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Corte di giustizia UEsentenza

Corte di giustizia UE/2006

ECLI:EU:C:2006:272
Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

CONCLUSIONI DELL’[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]

presentate il 27 aprile 2006 ( 1 )

[OSCURATO:PERSONA]241/05

[OSCURATO:PERSONA]

contro [OSCURATO:PERSONA] du Val-de-Marne [domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Conseil d’État (Francia)] «Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen – Art. 20, n. 1 – Stranieri non soggetti a visto – Primo ingresso nello spazio Schengen – Circolazione – Durata massima»

1. Con ordinanza 9 maggio 2005 il Conseil d’État (Consiglio di Stato francese) ha sottoposto alla Corte, ai sensi degli artt. 68 CE e 234 CE, un quesito relativo all’interpretazione dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen (in prosieguo: la «Convenzione di applicazione» o semplicemente la «Convenzione»), che fissa la durata massima della circolazione degli stranieri non soggetti a visto nei territori delle Parti contraenti (in prosieguo: anche lo «spazio Schengen»).

2. In particolare, il Conseil d’État ci interroga sulla definizione della nozione di «data di primo ingresso», cioè della data dalla quale decorre, ai sensi del predetto art. 20, n. 1, il termine di «tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi» durante il quale, ai sensi della Convenzione, lo straniero può circolare liberamente nello spazio Schengen.

I – Quadro giuridico A – Diritto comunitario La circolazione degli stranieri non soggetti a visto nello spazio Schengen

3. Com’è noto, allo scopo di «pervenire all’eliminazione dei controlli alle frontiere comuni e di agevolare la circolazione delle merci e dei servizi» attraverso dette frontiere, gli Stati membri del Benelux, la Francia e la Germania hanno concluso, nel 1985, l’Accordo di Schengen ( 2 ) e, nel 1990, una Convenzione di applicazione di tale Accordo ( 3 ) (in prosieguo collettivamente: gli «accordi di Schengen»).

A questi accordi hanno successivamente aderito Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Austria, Danimarca, Finlandia e Svezia.

Gli accordi di Schengen e le convenzioni di adesione fanno parte del c.d . acquis di Schengen.

4. La circolazione nello spazio Schengen degli stranieri non soggetti all’obbligo di visto è disciplinata dalla Convenzione di applicazione.

5. Ai sensi dell’art. 1 per «straniero» si intende: «chi non è cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee».

6. L’art. 5, n. 1, stabilisce poi che: «Per un soggiorno non superiore a tre mesi, l’ingresso nel territorio delle Parti contraenti può essere concesso allo straniero che soddisfi le condizioni seguenti:

a) essere in possesso di un documento o di documenti validi che consentano di attraversare la frontiera, quali determinati dal comitato esecutivo;

b) essere in possesso di un visto valido, se richiesto;

c) esibire, se necessario, i documenti che giustificano lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno, sia per il ritorno nel paese di provenienza o per il transito verso un terzo Stato nel quale la sua ammissione è garantita, ovvero essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi;

d) non essere segnalato ai fini della non ammissione;

e) non essere considerato pericoloso per l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale o le relazioni internazionali di una delle Parti contraenti».

7. Per quanto qui interessa, va in particolare richiamato l’art. 20, n. 1, che così dispone: «Gli stranieri non soggetti all’obbligo del visto possono circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una durata massima di tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso, sempreché soddisfino le condizioni di ingresso di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a), c), d) ed e)».

8. Va inoltre ricordato che un apposito protocollo allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, quali modificati dal Trattato di Amsterdam ( 4 ) ha incorporato il c.d. acquis di Schengen nel quadro istituzionale e giuridico dell’Unione europea.

A tal fine, detto protocollo ha autorizzato i tredici Stati firmatari degli accordi di Schengen ad instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel campo di applicazione di tali accordi e delle disposizioni collegate.

Inoltre, esso ha assegnato al Consiglio il compito di individuare per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l’ acquis di Schengen una base giuridica nei Trattati.

9. Ai sensi dell’art. 2 e dell’allegato A della decisione 1999/436/CE del Consiglio ( 5 ), la base giuridica dell’art. 20, n. 1, della Convenzione è costituita dall’art. 62, n. 3, CE. Norme specifiche relative ai cittadini rumeni

10. [OSCURATO:PERSONA] figura nell’elenco dei Paesi i cui cittadini sono esentati, ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 539/2001 ( 6 ), dall’obbligo di visto «per soggiorni la cui durata globale non sia superiore a tre mesi» (v. allegato II). B – Diritto nazionale

11. Al momento dei fatti della causa principale, le condizioni d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Francia erano disciplinate dall’ordinanza n. 45-2658 del 2 novembre 1945 ( 7 ).

12. L’art. 22 di tale ordinanza così dispone: «I – Il rappresentante dello Stato nel dipartimento e, a Parigi, il prefetto di polizia possono, con decreto motivato, decidere che uno straniero sia ricondotto alla frontiera nei seguenti casi: 1) Qualora lo straniero non possa dimostrare di essere entrato regolarmente in territorio francese, a meno che non sia titolare di un diritto di soggiorno in corso di validità; (...).

II – Le disposizioni del primo comma, sub 1), si applicano allo straniero che non è cittadino di uno Stato membro della Comunità europea:

a) se non soddisfa le condizioni di ingresso previste dall’art. 5 della [Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen];

b) o se, provenendo direttamente dal territorio di uno Stato contraente di questa convenzione, egli non può dimostrare di essere entrato nel territorio metropolitano a norma degli artt. 19, n. 1 o 2, 20, n. 1, 21, n. 1 o 2, della Convenzione [di applicazione dell’Accordo di Schengen]; (…)».

II – Fatti e procedura

13. Dall’ordinanza di rinvio emerge che il signor Bot, cittadino rumeno, entrava a più riprese nello spazio Schengen.

14. In particolare, il signor Bot soggiornava in Francia dal 15 agosto al 2 novembre 2002 e poi, di nuovo, dalla fine di novembre 2002 alla fine di gennaio 2003.

Quindi, tornato in Francia transitando il 23 febbraio 2003 dall’Ungheria e poi, a suo dire, dall’Austria e dalla Germania, egli veniva fermato dalla polizia il 25 marzo 2003.

15. Con decreto 26 marzo 2003 il prefetto di Val-de-Marne disponeva il riaccompagnamento del signor Bot alla frontiera, ai sensi dell’art. 22, secondo comma, lett. b), dell’ordinanza n. 45-2658.

16. Poiché il Tribunale amministrativo di Melun respingeva il ricorso da lui presentato contro tale decreto, il signor Bot si rivolgeva al Conseil d’État.

Questo, nutrendo dubbi sull’interpretazione dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione, ha sottoposto alla Corte il seguente quesito pregiudiziale: «Cosa occorra intendere per "data di primo ingresso" ai sensi delle disposizioni dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen e, in particolare, se si debba considerare come "primo ingresso" nel territorio degli Stati contraenti di tale convenzione ogni ingresso che avviene alla fine di un periodo di sei mesi in cui non c’è stato nessun altro ingresso in tale territorio, nonché, nel caso di uno straniero che entra più volte per soggiorni brevi, ogni ingresso immediatamente successivo alla scadenza di un periodo di tempo di sei mesi a decorrere dalla data del precedente "primo ingresso" conosciuto».

17. Nel procedimento così introdotto hanno presentato osservazioni scritte i governi di Francia, Finlandia, Repubblica ceca e Slovacchia, nonché la Commissione. III – Analisi giuridica

18. Come si è visto, l’art. 20, n. 1, della Convenzione prevede che «[g]li stranieri non soggetti all’obbligo del visto possono circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una durata massima di tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso».

19. Il governo finlandese e la Commissione avanzano, per le ragioni che meglio vedremo in seguito (v. paragrafi 34-41), ciascuna una peculiare interpretazione della nozione di «data di primo ingresso» di cui alla citata disposizione.

Secondo il governo finlandese, tale nozione si riferirebbe alla prima entrata dello straniero nello spazio Schengen nel corso dei sei mesi antecedenti l’ultima entrata.

Secondo la Commissione, invece, essa indicherebbe l’entrata dello straniero avvenuta almeno tre mesi dopo l’ultima uscita.

In caso di entrata effettuata prima di tre mesi dall’ultima uscita, precisa la Commissione, il diritto di soggiorno dello straniero dovrebbe essere calcolato considerando i periodi di tempo da questo già trascorsi nello spazio Schengen negli ultimi sei mesi.

20. I governi francese, ceco e slovacco ritengono invece che la nozione di «primo ingresso» si riferisca alla prima entrata in assoluto dello straniero nello spazio Schengen ed alle entrate che avvengono successivamente a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra.

21. Per parte mia, sono portato a condividere quest’ultima soluzione, e ciò non solo per ragioni letterali e sistematiche, ma anche perché essa mi sembra più coerente con l’esigenza di certezza del diritto.

22. Cominciando dagli argomenti testuali, credo che a giusto titolo i governi francese, ceco e slovacco, ma anche la Commissione, sottolineino come dalla stessa disposizione in questione emerga che a partire «dalla data del primo ingresso» dello straniero nello spazio Schengen «decorre» un periodo di sei mesi «nel corso» del quale lo straniero può circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una «durata massima di tre mesi ».

23. Secondo tale disposizione, pertanto, quando uno straniero entra nello spazio Schengen inizia a decorrere un termine che scade dopo sei mesi .

È «nel corso» di questi sei mesi che lo straniero può circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti; ciò, per un periodo continuativo di tre mesi oppure per più periodi di minore durata la cui somma, però, non deve in ogni caso eccedere la «durata massima» di tre mesi.

Esauriti i tre mesi così computati, lo straniero deve lasciare il territorio delle Parti contraenti e potrà farvi ritorno soltanto nel semestre successivo.

Il ritorno dello straniero, distante almeno sei mesi dal «primo ingresso», costituisce un nuovo «primo ingresso» che fa ripartire i termini rispettivamente di sei e di tre mesi sopra indicati.

24. Ma a sostegno di tale interpretazione può essere avanzato anche un argomento di carattere sistematico.

Come ha osservato il governo francese, infatti, la soluzione sopra esposta coincide con quella che la Convenzione detta ancor più chiaramente per gli stranieri soggetti all’obbligo di visto.

25. Ai sensi dell’art. 19, n. 1, della Convenzione, infatti, gli «stranieri titolari di un visto uniforme (…) possono circolare liberamente nel territorio di tutte le Parti contraenti per il periodo di validità del visto», il quale copre, ai sensi dell’art. 11, «uno o più ingressi, purché né la durata di un soggiorno ininterrotto, né il totale dei soggiorni successivi siano superiori a tre mesi per semestre a decorrere dalla data del primo ingresso» ( 8 ).

Con grande chiarezza, quindi, la Convenzione riconosce agli stranieri soggetti a visto un diritto di circolazione di tre mesi «per semestre» calcolato «a decorrere dalla data del primo ingresso».

26. Ora, a mio avviso, sarebbe illogico e incoerente ritenere che questo stesso sistema, basato ugualmente sulla separazione tra semestri successivi, si applichi agli stranieri soggetti all’obbligo del visto, e non a quelli che a tale obbligo non sono soggetti.

Al contrario, per questi ultimi dovrebbero valere i metodi di calcolo più restrittivi proposti dal governo finlandese e dalla Commissione (e che vedremo ancor meglio in seguito; v. paragrafi 40 e 41), con il risultato davvero singolare di riservare un trattamento meno favorevole a soggetti che nel sistema Schengen sono invece visti con maggior favore.

Gli stranieri non soggetti a visto sono infatti quelli che provengono da Paesi ai quali la Comunità, «ponderando, caso per caso, (…) vari criteri attinenti in particolare all’immigrazione clandestina, all’ordine pubblico e alla sicurezza, alle relazioni esterne dell’Unione», riconosce un trattamento di favore consistente appunto nell’esenzione dall’obbligo di visto (v. quinto ‘considerando’ del regolamento n. 539/2001).

27. D’altra parte, la lettura proposta mi sembra più coerente con il principio della certezza del diritto, il quale esige, com’è noto, che «la legislazione comunitaria [sia] chiara e la sua applicazione (…) prevedibile per tutti gli interessati» ( 9 ).

In effetti, l’interpretazione accolta dà luogo ad un sistema assai chiaro che consente, da un lato, alle amministrazioni nazionali di applicare con facilità e senza dubbi le norme della Convenzione e, dall’altro, agli stranieri che vogliono circolare nello spazio Schengen di «conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali» ( 10 ).

28. Ciò detto, mi corre tuttavia l’obbligo di segnalare che l’interpretazione qui accolta si presta a due importanti obiezioni, delle quali occorre quindi dare conto.

29. In primo luogo, si potrebbe obiettare che calcolando il diritto di libera circolazione dello straniero secondo periodi di sei mesi, separati e successivi, lo straniero che nel primo semestre abbia circolato per più di tre mesi avrebbe comunque diritto, nel semestre successivo, a circolare per altri tre mesi.

In buona sostanza, una violazione commessa nel primo semestre non potrebbe poi essere sanzionata nei semestri successivi.

30. È quanto potrebbe avvenire, ad esempio, proprio nel caso del signor Bot. Questi è entrato nello spazio Schengen il 15 agosto

2002.

Applicando il sistema proposto, il termine di sei mesi sarebbe scaduto il 15 febbraio 2003.

Nel corso di questo periodo il signor Bot ha soggiornato in Francia per più di tre mesi (dal 15 agosto 2002 al 2 novembre 2002 e da fine novembre 2002 a fine gennaio 2003).

Ciò nonostante, si obietta, nel successivo semestre (cominciato con il nuovo «primo ingresso» del 23 febbraio 2003) il signor Bot avrebbe potuto godere, secondo l’interpretazione da me accolta, di un nuovo diritto di circolazione pari a tre mesi.

Il giorno in cui è stato fermato (il 25 marzo 2003), egli avrebbe quindi vantato ancora quasi due mesi di soggiorno in Francia e di conseguenza non avrebbe potuto esserne allontanato.

31. A mio avviso, però, l’obiezione deve essere respinta.

32. In effetti, nell’interpretazione da me condivisa il semestre iniziato con il nuovo «primo ingresso» introduce un nuovo diritto di soggiorno di tre mesi (continui o frazionati).

È chiaro però che l’apertura del nuovo semestre non vale a «condonare» una violazione della normativa Schengen in precedenza commessa.

Tale violazione continua ad esistere e, come tale, può essere punita.

33. Ritengo anch’io quindi, al pari del governo francese, che, anche se fermato in semestri diversi da quello della violazione, l’interessato può essere punito dagli Stati membri attraverso l’applicazione delle sanzioni a tal fine previste – beninteso, nel rispetto del diritto comunitario ed in particolare del principio di proporzionalità – dai rispettivi ordinamenti.

34. Più delicata appare la seconda obiezione mossa dal governo finlandese e dalla Commissione.

35. Il governo finlandese e la Commissione partono dal giusto presupposto che, indipendentemente dai semestri , la Convenzione ed il regolamento n. 539/2001 autorizzano gli stranieri non soggetti all’obbligo di visto a soggiornare nello spazio Schengen per periodi non superiori a tre mesi consecutivi.

36. In effetti, ai sensi dell’art. 5 della Convenzione l’ingresso nello spazio Schengen può essere concesso ad uno straniero «in possesso di un visto valido, se richiesto», soltanto «per un soggiorno non superiore a tre mesi».

Tale limite assoluto è poi confermato dall’art. 10, il quale istituisce «un visto uniforme valido per il territorio dell’insieme delle Parti contraenti (…) per un soggiorno massimo di tre mesi ».

Detto limite è poi specificamente ribadito per gli stranieri non soggetti a visto.

Gli artt. 1, n. 2, e 2, primo trattino, del regolamento n. 539/2001 dispongono infatti che i cittadini dei paesi terzi indicati nell’apposito elenco (tra i quali c’è la [OSCURATO:PERSONA]) siano esentati dall’obbligo di visto, ma sempre «per soggiorni la cui durata globale non sia superiore ai tre mesi ».

37. Da questo complesso di norme risulta quindi che in nessun caso il soggiorno degli stranieri non soggetti a visto potrebbe eccedere i tre mesi consecutivi.

Per soggiorni più lunghi, essi dovranno munirsi di appositi permessi o visti nazionali, rilasciati dagli Stati membri ( 11 ).

38. Alla stessa conclusione conduce anche l’art. 62, n. 3, CE che, ai sensi della decisione 1999/436/CE, costituisce la base giuridica dell’art. 20, n. 1, della Convenzione (v. supra paragrafo 9).

Tale disposizione autorizza infatti la Comunità ad adottare «misure che stabiliscono a quali condizioni i cittadini di paesi terzi hanno libertà di spostarsi all’interno del territorio degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi » ( 12 ).

In nessun caso quindi, l’art. 20, n. 1, potrebbe essere interpretato in modo da consentire agli stranieri non soggetti a visto di soggiornare negli Stati membri per più di tre mesi consecutivi.

39. Ora, secondo il governo finlandese e la Commissione, ciò è proprio quanto avverrebbe se si seguisse l’interpretazione dell’art. 20, n. 1, che ho sopra illustrato.

40. All’uopo essi espongono il seguente esempio.

Si pensi ad uno straniero che fa il suo primo ingresso nello spazio Schengen il 1° gennaio 2006 per uscirne lo stesso giorno.

Tale persona rientra poi nel territorio in questione il 2 aprile fino alla scadenza del semestre, vale a dire il 30 giugno (quindi, due mesi e trenta giorni).

Con il 1° luglio si apre un nuovo semestre e, per tale motivo, lo straniero permane per altri tre mesi nell’area Schengen.

Il suo soggiorno si è così protratto per quasi sei mesi consecutivi (precisamente, sei mesi meno un giorno), e dunque quasi tre mesi di più del limite massimo sopra indicato.

41. Per evitare questo tipo di situazioni, però, il governo finlandese e la Commissione prospettano due diverse interpretazioni dell’art. 20, n. 1, della Convenzione.

42. Secondo la Finlandia, il «primo ingresso» dello straniero dovrebbe essere individuato attraverso il seguente percorso logico.

Si parte dalla data dell’ ultima entrata dello straniero nello spazio Schengen.

Da tale data si proietta a ritroso un termine di sei mesi per vedere se lo straniero è già entrato nel territorio Schengen.

Se fosse così, costituirebbe allora «primo ingresso», ai sensi della Convenzione, la prima entrata dello straniero in quel territorio nei sei mesi antecedenti l’ultima entrata.

A partire dal «primo ingresso» così individuato si dovrebbero poi calcolare i termini di tre e sei mesi previsti dall’art. 20, n. 1, e decidere di conseguenza se, al momento dell’ultima entrata, lo straniero abbia esaurito o meno i giorni a sua disposizione.

43. Ancor più elaborata mi pare la soluzione proposta dalla Commissione.

Anch’essa assume come punto di partenza l’ ultima entrata dello straniero per vedere se, prima di questa, egli si sia già introdotto nello spazio Schengen.

In caso positivo, la Commissione propone la seguente distinzione: se tra l’ultima entrata e l’ultima uscita sono passati più di tre mesi, l’ultima entrata costituisce il «primo ingresso» ai fini della Convenzione; se invece sono passati meno di tre mesi, allora dall’ultima entrata si proietta a ritroso nel tempo un termine di sei mesi per verificare se, nel corso di quei sei mesi, lo straniero abbia già esaurito i tre mesi di soggiorno nel territorio Schengen.

44. Ciò detto, devo osservare che, pur partendo da un giusto presupposto, le soluzioni appena esposte non mi convincono pienamente.

45. In effetti, per il calcolo dei termini previsti dall’art. 20, n. 1, esse finiscono in definitiva entrambe per ignorare o mettere in secondo piano la nozione di «primo ingresso» assunta come dies a quo da tale disposizione e valorizzano, invece, quella di «ultima entrata» che la disposizione citata neppure menziona.

46. Inoltre, dette soluzioni mi sembrano singolarmente complesse e, anche per questo motivo, poco coerenti con le esigenze di chiarezza e di certezza del diritto che, come si è visto sopra (v. paragrafo 27), devono contraddistinguere la legislazione comunitaria, e quindi anche l’ acquis di Schengen comunitarizzato.

47. In effetti, il giorno in cui lo straniero si presenta alla frontiera Schengen (la c.d. ultima entrata), basandosi sui dati disponibili, i funzionari di polizia dovrebbero imbarcarsi in calcoli molto complicati.

Solo dopo aver svolto tali calcoli, essi potrebbero e dovrebbero, quello stesso giorno, comunicare allo straniero se ha ancora a disposizione altri giorni per circolare liberamente nello spazio Schengen o se invece questi sono già stati esauriti.

In definitiva, l’applicazione della Convenzione diventerebbe estremamente complicata per le amministrazioni nazionali e poco prevedibile per i privati.

48. D’altra parte, a me pare che le due soluzioni appena criticate non si giustificano neppure per il fatto di essere le sole capaci di garantire il rispetto del limite massimo di tre mesi consecutivi sopra ricordato (v. paragrafi 34-36).

49. A me sembra infatti che, a differenza di quanto sostiene in particolare il governo finlandese, la soluzione da me condivisa e basata su periodi semestrali separati e successivi, nell’ambito dei quali è consentito allo straniero un soggiorno (continuo o frazionato) di tre mesi, escluda di per sé la violazione di detto limite massimo.

50. Mi spiego.

La soluzione che ho qui propugnato individua il «primo ingresso» nella prima entrata dello straniero nello spazio Schengen e in quelle successive avvenute a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra.

Ciò significa che, chiuso il primo semestre, il secondo non si apre automaticamente, ma decorre soltanto dal nuovo «primo ingresso» dello straniero.

51. In altri termini, la permanenza dello straniero alla scadenza del semestre non fa scattare il semestre successivo.

Perché ciò accada occorre che, a quella scadenza, lo straniero si allontani dallo spazio Schengen , per poi farvi ritorno.

Ciò spezza necessariamente la consecutività dei semestri ed esclude quindi il rischio che «attaccando» gli ultimi mesi del primo semestre e i primi mesi di quello successivo lo straniero violi il termine assoluto di tre mesi consecutivi (v. esempio esposto al paragrafo 38).

52. Secondo la Commissione, però, l’obbligo per lo straniero di allontanarsi dallo spazio Schengen a fine semestre non basterebbe, di fatto, a garantire il rispetto di detto termine.

In effetti, lo straniero ben potrebbe: i) soggiornare gli ultimi due mesi e trenta giorni del primo semestre; ii) uscire e rientrare il giorno dopo nello spazio Schengen e quindi pretendere di circolare liberamente per altri tre mesi.

In tal modo, si permetterebbe allo straniero di eludere facilmente la normativa Schengen, perché, allontanandosi per un solo giorno, egli potrebbe circolare liberamente per quasi sei mesi consecutivi.

53. Anche in tal caso l’obiezione della Commissione parte da un giusto presupposto, vale a dire l’esigenza di evitare facili elusioni della normativa comunitaria.

È chiaro, infatti, che l’applicazione delle disposizioni comunitarie «non può estendersi fino alla tutela di pratiche abusive» dei privati ( 13 ).

54. Tuttavia, a me sembra che tale esigenza possa essere rispettata per altra via, senza che occorra stravolgere la portata dell’art. 20, n. 1, della Convenzione.

55. Piuttosto infatti che ipotizzare un complesso meccanismo, per giunta difforme dalla lettera della disposizione in questione, credo che si possa interpretare quest’ultima nel senso che essa consente alle amministrazioni statali e ai giudici nazionali di verificare, caso per caso, se lo straniero abbia inteso creare abusivamente le condizioni per avvalersi dei diritti a lui riconosciuti e, qualora ciò sia accertato, di non riconoscergli quei diritti.

56. Ricordo a tal riguardo che la Corte ha già evocato la possibilità di colpire pratiche abusive, richiedendo all’uopo l’accertamento di due elementi.

Da un lato, deve essere riscontrato «un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa comunitaria, l’obiettivo perseguito dalla detta normativa non è stato raggiunto»; dall’altro, «un elemento soggettivo che consiste nella volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa comunitaria mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento» ( 14 ).

57. Su questa base, credo, l’ipotesi (a dire il vero, un po’ di scuola) evocata dalla Commissione, per cui lo straniero alla scadenza del semestre potrebbe uscire dallo spazio Schengen per poi farvi ritorno il giorno seguente, può essere valutata dalle amministrazioni statali e dai giudici nazionali come un indizio di un aggiramento delle disposizioni della Convenzione diretto ad ottenere un vantaggio illegittimo, vale a dire un soggiorno nel territorio in questione superiore al termine consentito di tre mesi consecutivi.

In tale eventualità, allora, a me pare che le autorità nazionali dovrebbero negare l’ingresso allo straniero o, qualora esso sia già avvenuto, considerarlo irregolare.

58. Mi sembra che con tale correttivo l’art. 20, n. 1, della Convenzione possa essere interpretato nel senso che meglio si adatta alla lettera della disposizione senza incorrere nei rischi denunciati dalla Commissione.

59. Ritengo quindi, per concludere, che per «primo ingresso», ai sensi dell’art. 20, n. 1, della Convenzione, debba intendersi la prima entrata in assoluto nello spazio Schengen dello straniero non soggetto all’obbligo di visto, nonché le entrate da lui effettuate successivamente a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra.

IV – Conclusioni

60. Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di rispondere al Conseil d’État che: «Ai sensi dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, per "primo ingresso" deve intendersi la prima entrata in assoluto nello spazio Schengen dello straniero non soggetto all’obbligo di visto, nonché le entrate da lui effettuate successivamente a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra». 1 – Lingua originale: l'italiano. 2 – Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 13). 3 – Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19). 4 – Protocollo sull'integrazione dell' acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea. 5 – Decisione 1999/436/CE del Consiglio, del 20 maggio 1999, che determina, in conformità delle pertinenti disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea, la base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l' acquis di Schengen (GU L 176, pag. 17). 6 – Regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 2414/2001 del Consiglio, del 7 dicembre 2001 (GU L 327, pag. 1). 7 – Ordinanza n. 45-2658 del 2 novembre 1945 concernente le condizioni d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Francia, modificata da ultimo dalla legge n. 2002‑305 del 4 marzo 2002. 8 – Il corsivo è mio. 9 – Tra tante, v. sentenze 22 febbraio 1984, causa 70/83, Kloppenburg (Racc. pag. 1075, punto 11); 15 dicembre 1987, causa 325/85, Irlanda/Commissione (Racc. pag. 5041, punto 18); 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag.

I-3283, punto 26), e 16 ottobre 1997, causa C‑177/96, [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag I-5659, punto 27). 10 – Sentenza 9 aprile 1987, causa 363/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 1733, punto 7). 11 – In tal senso v. art. 63, n. 3, lett. a), CE e art. 18 della Convenzione. 12 – Il corsivo è mio. 13 –

V. sentenze 11 ottobre 1977, causa 125/76, Cremer (Racc. pag. 1593, punto 21), e 14 dicembre 2000, causa C-110/99, Emsland-Stärke (Racc. pag.

I-11569, punto 51). 14 – In tal senso v. sentenza Emsland-Stärke, cit., punti 52-54.

V. anche sentenze 21 settembre 1983, cause riunite 205/82 ‑ 215/82, [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag. 2633, punti 17‑25 e 35‑39); 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punti 17-21); 8 febbraio 1996, causa C-212/94, FMC e a. (Racc. pag.

I‑389, punti 49-51), e 15 giugno 2000, cause riunite C‑418/97 e C-419/97, ARCO [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag.

I-4475, punto 41).

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
CONCLUSIONI DELL’[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] presentate il 27 aprile 2006 ( 1 ) [OSCURATO:PERSONA]241/05 [OSCURATO:PERSONA] contro [OSCURATO:PERSONA] du Val-de-Marne [domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Conseil d’État (Francia)] «Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen – Art. 20, n. 1 – Stranieri non soggetti a visto – Primo ingresso nello spazio Schengen – Circolazione – Durata massima» 1.     Con ordinanza 9 maggio 2005 il Conseil d’État (Consiglio di Stato francese) ha sottoposto alla Corte, ai sensi degli artt. 68 CE e 234 CE, un quesito relativo all’interpretazione dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen (in prosieguo: la «Convenzione di applicazione» o semplicemente la «Convenzione»), che fissa la durata massima della circolazione degli stranieri non soggetti a visto nei territori delle Parti contraenti (in prosieguo: anche lo «spazio Schengen»). 2.     In particolare, il Conseil d’État ci interroga sulla definizione della nozione di «data di primo ingresso», cioè della data dalla quale decorre, ai sensi del predetto art. 20, n. 1, il termine di «tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi» durante il quale, ai sensi della Convenzione, lo straniero può circolare liberamente nello spazio Schengen. I – Quadro giuridico A – Diritto comunitario La circolazione degli stranieri non soggetti a visto nello spazio Schengen 3.     Com’è noto, allo scopo di «pervenire all’eliminazione dei controlli alle frontiere comuni e di agevolare la circolazione delle merci e dei servizi» attraverso dette frontiere, gli Stati membri del Benelux, la Francia e la Germania hanno concluso, nel 1985, l’Accordo di Schengen ( 2 ) e, nel 1990, una Convenzione di applicazione di tale Accordo ( 3 ) (in prosieguo collettivamente: gli «accordi di Schengen»). A questi accordi hanno successivamente aderito Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Austria, Danimarca, Finlandia e Svezia. Gli accordi di Schengen e le convenzioni di adesione fanno parte del c.d . acquis di Schengen. 4.     La circolazione nello spazio Schengen degli stranieri non soggetti all’obbligo di visto è disciplinata dalla Convenzione di applicazione. 5.     Ai sensi dell’art. 1 per «straniero» si intende: «chi non è cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee». 6.     L’art. 5, n. 1, stabilisce poi che: «Per un soggiorno non superiore a tre mesi, l’ingresso nel territorio delle Parti contraenti può essere concesso allo straniero che soddisfi le condizioni seguenti: a)      essere in possesso di un documento o di documenti validi che consentano di attraversare la frontiera, quali determinati dal comitato esecutivo; b)      essere in possesso di un visto valido, se richiesto; c)      esibire, se necessario, i documenti che giustificano lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti, sia per la durata prevista del soggiorno, sia per il ritorno nel paese di provenienza o per il transito verso un terzo Stato nel quale la sua ammissione è garantita, ovvero essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi; d)      non essere segnalato ai fini della non ammissione; e)      non essere considerato pericoloso per l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale o le relazioni internazionali di una delle Parti contraenti». 7.     Per quanto qui interessa, va in particolare richiamato l’art. 20, n. 1, che così dispone: «Gli stranieri non soggetti all’obbligo del visto possono circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una durata massima di tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso, sempreché soddisfino le condizioni di ingresso di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a), c), d) ed e)». 8.     Va inoltre ricordato che un apposito protocollo allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, quali modificati dal Trattato di Amsterdam ( 4 ) ha incorporato il c.d. acquis di Schengen nel quadro istituzionale e giuridico dell’Unione europea. A tal fine, detto protocollo ha autorizzato i tredici Stati firmatari degli accordi di Schengen ad instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel campo di applicazione di tali accordi e delle disposizioni collegate. Inoltre, esso ha assegnato al Consiglio il compito di individuare per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l’ acquis di Schengen una base giuridica nei Trattati. 9.     Ai sensi dell’art. 2 e dell’allegato A della decisione 1999/436/CE del Consiglio ( 5 ), la base giuridica dell’art. 20, n. 1, della Convenzione è costituita dall’art. 62, n. 3, CE. Norme specifiche relative ai cittadini rumeni 10.   [OSCURATO:PERSONA] figura nell’elenco dei Paesi i cui cittadini sono esentati, ai sensi dell’art. 1, n. 2, del regolamento n. 539/2001 ( 6 ), dall’obbligo di visto «per soggiorni la cui durata globale non sia superiore a tre mesi» (v. allegato II). B – Diritto nazionale 11.   Al momento dei fatti della causa principale, le condizioni d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Francia erano disciplinate dall’ordinanza n. 45-2658 del 2 novembre 1945 ( 7 ). 12.   L’art. 22 di tale ordinanza così dispone: «I –      Il rappresentante dello Stato nel dipartimento e, a Parigi, il prefetto di polizia possono, con decreto motivato, decidere che uno straniero sia ricondotto alla frontiera nei seguenti casi: 1)      Qualora lo straniero non possa dimostrare di essere entrato regolarmente in territorio francese, a meno che non sia titolare di un diritto di soggiorno in corso di validità; (...). II –      Le disposizioni del primo comma, sub 1), si applicano allo straniero che non è cittadino di uno Stato membro della Comunità europea: a)      se non soddisfa le condizioni di ingresso previste dall’art. 5 della [Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen]; b)      o se, provenendo direttamente dal territorio di uno Stato contraente di questa convenzione, egli non può dimostrare di essere entrato nel territorio metropolitano a norma degli artt. 19, n. 1 o 2, 20, n. 1, 21, n. 1 o 2, della Convenzione [di applicazione dell’Accordo di Schengen]; (…)». II – Fatti e procedura 13.   Dall’ordinanza di rinvio emerge che il signor Bot, cittadino rumeno, entrava a più riprese nello spazio Schengen. 14.   In particolare, il signor Bot soggiornava in Francia dal 15 agosto al 2 novembre 2002 e poi, di nuovo, dalla fine di novembre 2002 alla fine di gennaio 2003. Quindi, tornato in Francia transitando il 23 febbraio 2003 dall’Ungheria e poi, a suo dire, dall’Austria e dalla Germania, egli veniva fermato dalla polizia il 25 marzo 2003. 15.   Con decreto 26 marzo 2003 il prefetto di Val-de-Marne disponeva il riaccompagnamento del signor Bot alla frontiera, ai sensi dell’art. 22, secondo comma, lett. b), dell’ordinanza n. 45-2658. 16.   Poiché il Tribunale amministrativo di Melun respingeva il ricorso da lui presentato contro tale decreto, il signor Bot si rivolgeva al Conseil d’État. Questo, nutrendo dubbi sull’interpretazione dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione, ha sottoposto alla Corte il seguente quesito pregiudiziale: «Cosa occorra intendere per "data di primo ingresso" ai sensi delle disposizioni dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen e, in particolare, se si debba considerare come "primo ingresso" nel territorio degli Stati contraenti di tale convenzione ogni ingresso che avviene alla fine di un periodo di sei mesi in cui non c’è stato nessun altro ingresso in tale territorio, nonché, nel caso di uno straniero che entra più volte per soggiorni brevi, ogni ingresso immediatamente successivo alla scadenza di un periodo di tempo di sei mesi a decorrere dalla data del precedente "primo ingresso" conosciuto». 17.   Nel procedimento così introdotto hanno presentato osservazioni scritte i governi di Francia, Finlandia, Repubblica ceca e Slovacchia, nonché la Commissione. III – Analisi giuridica 18.   Come si è visto, l’art. 20, n. 1, della Convenzione prevede che «[g]li stranieri non soggetti all’obbligo del visto possono circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una durata massima di tre mesi nel corso di un periodo di sei mesi a decorrere dalla data del primo ingresso». 19.   Il governo finlandese e la Commissione avanzano, per le ragioni che meglio vedremo in seguito (v. paragrafi 34-41), ciascuna una peculiare interpretazione della nozione di «data di primo ingresso» di cui alla citata disposizione. Secondo il governo finlandese, tale nozione si riferirebbe alla prima entrata dello straniero nello spazio Schengen nel corso dei sei mesi antecedenti l’ultima entrata. Secondo la Commissione, invece, essa indicherebbe l’entrata dello straniero avvenuta almeno tre mesi dopo l’ultima uscita. In caso di entrata effettuata prima di tre mesi dall’ultima uscita, precisa la Commissione, il diritto di soggiorno dello straniero dovrebbe essere calcolato considerando i periodi di tempo da questo già trascorsi nello spazio Schengen negli ultimi sei mesi. 20.   I governi francese, ceco e slovacco ritengono invece che la nozione di «primo ingresso» si riferisca alla prima entrata in assoluto dello straniero nello spazio Schengen ed alle entrate che avvengono successivamente a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra. 21.   Per parte mia, sono portato a condividere quest’ultima soluzione, e ciò non solo per ragioni letterali e sistematiche, ma anche perché essa mi sembra più coerente con l’esigenza di certezza del diritto. 22.   Cominciando dagli argomenti testuali, credo che a giusto titolo i governi francese, ceco e slovacco, ma anche la Commissione, sottolineino come dalla stessa disposizione in questione emerga che a partire «dalla data del primo ingresso» dello straniero nello spazio Schengen «decorre» un periodo di sei mesi «nel corso» del quale lo straniero può circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti per una «durata massima di tre mesi ». 23.   Secondo tale disposizione, pertanto, quando uno straniero entra nello spazio Schengen inizia a decorrere un termine che scade dopo sei mesi . È «nel corso» di questi sei mesi che lo straniero può circolare liberamente nei territori delle Parti contraenti; ciò, per un periodo continuativo di tre mesi oppure per più periodi di minore durata la cui somma, però, non deve in ogni caso eccedere la «durata massima» di tre mesi. Esauriti i tre mesi così computati, lo straniero deve lasciare il territorio delle Parti contraenti e potrà farvi ritorno soltanto nel semestre successivo. Il ritorno dello straniero, distante almeno sei mesi dal «primo ingresso», costituisce un nuovo «primo ingresso» che fa ripartire i termini rispettivamente di sei e di tre mesi sopra indicati. 24.   Ma a sostegno di tale interpretazione può essere avanzato anche un argomento di carattere sistematico. Come ha osservato il governo francese, infatti, la soluzione sopra esposta coincide con quella che la Convenzione detta ancor più chiaramente per gli stranieri soggetti all’obbligo di visto. 25.   Ai sensi dell’art. 19, n. 1, della Convenzione, infatti, gli «stranieri titolari di un visto uniforme (…) possono circolare liberamente nel territorio di tutte le Parti contraenti per il periodo di validità del visto», il quale copre, ai sensi dell’art. 11, «uno o più ingressi, purché né la durata di un soggiorno ininterrotto, né il totale dei soggiorni successivi siano superiori a tre mesi per semestre a decorrere dalla data del primo ingresso» ( 8 ). Con grande chiarezza, quindi, la Convenzione riconosce agli stranieri soggetti a visto un diritto di circolazione di tre mesi «per semestre» calcolato «a decorrere dalla data del primo ingresso». 26.   Ora, a mio avviso, sarebbe illogico e incoerente ritenere che questo stesso sistema, basato ugualmente sulla separazione tra semestri successivi, si applichi agli stranieri soggetti all’obbligo del visto, e non a quelli che a tale obbligo non sono soggetti. Al contrario, per questi ultimi dovrebbero valere i metodi di calcolo più restrittivi proposti dal governo finlandese e dalla Commissione (e che vedremo ancor meglio in seguito; v. paragrafi 40 e 41), con il risultato davvero singolare di riservare un trattamento meno favorevole a soggetti che nel sistema Schengen sono invece visti con maggior favore. Gli stranieri non soggetti a visto sono infatti quelli che provengono da Paesi ai quali la Comunità, «ponderando, caso per caso, (…) vari criteri attinenti in particolare all’immigrazione clandestina, all’ordine pubblico e alla sicurezza, alle relazioni esterne dell’Unione», riconosce un trattamento di favore consistente appunto nell’esenzione dall’obbligo di visto (v. quinto ‘considerando’ del regolamento n. 539/2001). 27.   D’altra parte, la lettura proposta mi sembra più coerente con il principio della certezza del diritto, il quale esige, com’è noto, che «la legislazione comunitaria [sia] chiara e la sua applicazione (…) prevedibile per tutti gli interessati» ( 9 ). In effetti, l’interpretazione accolta dà luogo ad un sistema assai chiaro che consente, da un lato, alle amministrazioni nazionali di applicare con facilità e senza dubbi le norme della Convenzione e, dall’altro, agli stranieri che vogliono circolare nello spazio Schengen di «conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali» ( 10 ). 28.   Ciò detto, mi corre tuttavia l’obbligo di segnalare che l’interpretazione qui accolta si presta a due importanti obiezioni, delle quali occorre quindi dare conto. 29.   In primo luogo, si potrebbe obiettare che calcolando il diritto di libera circolazione dello straniero secondo periodi di sei mesi, separati e successivi, lo straniero che nel primo semestre abbia circolato per più di tre mesi avrebbe comunque diritto, nel semestre successivo, a circolare per altri tre mesi. In buona sostanza, una violazione commessa nel primo semestre non potrebbe poi essere sanzionata nei semestri successivi. 30.   È quanto potrebbe avvenire, ad esempio, proprio nel caso del signor Bot. Questi è entrato nello spazio Schengen il 15 agosto 2002. Applicando il sistema proposto, il termine di sei mesi sarebbe scaduto il 15 febbraio 2003. Nel corso di questo periodo il signor Bot ha soggiornato in Francia per più di tre mesi (dal 15 agosto 2002 al 2 novembre 2002 e da fine novembre 2002 a fine gennaio 2003). Ciò nonostante, si obietta, nel successivo semestre (cominciato con il nuovo «primo ingresso» del 23 febbraio 2003) il signor Bot avrebbe potuto godere, secondo l’interpretazione da me accolta, di un nuovo diritto di circolazione pari a tre mesi. Il giorno in cui è stato fermato (il 25 marzo 2003), egli avrebbe quindi vantato ancora quasi due mesi di soggiorno in Francia e di conseguenza non avrebbe potuto esserne allontanato. 31.   A mio avviso, però, l’obiezione deve essere respinta. 32.   In effetti, nell’interpretazione da me condivisa il semestre iniziato con il nuovo «primo ingresso» introduce un nuovo diritto di soggiorno di tre mesi (continui o frazionati). È chiaro però che l’apertura del nuovo semestre non vale a «condonare» una violazione della normativa Schengen in precedenza commessa. Tale violazione continua ad esistere e, come tale, può essere punita. 33.   Ritengo anch’io quindi, al pari del governo francese, che, anche se fermato in semestri diversi da quello della violazione, l’interessato può essere punito dagli Stati membri attraverso l’applicazione delle sanzioni a tal fine previste – beninteso, nel rispetto del diritto comunitario ed in particolare del principio di proporzionalità – dai rispettivi ordinamenti. 34.   Più delicata appare la seconda obiezione mossa dal governo finlandese e dalla Commissione. 35.   Il governo finlandese e la Commissione partono dal giusto presupposto che, indipendentemente dai semestri , la Convenzione ed il regolamento n. 539/2001 autorizzano gli stranieri non soggetti all’obbligo di visto a soggiornare nello spazio Schengen per periodi non superiori a tre mesi consecutivi. 36.   In effetti, ai sensi dell’art. 5 della Convenzione l’ingresso nello spazio Schengen può essere concesso ad uno straniero «in possesso di un visto valido, se richiesto», soltanto «per un soggiorno non superiore a tre mesi». Tale limite assoluto è poi confermato dall’art. 10, il quale istituisce «un visto uniforme valido per il territorio dell’insieme delle Parti contraenti (…) per un soggiorno massimo di tre mesi ». Detto limite è poi specificamente ribadito per gli stranieri non soggetti a visto. Gli artt. 1, n. 2, e 2, primo trattino, del regolamento n. 539/2001 dispongono infatti che i cittadini dei paesi terzi indicati nell’apposito elenco (tra i quali c’è la [OSCURATO:PERSONA]) siano esentati dall’obbligo di visto, ma sempre «per soggiorni la cui durata globale non sia superiore ai tre mesi ». 37.   Da questo complesso di norme risulta quindi che in nessun caso il soggiorno degli stranieri non soggetti a visto potrebbe eccedere i tre mesi consecutivi. Per soggiorni più lunghi, essi dovranno munirsi di appositi permessi o visti nazionali, rilasciati dagli Stati membri ( 11 ). 38.   Alla stessa conclusione conduce anche l’art. 62, n. 3, CE che, ai sensi della decisione 1999/436/CE, costituisce la base giuridica dell’art. 20, n. 1, della Convenzione (v. supra paragrafo 9). Tale disposizione autorizza infatti la Comunità ad adottare «misure che stabiliscono a quali condizioni i cittadini di paesi terzi hanno libertà di spostarsi all’interno del territorio degli Stati membri per un periodo non superiore a tre mesi » ( 12 ). In nessun caso quindi, l’art. 20, n. 1, potrebbe essere interpretato in modo da consentire agli stranieri non soggetti a visto di soggiornare negli Stati membri per più di tre mesi consecutivi. 39.   Ora, secondo il governo finlandese e la Commissione, ciò è proprio quanto avverrebbe se si seguisse l’interpretazione dell’art. 20, n. 1, che ho sopra illustrato. 40.   All’uopo essi espongono il seguente esempio. Si pensi ad uno straniero che fa il suo primo ingresso nello spazio Schengen il 1° gennaio 2006 per uscirne lo stesso giorno. Tale persona rientra poi nel territorio in questione il 2 aprile fino alla scadenza del semestre, vale a dire il 30 giugno (quindi, due mesi e trenta giorni). Con il 1° luglio si apre un nuovo semestre e, per tale motivo, lo straniero permane per altri tre mesi nell’area Schengen. Il suo soggiorno si è così protratto per quasi sei mesi consecutivi (precisamente, sei mesi meno un giorno), e dunque quasi tre mesi di più del limite massimo sopra indicato. 41.   Per evitare questo tipo di situazioni, però, il governo finlandese e la Commissione prospettano due diverse interpretazioni dell’art. 20, n. 1, della Convenzione. 42.   Secondo la Finlandia, il «primo ingresso» dello straniero dovrebbe essere individuato attraverso il seguente percorso logico. Si parte dalla data dell’ ultima entrata dello straniero nello spazio Schengen. Da tale data si proietta a ritroso un termine di sei mesi per vedere se lo straniero è già entrato nel territorio Schengen. Se fosse così, costituirebbe allora «primo ingresso», ai sensi della Convenzione, la prima entrata dello straniero in quel territorio nei sei mesi antecedenti l’ultima entrata. A partire dal «primo ingresso» così individuato si dovrebbero poi calcolare i termini di tre e sei mesi previsti dall’art. 20, n. 1, e decidere di conseguenza se, al momento dell’ultima entrata, lo straniero abbia esaurito o meno i giorni a sua disposizione. 43.   Ancor più elaborata mi pare la soluzione proposta dalla Commissione. Anch’essa assume come punto di partenza l’ ultima entrata dello straniero per vedere se, prima di questa, egli si sia già introdotto nello spazio Schengen. In caso positivo, la Commissione propone la seguente distinzione: se tra l’ultima entrata e l’ultima uscita sono passati più di tre mesi, l’ultima entrata costituisce il «primo ingresso» ai fini della Convenzione; se invece sono passati meno di tre mesi, allora dall’ultima entrata si proietta a ritroso nel tempo un termine di sei mesi per verificare se, nel corso di quei sei mesi, lo straniero abbia già esaurito i tre mesi di soggiorno nel territorio Schengen. 44.   Ciò detto, devo osservare che, pur partendo da un giusto presupposto, le soluzioni appena esposte non mi convincono pienamente. 45.   In effetti, per il calcolo dei termini previsti dall’art. 20, n. 1, esse finiscono in definitiva entrambe per ignorare o mettere in secondo piano la nozione di «primo ingresso» assunta come dies a quo da tale disposizione e valorizzano, invece, quella di «ultima entrata» che la disposizione citata neppure menziona. 46.   Inoltre, dette soluzioni mi sembrano singolarmente complesse e, anche per questo motivo, poco coerenti con le esigenze di chiarezza e di certezza del diritto che, come si è visto sopra (v. paragrafo 27), devono contraddistinguere la legislazione comunitaria, e quindi anche l’ acquis di Schengen comunitarizzato. 47.   In effetti, il giorno in cui lo straniero si presenta alla frontiera Schengen (la c.d. ultima entrata), basandosi sui dati disponibili, i funzionari di polizia dovrebbero imbarcarsi in calcoli molto complicati. Solo dopo aver svolto tali calcoli, essi potrebbero e dovrebbero, quello stesso giorno, comunicare allo straniero se ha ancora a disposizione altri giorni per circolare liberamente nello spazio Schengen o se invece questi sono già stati esauriti. In definitiva, l’applicazione della Convenzione diventerebbe estremamente complicata per le amministrazioni nazionali e poco prevedibile per i privati. 48.   D’altra parte, a me pare che le due soluzioni appena criticate non si giustificano neppure per il fatto di essere le sole capaci di garantire il rispetto del limite massimo di tre mesi consecutivi sopra ricordato (v. paragrafi 34-36). 49.   A me sembra infatti che, a differenza di quanto sostiene in particolare il governo finlandese, la soluzione da me condivisa e basata su periodi semestrali separati e successivi, nell’ambito dei quali è consentito allo straniero un soggiorno (continuo o frazionato) di tre mesi, escluda di per sé la violazione di detto limite massimo. 50.   Mi spiego. La soluzione che ho qui propugnato individua il «primo ingresso» nella prima entrata dello straniero nello spazio Schengen e in quelle successive avvenute a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra. Ciò significa che, chiuso il primo semestre, il secondo non si apre automaticamente, ma decorre soltanto dal nuovo «primo ingresso» dello straniero. 51.   In altri termini, la permanenza dello straniero alla scadenza del semestre non fa scattare il semestre successivo. Perché ciò accada occorre che, a quella scadenza, lo straniero si allontani dallo spazio Schengen , per poi farvi ritorno. Ciò spezza necessariamente la consecutività dei semestri ed esclude quindi il rischio che «attaccando» gli ultimi mesi del primo semestre e i primi mesi di quello successivo lo straniero violi il termine assoluto di tre mesi consecutivi (v. esempio esposto al paragrafo 38). 52.   Secondo la Commissione, però, l’obbligo per lo straniero di allontanarsi dallo spazio Schengen a fine semestre non basterebbe, di fatto, a garantire il rispetto di detto termine. In effetti, lo straniero ben potrebbe: i) soggiornare gli ultimi due mesi e trenta giorni del primo semestre; ii) uscire e rientrare il giorno dopo nello spazio Schengen e quindi pretendere di circolare liberamente per altri tre mesi. In tal modo, si permetterebbe allo straniero di eludere facilmente la normativa Schengen, perché, allontanandosi per un solo giorno, egli potrebbe circolare liberamente per quasi sei mesi consecutivi. 53.   Anche in tal caso l’obiezione della Commissione parte da un giusto presupposto, vale a dire l’esigenza di evitare facili elusioni della normativa comunitaria. È chiaro, infatti, che l’applicazione delle disposizioni comunitarie «non può estendersi fino alla tutela di pratiche abusive» dei privati ( 13 ). 54.   Tuttavia, a me sembra che tale esigenza possa essere rispettata per altra via, senza che occorra stravolgere la portata dell’art. 20, n. 1, della Convenzione. 55.   Piuttosto infatti che ipotizzare un complesso meccanismo, per giunta difforme dalla lettera della disposizione in questione, credo che si possa interpretare quest’ultima nel senso che essa consente alle amministrazioni statali e ai giudici nazionali di verificare, caso per caso, se lo straniero abbia inteso creare abusivamente le condizioni per avvalersi dei diritti a lui riconosciuti e, qualora ciò sia accertato, di non riconoscergli quei diritti. 56.   Ricordo a tal riguardo che la Corte ha già evocato la possibilità di colpire pratiche abusive, richiedendo all’uopo l’accertamento di due elementi. Da un lato, deve essere riscontrato «un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa comunitaria, l’obiettivo perseguito dalla detta normativa non è stato raggiunto»; dall’altro, «un elemento soggettivo che consiste nella volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa comunitaria mediante la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento» ( 14 ). 57.   Su questa base, credo, l’ipotesi (a dire il vero, un po’ di scuola) evocata dalla Commissione, per cui lo straniero alla scadenza del semestre potrebbe uscire dallo spazio Schengen per poi farvi ritorno il giorno seguente, può essere valutata dalle amministrazioni statali e dai giudici nazionali come un indizio di un aggiramento delle disposizioni della Convenzione diretto ad ottenere un vantaggio illegittimo, vale a dire un soggiorno nel territorio in questione superiore al termine consentito di tre mesi consecutivi. In tale eventualità, allora, a me pare che le autorità nazionali dovrebbero negare l’ingresso allo straniero o, qualora esso sia già avvenuto, considerarlo irregolare. 58.   Mi sembra che con tale correttivo l’art. 20, n. 1, della Convenzione possa essere interpretato nel senso che meglio si adatta alla lettera della disposizione senza incorrere nei rischi denunciati dalla Commissione. 59.   Ritengo quindi, per concludere, che per «primo ingresso», ai sensi dell’art. 20, n. 1, della Convenzione, debba intendersi la prima entrata in assoluto nello spazio Schengen dello straniero non soggetto all’obbligo di visto, nonché le entrate da lui effettuate successivamente a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra. IV – Conclusioni 60.   Alla luce delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di rispondere al Conseil d’État che: «Ai sensi dell’art. 20, n. 1, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, per "primo ingresso" deve intendersi la prima entrata in assoluto nello spazio Schengen dello straniero non soggetto all’obbligo di visto, nonché le entrate da lui effettuate successivamente a distanza di almeno sei mesi l’una dall’altra». 1 – Lingua originale: l'italiano. 2 – Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 13). 3 – Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19). 4 – Protocollo sull'integrazione dell' acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea. 5 – Decisione 1999/436/CE del Consiglio, del 20 maggio 1999, che determina, in conformità delle pertinenti disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea, la base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l' acquis di Schengen (GU L 176, pag. 17). 6 – Regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 2414/2001 del Consiglio, del 7 dicembre 2001 (GU L 327, pag. 1). 7 – Ordinanza n. 45-2658 del 2 novembre 1945 concernente le condizioni d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Francia, modificata da ultimo dalla legge n. 2002‑305 del 4 marzo 2002. 8 – Il corsivo è mio. 9 – Tra tante, v. sentenze 22 febbraio 1984, causa 70/83, Kloppenburg (Racc. pag. 1075, punto 11); 15 dicembre 1987, causa 325/85, Irlanda/Commissione (Racc. pag. 5041, punto 18); 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3283, punto 26), e 16 ottobre 1997, causa C‑177/96, [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag I-5659, punto 27). 10 – Sentenza 9 aprile 1987, causa 363/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 1733, punto 7). 11 – In tal senso v. art. 63, n. 3, lett. a), CE e art. 18 della Convenzione. 12 – Il corsivo è mio. 13 – V. sentenze 11 ottobre 1977, causa 125/76, Cremer (Racc. pag. 1593, punto 21), e 14 dicembre 2000, causa C-110/99, Emsland-Stärke (Racc. pag. I-11569, punto 51). 14 – In tal senso v. sentenza Emsland-Stärke, cit., punti 52-54. V. anche sentenze 21 settembre 1983, cause riunite 205/82 ‑ 215/82, [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag. 2633, punti 17‑25 e 35‑39); 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punti 17-21); 8 febbraio 1996, causa C-212/94, FMC e a. (Racc. pag. I‑389, punti 49-51), e 15 giugno 2000, cause riunite C‑418/97 e C-419/97, ARCO [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag. I-4475, punto 41).
Sentenza Corte di giustizia UE/2006 — Fons Iuris — Fons Iuris