Cassazione n. 20300/2025

sservanza del programma; onere della prova. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] Consigliere Ud. [OSCURATO:DATA_NASCITA] Cron. R.G.N. [OSCURATO:PERSONA] Consigliere - Rel. LUIGI D'[OSCURATO:PERSONA] Consigliere ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n.22147/2019 R.G., proposto da: [OSCURATO:PERSONA],in persona del legale rappres. p.t., rappresentato e difesodall'Avvocatura Generale dello Stato, come per legge; -ricorrente- -contro- [OSCURATO:SOCIETA],in persona del legale rappres. p.t, rappresentata e difesa dall'avv. [OSCURATO:PERSONA], per procura speciale in atti; -intimato- avverso la sentenza n. 405/2019della Corte d'Appello di Cagliari, pubblicata indata 08.05.2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 31.01.2025 dal Cons. rel., dott. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Con sentenza del [OSCURATO:DATA_NASCITA] il Tribunale di Cagliari rigettava la domanda della [OSCURATO:SOCIETA]., proposta nei confronti del Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] –avente ad oggetto: l'accertamento dell'inesistenza di una sua responsabilità per colpevole inadempimentocon riferimento all'osservanza del progetto di realizzazione di un programma d'investimento pari a lire 2.457.000.000, disposto con decreto ministeriale del 14.9.1998, finaliz- zato al recupero di un proprio opificio da destinare alla produzione dipro- dotti caseari, ubicato a Macomer, da effettuarsi nel periodo 1998/1999; l'accertamento dell'inadempimento del Ministero; l'istanza di annullamento o d'inefficacia del decreto che aveva disposto la revoca delle agevolazioni riconosciute ex l. n. 488/1992; l'accertamento del diritto della società di restare beneficiaria dei finanziamenti suddetti; l'istanza d'annullamento o d'inefficacia del provvedimento che aveva disposto la restituzione delle somme erogate; la condanna del Ministero al risarcimento dei danniper inadempimento, nonché al risarcimento dei danni subiti a seguito del prov- vedimento di revoca‒ osservando che: in conformità della sentenza del Consiglio di Statodel 26.2.2016, in tema di agevolazioni finanziarie ex l. n. 488/92, era sufficiente la notizia di reato a far venir meno il rapporto di fiducia con l'Amministrazione e quindi a giustificare la revoca delle agevo- lazioni già concesse;era al riguardo irrilevante la sentenza assolutoria re- lativa agli accertamenti della GDF, in quanto la legittimità di un provvedi- mento amministrativo andava accertatacon riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, con conseguente irrilevanza dei provvedimenti successivi; il giudizio penale svoltosi nei con- fronti del rappresentantelegale della società si era concluso con una pro- nuncia di prescrizione dei reati, per cui non poteva dirsi dimostratal'insus- sistenza di ragioni idonee ad incrinare il suddetto rapporto fiduciario ine- rente ai finanziamenti elargiti; la c.t.u. espletata aveva dimostrato che non tutti i titoli di spesa giustificativi dell'erogazione provvisoria dei finanzia- menti erano idonei a dimostrare l'esecuzione delle opere, l'acquisto dei macchinari e il rispetto dei tempi d'utilizzo deglistessi finanziamenti pre- visti nel relativo bando (gli accertamenti avevano riguardato fatture per operazioni inesistenti, titoli di spesa sovrafatturati, acquisto di macchinari usati, computi metrici attestanti voci di spesa artatamente incrementate, false quietanza liberatorie). Con sentenza dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA], la Corte territoriale accoglieva l'appello della [OSCURATO:SOCIETA]., dichiarando accertata l'insussistenza dei presupposti della revoca dei finanziamenti riconosciuti all'appellante con DM del 14.9.98, operatail 21.2.08 con DM n.B2/RC/9, il diritto della società a trattenere le somme ricevute quale beneficiaria delle agevolazioni, a conseguire il saldo, oltre interessi, e rigettando la domanda risarcitoria. Al riguardo, la Corte osservava che: ferma la giurisdizione del Giudice or- dinario, non potevano trarsi elementi specifici a carico della società dagli accertamenti della GdF; non erano condivisibili le conclusioni del c.t.u. po- ste a fondamento della sentenza impugnata, poiché non emergeva, in primo luogo, che l'opera fosse stata realizzata in difformità dal programma (salvo che per una variante approvata dalla banca concessionaria); circa le opere eseguite, come dimostrato dai documenti acquisiti, in taluni casi non era stato possibile effettuare una valutazione di congruità dei costi fatturati, trattandosi di opere non ispezionabili, e in altri casi non era stato possibile valutare la congruità e la rispondenza all'effettivo utilizzo dell'en- tità dei materiali fatturati, mancando la descrizione del pregresso stato dei luoghi; laddove era stato possibile effettuare una verifica, il c.t.u. aveva ritenuto la congruità dei materiali utilizzati e delle lavorazioni occorse, evi- denziando la parvità di alcune difformità riscontrate tali da non incidere sulla quantificazione dei costi; quanto ai macchinari non rinvenuti sul po- sto, a distanza di dieci anni dagli acquisti, essi erano soggetti ad obsole- scenza e presentavanocosti contenuti, sicché era verosimile che gli stessi fossero stati dismessi; in definitiva, sulla base dell'esame delle risultanze peritali doveva dunque ritenersi che l'indagine non avesse fatto emergere gli inadempimenti contestati, considerando altresì che lo scarso dettaglio delle fatture emesse da alcune imprese fornitrici, ed anche la relativa omessa contabilizzazione da parte di quest'ultime, non integravano indizi gravi e precisi di sovrafatturazione o di fatturazione per operazioni inesi- stenti, attesa l'accertata realizzazione delle opere e degli impianti oggetto del bando, mentre alcune difformità non erano state ritenute rilevanti, mentre la mancanza dei beni di maggior valore non era stata oggetto di contestazione; in definitiva, gli elementi emersi, esaminati nel loro com- plesso, inducevano ad escludere il contestato inadempimento della società beneficiaria; infine,non erano stati provati i danni lamentati. Il Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] ricorre per cassazione avverso la suddetta sentenza, con cinque motivi, illustrati da memoria.[OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:SOCIETA]. resiste con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] Il primo motivo denunzia la nullità della sentenza impugnata per violazione dell'art. 118 disp. att. c.p.c., per aver la Corte d'appello r itenuto che la pronuncia del Consiglio di Statodel 28.1.2016 non potesse costituire va- lido precedente per decidere la causa. In particolare, il ricorrente lamenta che la Corte territoriale,a differenza del Tribunale, aveva escluso la rile- vanza del suddetto precedente in quanto emesso in sede consultiva, su parere richiesto dal Ministro, in relazione ad un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (il CdSaveva affermato, nella citata pronun- cia, che in tema di agevolazioni finanziarie, ex l. n. 488/1992, per far venir meno il rapporto di fiducia con l'Amministrazione, e per la revoca delle agevolazioni concesse, era sufficiente la notizia di reato, ciò in quanto la stessa revoca trovava il suo fondamento nella natura del procedimento, basato in larga parte sulle autodichiarazioni e, dunque, sul rapportofidu- ciario tra parte pubblica e privata), sebbene la fattispecie trattata fosse identicaa quella per cui è causa. Il secondo motivo denunzia violazione degli art. 2697 e 1218, c.c., per aver la Corte d'appello, invertendo l'onere della prova, ritenuto che il Mi- nistero non avesse dimostrato l'inadempimento della [OSCURATO:SOCIETA]. in quanto, dopo aver correttamente affermato che erail soggetto finanziato a dover provare il proprio adempimento- dovendo il Ministero l imitarsi ad allegare l'altrui inadempimento- avrebbe poi contraddittoriamente affer- mato che lo stesso Ministero non avevafornito la prova piena dell'inadem- pimento della società, sulla base dell'asserita inidoneità probatoria degli accertamenti della GdF. Il terzo motivo denunzia violazione degli artt. 116 c.p.c., 2700 c.c., 8 DM n. 527/1995, per aver la Corte di merito ritenuto c he gli atti d ' indagine della GdFnon potessero legittimare il provvedimento di revoca delle age- volazioni concesse, lamentandoche la sentenza impugnata non aveva te- nuto conto degli accertamenti compiuti dal Ministero attraverso la polizia tributaria, fondatisu verbali della PG, che fanno fede fino a querela di falso per quanto attiene ai fatti che il pubblico ufficialeattesta essere avvenuti in sua presenza o da lui compiuti e, pertanto, utilizzabili nell'ambito di un procedimento amministrativo, poiché da essi si evinceva una serie d ' irre- golarità amministrative-contabili che, anche indipendentemente dalla loro rilevanza penale, giustificavano la revoca delle agevolazioni. Il quarto motivo deduce nullità della sentenza per violazione degli artt. 115 e 116, c.p.c., 2697, 1218, c.c., per aver la Corte d'appelloposto a fonda- mento della pronuncia le risultanze della c.t.u. Al riguardo, ilricorrente si duole che la Corte di merito abbia erroneamente percepito il contenuto della c.t.u.,che presentava valutazioni perplesse e dubbie, rilevando in particolare talune delle irregolarità contestate alla so- cietà (v. pagg. 32-33 del ricorso) dalle quali si sarebbe dovuto trarre la diversa conclusione del mancato assolvimento dell'onere della prova da parte della società in ordine alproprio inadempimento. Pertanto, il ricorrente assume che la sentenza impugnatasia incorsa in un errore di percezione riguardante la ricognizione del contenuto oggettivo della prova, investendo un fatto oggetto di discussione tra le parti, per aver deciso sulla base di prova non offerte. Il ricorrente lamenta altresì che proprio l'impossibilità acclarata dal c.t.u. diverificare numerose lavorazioni e il carattere complessivamente dubbio degli esiti dell'accertamento peritaleavrebbero dovuto indurre il giudicante a corroborare la presunzione, risultante dalla stessa c.t.u., in ordine alla difformità delle opere dal programma di finanziamento, considerato anche che le prove orali dedotte dalla società erano state ritenute generiche ed inammissibili. Il quinto motivo deduce nullità della sentenza per violazione degli artt. 99, 112, 115 c.p.c., 2697 c.c., per aver la Corte d'appelloritenuto che esulas- sero dall'oggetto del giudizio le ulteriori inadempienze accertate dal c.t.u., in quanto non espressamente menzionate nella motivazione del provvedi- mento di revoca. In particolare, il ricorrente assume che il giudizio in que- stione- avente ad oggetto l ' accertamento negativo del diritto del Ministero -non era circoscritto ai motivi posti a fondamento del suddetto provvedi- mento di revoca, poiché esso avevaper oggetto l'insussistenza della re- sponsabilità dell'impresa e il diritto del Ministero di recuperare le agevola- zioni concesse, tenendo conto che all'esito della c.t.u. non era stato rag- giunto l'incontrovertibile accertamento dell'inesistenza della responsabilità della società. Il primo motivo è infondato. La Corte territorialenon era obbligata a tener conto del precedente di cui al parere del Consiglio di Stato n. 50/2016, sia perché non pertinente alla fattispecie, sia in virtù dei principi enunciati nella sentenza delle SU n. 16602/2016- emessa in sede di regolamento di giurisdizione sulla que- stione inerente alla revoca dei contributi, e richiamata nella sentenza im- pugnata -la quale esclude che il rinvio a giudizio possa costituire una prova piena dell'inadempimento della società beneficiaria delle agevolazioni. Invero, le Sezioni Unite hanno affermato, al riguardo, che: “ … l ' ulteriore rilievo contenuto nello stesso atto di revoca, secondo cui dette irregolarità comportavano anche una notitia criminis. sufficiente «a far venir meno il rapporto di fiducia con l'Amministrazione», indipendentemente dall'esito del procedimento penale nel frattempo instaurato per i medesimi fatti, non è sufficiente a trasformare l'addebito di inadempimento di obblighi (con modalitàeventualmente delittuose) in una discrezionale valutazione di so- pravvenuto pubblico interesse alla revoca". Il secondo motivo è fondato. La Corte d'appello ha correttamente affermato che: "premesso che la re- voca delle agevolazioni deve essere fondata su un nesso fra gli obblighi nascenti dall'erogazione dei contributi e le condotte contestate, integranti irregolarità e inadempimenti rispetto a tali obblighi, a fronte di specifiche contestazioni fondate su dati concreti e gravi, il soggetto finanziato ha l'o- nere di dimostrare l'insussistenza degli inadempimenti specificamente ascrittigli". Tuttavia, la Corte non ha tratto dal richiamato principio la corretta conclu- sione, erroneamente applicandoil principio di distribuzione dell'onere della prova in tema di responsabilità contrattuale, ex art. 1218c.c. Anzitutto, va rilevato che, nell'affermare che spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine all'opposizione avverso la cartella esattoriale emessa da una provincia per il recupero di somme erogate a titolo dicon- tributoindustriale, di cui sia stata disposta la revoca a seguito dell ' inadem- pimentoda parte del beneficiario dell'obbligo di occupare la forza lavoro minima concordata, le Sezioni Unite hannoaltresì statuito che la contro- versia non erariconducibile alla giurisdizione tributaria, prevista dall'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come modificato dall'art. 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in quanto la provincia non agivain qualità di ente impositore, ma fa ceva valere un'obbligazione trae nte origine da uninadempimento contrattuale (SU n. 11625/2006). Premesso dunque che la fattispecie deve essere inquadrata nell'ambito della responsabilità contrattuale, il Ministero ha allegato e prodotto il prov- vedimento di concessione dei finanziamenti, lamentando il relativo ina- dempimento, mentre la società beneficiaria non ha fornito la prova libera- toria, avente ad oggetto l ' insussistenza degli inadempimenti specifica- mente ad essa ascritti. Al riguardo, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, in tema diprova dell ' inadempimento di una obbligazione, il creditore che agisca per la risoluzione delcontratto, per il risarcimento del danno ovvero per l'adempimento deve soltantoprovare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto e il relativo termine di scadenza,ma non l' inadempienza dell ' obbli- gato, potendosi limitare alla mera allegazione della circostanza dell'ina- dempimentodella controparte, spettando, invece, al debitore convenuto l'oneredi provare il fatto estintivo dell ' altrui pretesa, costituito dall ' avve- nuto adempimento. Il medesimo principio, applicabile anche nell'ipotesi d'inesatto adempimento, si estende anche alle obbligazioni di risultato (Cass. n. 13685/2019;n. 826/2015; SU, n. 13533/2001 ). E'stato altresì affermato che il provvedimento di revoca si limita ad accer- tare il venire meno di un presupposto già previsto in modo puntuale dalla legge, senza alcuna valenza costitutiva, sorgendo il credito come privile- giato ex legedal «momento in cui viene concesso ed erogato il beneficio e dovendosi, di conseguenza, intendere la revoca del contributo solo come condizione affinché si possa agire per il recupero del credito(Cass. 8882/ 2020, 5430/2022). Nella specie, la Corte d'appello ha affermato, tra l'altro, che:in taluni casi non era stato possibile effettuare una valutazione di congruità dei costi fatturati, trattandosi di opere non ispezionabili, e in altri casi non era stato possibile valutare la congruità e la rispondenza all'effettivo utilizzo dell'en- tità dei materiali fatturati, mancando la descrizione del pregresso stato dei luoghi; laddove era stato possibile effettuare una verifica, il c.t.u. aveva ritenuto la congruità dei materiali utilizzati e delle lavorazioni occorse, evi- denziando la parvità di alcune difformità riscontrate tali da non incidere sulla quantificazione dei costi; quanto ai macchinari non rinvenuti sul po- sto, a distanza di dieci anni dagli acquisti, essi erano soggetti ad obsole- scenza e presentavano costi contenuti, sicché era verosimile che gli stessi fossero stati dismessi; in definitiva, sulla base dell'esame delle risultanze peritali doveva dunque ritenersi che l'indagine non avesse fatto emergere gli inadempimenti contestati, considerando altresì che lo scarso dettaglio delle fatture emesse da alcune imprese fornitrici, ed anche la relativa omessa contabilizzazione da parte di quest'ultime. Ora, il riferimento allevarie citate condotte inadempienti della società de- stinataria dei contributi avrebbe, di per sé, determinato l'onere di quest'ul- tima di dimostrare la mancanza di colpa, ovvero la non imputabilità delle stesse condotte, secondo la predetta regola sulla distribuzione dell'onere della prova, ex art 1218 c.c. Invece, la Corte d'appello, pur rilevando, in particolare,che non era stato possibile verificare la congruità dei costi e l'effettivo utilizzo dei materiali oggetto del progetto, per la mancanza della descrizione dello stato dei luo- ghi, ha ritenuto di fatto che tali situazioni non fossero riconducibili alla società, mentre avrebbe dovuto motivare sugli argomenti per i quali si affermava assolto, da parte del debitore, l'onere della prova liberatoria. Pertanto, la Corte di merito ha omesso tale accertamento, limitandosi, come detto, ad escludere apoditticamente che le mancate suddette verifi- che fossero da ascrivere alla responsabilità della società. Glialtri motivi sono assorbiti dall'accoglimento del secondo. Per quanto esposto,in accoglimento del secondo motivo, la sentenza im- pugnata va cassata, con rinvio della causa alla Corte d'appello di Cagliari, anche per le spese del giudizio. P.Q.M La Corte rigetta il p