle determinazioniche incidono sull’assetto del rapporto incentivante, come avviene, inparticolare, nelle controversie relative alle rimodulazioni degli incentivi.Ed ancora, S.U. n. 22697/2022 ha riconosciuto sussistente lagiurisdizione del giudice amministrativo con riferimento a provvedimentiincidenti sul mantenimento del diritto a beneficiare delle tariffeincentivanti riconosciute dal GSE, valorizzando la natura delprovvedimento quale atto idoneo a coinvolgere un numero indeterminatodi soggetti e a incidere sull’assetto del diritto all’incentivo, ancorasuscettibile di conformazione attraverso l’esercizio del potereamministrativo.Analoga impostazione emerge da S.U. n. 25479/2021, nella quale lagiurisdizione del giudice amministrativo è stata affermata in relazioneNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026all’impugnazione di un provvedimento dell’Agenzia delle Entratequalificato come atto tipicamente amministrativo, generale, meramentericognitivo e attuativo della legge, non contenente una pretesa tributariasostanziale. Anche in tale fattispecie si è dato rilievo alla necessità divalutare un atto che incide sull’assetto normativo del rapporto traincentivi e regime fiscale e non all’esistenza di una pretesa patrimonialegià definita e cristallizzata.1.1.4.2.1. - Le pronunce richiamate non affrontano, invece, l’ipotesidi una pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenzaormai definitivo (e tale non era affatto la controversia decisa da S.U. n.14653/2017, nella quale l’adito giudice amministrativo era chiamatoanzitutto a conoscere della legittimità del provvedimento di decadenzadalla tariffa incentivante), né qualificano come rientrante nell’art. 133,comma 1, lett. o), c.p.a. una controversia limitata alla esecuzionepatrimoniale di un assetto del rapporto già consolidato.1.1.4.3. - Ciò posto, la controversia in esame, come si evince dalpetitum sostanziale che la connota (cfr. § 1.1.2., che precede), noninveste la legittimità del provvedimento di decadenza dalle tariffeincentivanti, né la spettanza dell’incentivo, né la sua misura o la suaconformazione.Il giudizio ha invece ad oggetto la domanda di restituzione dellesomme già erogate, che il GSE stesso assume essere divenute prive dicausa a seguito della decadenza.In siffatto contesto, tale domanda non reclama alcun nuovo eserciziodi potere pubblico.Il giudice adito è chiamato non già a sindacare o a valutare lalegittimità della decadenza, ma soltanto ad accertare se, a fronte dipagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se, perl’effetto, sussista l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c.Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026In tale prospettiva, queste Sezioni Unite (n. 10016/2021) hannoaffermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario lacontroversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente daun giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito ilrapporto giuridico originariamente in discussione.Il giudice dell’obbligazione restitutoria è, pertanto, tenuto ainterpretare il provvedimento di decadenza nel senso meramentericognitivo e non valutativo, di prenderne atto come fatto giuridicoesistente e definitivo.Ne consegue che la controversia sulla restituzione degli incentivi nonconosce più dell’esercizio di poteri pubblicistici, non attenendo aprocedure o a provvedimenti concernenti la produzione di energia insenso funzionale, né, più in particolare, al provvedimento di decadenzadalla tariffa incentivante - già oggetto di separato giudizio, conclusosi nelsenso della legittimità di tale provvedimento -, ma si risolve in unaordinaria pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito.1.1.4.4. - Nella specie, pertanto, non risultano pertinenti le pronuncedi queste Sezioni Unite che radicano la giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo nelle controversie aventi ad oggetto la disciplinasostanziale del regime incentivante o il diritto del privato a conseguire latariffa più favorevole, né quelle relative a rimodulazioni autoritative degliincentivi o, ancora, quelle concernenti l’impugnazione di provvedimenticapaci di incidere sulla posizione del beneficiario degli incentivi, conconseguenziale richiesta di recupero di quelli illegittimamente erogati.L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende, quindi, lagiurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegatea un provvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della litesia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.Ne consegue che, nel caso in esame, il provvedimento di decadenzasi configura quale mero antecedente della pretesa restitutoria, la cuiNumero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026legittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi lacontroversia in una fase, quella della ripetizione dell’indebito, nella qualel’intervento autoritativo dell’amministrazione deve ritenersidefinitivamente esaurito.2. - Con il secondo mezzo è denunciato, ai sensi degli artt. 362,comma primo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., “eccesso dipotere giurisdizionale per usurpazione della funzione legislativa e deldiniego di giurisdizione”, per avere il Consiglio di Stato negato lasospensione necessaria, ex art. 295 c.p.c., del giudizio di condanna allarestituzione degli incentivi, ritenendo che la pendenza del procedimentodi riesame ex art. 56 del d.l. n. 76/2020 non incidesse né sul pianosostanziale, né su quello processuale del giudizio restitutorio.2.1. - Il motivo è assorbito dall’accoglimento del primo motivo diricorso, da cui consegue la cassazione della sentenza impugnata perdifetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella delgiudice ordinario, quale statuizione che preclude l’esame del dedotto viziodi eccesso di potere giurisdizionale, il quale postula, comunque, che ilgiudice amministrativo abbia, nella presente controversia, la potestasiudicandi.3. – Deve, dunque, essere accolto il primo motivo di ricorso, conassorbimento del secondo motivo.La sentenza impugnata va, quindi, cassata e dichiarata lagiurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essereriassunta nel termine di legge; il medesimo giudice provvederà anchesulle spese del giudizio di cassazione. P.Q.Maccoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbito il secondomotivo;Numero registro generale 12920/2025Numero sezionale 99/2026Numero di raccolta generale 9092/2026Data pubblicazione 10/04/2026cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudiceordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine dilegge;rimette al medesimo giudice la regolamentazione delle spese delgiudizio di cassazione.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili della Corte Suprema di Cassazione, in data 24 marzo 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola