Cassazione n. 26170/2024

in data 30 luglio 2024, n. 10632/2024. * 1.Il giudizio di merito riguarda ilcontenzioso intercorso fra Agenzia delle entrate -Riscossione e la parte privata C.D., relativamente all’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria di euro 100, notificata dall’Agenzia per conto del Ministero della Salute, in conseguenza dell’inosservanza dell’obbligo vaccinale anti Sars-Cov-2. L’ Agenzia aveva spedito l’avviso di addebito, tramite posta raccomandata a/r, in data 28/11/2022, ma la posta era stata consegnata alla persona destinataria dell’avviso soltanto in data [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Medio tempore, fra le due date e precisamente il giorno 31/12/2022, era tuttavia entrata in vigore la l. n. 199 del 2022, di conversione del d.l. n. 162 del 2022, che appunto, all’art. 7, aveva così disposto: «Dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto1 fino al 31 dicembre 2024 sono sospesi le attività e i procedimenti di irrogazione della sanzioneprevisti dall'articolo 4-sexies, commi 3, 4 e 6, del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76». Aveva cioé sospeso, per quanto qui di rilievo, le attività e i procedimenti di irrogazione anche delle sanzioni omologhe a quelle irrogate alla parte privata della fattispecie ora posta all’attenzione della S.C. Risulta, pertanto necessario stabilire se, sulla base del l’applicabilità del principio tempus regit actumanche al procedimento amministrativo, diretto corollario dell’art. 11 delle preleggi al c.c., il procedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria in esame si fosse già concluso alla data di entrata in vigore della legge che ne ha imposto la sospensione, sì da risultare insensibile a tale comando. Per sciogliere questo dubbio interpretativo è stato sottoposto ex art. 363 bis c.p.c. il seguente quesito,così formulato nel dispositivo del provvedimento di rinvio: Dica la Corte di Cassazione se la natura di titolo esecutivo con valore di precetto dell’avviso di accertamento esecutivo opposto in materia di violazione dell’obbligo vaccinale osti all’applicazione nella fattispecie dei principi regolatori in materia di procedimento amministrativo (tempus regit actum) e di distinzione tra perfezionamento dell’atto e fase integrativa dell’efficacia nei termini di cui in parte motiva». Le parti in causa hanno sostenuto tesi contrapposte: l’Amministrazione, che ha sollecitato il rinvio pregiudiziale,ha ritenuto che l’inter a fase procedimentale si era conclusa -2 - al momento della spedizione della notifica,in quanto la fase di accertamento e imposizione della sanzione era stata definita da parte dell’autorità amministrativa titolare di tale potestà (il Ministero della Salute) prima dell’entrata in vigore della nuova legge ed anche l’atto impositivo, contenente il titolo esecutivo trasfuso nell’intimazione di pagamento notificata, era stato portato a compimento anteriormente ad essa. L’ADER provvedeva soltanto all’intimazione di pagamento mediante regolare procedimento notificatorio. Ne conseguiva,in ossequio al noto principio della scissione degli effetti della notificazione tra autore e destinatario,l’irrilevanza del ricevimento dell’avviso dopo l’entrata in vigore della citata nuova legge.Doveva, inoltre, rilevarsi che la notificazione è mera condizione di efficacia dell’atto e non elemento costitutivo del procedimento.La parte privata, invece, ha affermato che, nel momento in cui essa aveva ricevuto l’avviso, era già stata preventivamente sospesa ogni attività sanzionatoria prevista dall’art. 4-sexies del d.l. n. 44 del 2021, cosicché all’atto impositivo era stato temporaneamente precluso di esplicare la sua efficacia di titolo esecutivo. Il Tribunale ha infine evidenziato che la questione proposta deve ritenersi necessaria alla definizione del giudizio,non risulta essere stata ancora specificamente risolta dalla Corte di cassazioneè suscettibile di riproporsi in numerosi giudizi come indicato dall’Avvocatura di stato appellante. Manca, però, una puntuale illustrazione della gravità interpretativa, verosimilmente ritenuta desumibile dall’esposizione delle tesi contrapposte. 2.Ai fini del riscontro di quest’ultimo requisito si procede ad una sintetica disamina del quadro normativo di riferimento: Art. 4-sexies d.l. 1° aprile 2021, n. 44, conv. con modif. dalla l. 28 maggio 2021, n. 76 Sanzioni pecuniarie 1. In caso di inosservanza dell'obbligo vaccinale di cui agli articoli 4-ter.1, 4-ter.2 e 4- quater, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria di euro cento in uno dei seguenti casi: a) soggetti che alla data del 15 giugno 2022 non abbiano iniziato il ciclo vaccinale primario; b) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022, dopo avere ricevuto la prima dose del ciclo vaccinale primario bidose, alla data del 15 giugno 2022 non abbiano effettuato la dose di completamento del ciclo vaccinale primario neanche oltre i termini previsti con circolare del Ministero della salute; c) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022, dopo aver concluso il ciclo vaccinale primario, alla data del 15 giugno 2022 non abbiano effettuato la dose di richiamo successiva al ciclo vaccinale primario neanche oltre i termini di validità delle certificazioni verdi COVID- 19 previsti dall'articolo 9, comma 3, del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87. 2. La sanzione di cui al comma 1 si applica anche in caso di inosservanza degli obblighi vaccinali di cui agli articoli 4, 4-bis e 4-ter. 3. L'irrogazione della sanzione di cui al comma 1, nella misura ivi stabilita, è effettuata dal Ministero della salute per il tramite dell'Agenzia delle entrate-Riscossione, che vi provvede, sulla base degli elenchi dei soggetti inadempienti all'obbligo vaccinale periodicamente predisposti e trasmessi dal medesimo Ministero, anche acquisendo i dati resi disponibili dal [OSCURATO:PERSONA] sui soggetti assistiti dal [OSCURATO:PERSONA] vaccinati per COVID-19, nonché su quelli per cui non risultano vaccinazioni comunicate dal Ministero della salute al medesimo sistema e, ove disponibili, sui soggetti che risultano esenti dalla vaccinazione. -3 - [omissis] 6.L'Agenzia delle entrate-Riscossione, nel caso in cui l'Azienda sanitaria locale competente non confermi l'insussistenza dell'obbligo vaccinale, ovvero l'impossibilità di adempiervi, di cui al comma 4, provvede, in deroga alle disposizioni contenute nellalegge 24 novembre 1981, n. 689, e mediante la notifica, ai sensi dell'articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, entro duecentosettanta giorni dalla relativa trasmissione, di un avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo. Art. 7d.l. 31 ottobre 2022, n. 162, conv. con modif. dalla l. 30 dicembre 2022, n. 199 Disposizioni in materia di obblighi di vaccinazione anti sars-cov-2 [omissis] 1-bis. Dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto2 fino al 31 dicembre 2024sono sospesi le attività e i procedimenti di irrogazione della sanzione previsti dall'articolo 4-sexies, commi 3, 4 e 6, del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76. [omissis] Può essere utile anche un riscontro della giurisprudenza di legittimità in relazione all’applicazione in settore contiguo a quello oggetto del presente giudizio dei principi regolanti il momento perfezionativo della notificazione. È noto che il principio della scissione degli effetti della notifica fra notificante e notificato è stato sancito dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 477 del 2002, in sede di scrutinio del combinato disposto degli artt. 149 c.p.c. e 4, comma 3, della l. n. 20 novembre 1982, n. 890, dichiarato costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui prevede che la notificazione si perfeziona, per il notificante, alla data di ricezione dell’atto da parte del destinatario, anziché a quella, antecedente, di consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario». Tale principio, per quanto è qui di rilievo, originariamente formulato con riferimento agli atti processuali di impugnazione, è stato esteso agli atti amministrativi sanzionatori (qual è anche quello all’odierno vaglio) da Sez. U, Sentenza n. 12332 del 17/05/2017, Rv. 644252- 01, così massimata: «Il principio della scissione degli effetti della notificazione tra il notificante ed il destinatario dell'atto trova applicazione anche per gli atti del procedimento amministrativo sanzionatorio -non ostandovi la loro natura recettizia - tutte le volte in cui dalla conoscenza dell'atto stesso decorrano i termini per l'esercizio del diritto di difesa dell'incolpato e, ad un tempo, si verifichi la decadenza dalla facoltà di proseguire nel procedimento sanzionatorio in caso di omessa comunicazione delle condotte censurate entro un certo termine, dovendo bilanciarsi l'interesse del notificante a non vedersi imputare conseguenze negative per il mancato perfezionamento della fattispecie "comunicativa" a causa di fatto di terzi che intervengano nella fase di trasmissione del contenuto dell'atto e quello del destinatario a non essere impedito nell'esercizio di propri diritti, compiutamente esercitabili solo a seguito dell'acquisita conoscenza del contenuto dell'atto medesimo.(Nella specie, la S.C. ha ritenuto conseguire l’interruzione del termine di decadenza del potere di accertamento e contestazione in materia di intermediazione finanziaria alla mera spedizione a mezzo posta dell’atto di contestazione degli addebiti, e non al momento in cui il destinatario ne aveva avuto effettiva conoscenza)». -4 - Successivamente, le Sezioni Unite hanno preso posizione specificamente anche sugli rapporti fra principio di scissione degli effetti della notifica ed atti di imposizione tributaria: «In materia di notificazione degli atti di imposizione tributaria e degli effetti di questa sull'osservanza dei termini, previsti dalle singole leggi d'imposta, di decadenza dal potere impositivo, il principio della scissione soggettiva degli effetti della notificazione, sancito per gli atti processuali dalla giurisprudenza costituzionale, e per gli atti tributari dall'art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, trova sempre applicazione, a ciò non ostando né la peculiare natura recettizia di tali atti, né la qualità del soggetto deputato alla loro notificazione. Ne consegue che, per il rispetto del termine di decadenza cui è assoggettato il potere impositivo, assume rilevanza la data nella quale l'ente ha posto in essere gli elementi necessari ai fini della notifica dell'atto e non quella, eventualmente successiva, di conoscenza dello stesso da parte del contribuente» (Sentenza n. 40543 del 17/12/2021, Rv. 663252-01). 3. In conclusione, deve evidenziarsi, da un lato, la limitatezza del quadro normativo di riferimento che non presenta particolari complessità ermeneutiche, peraltro non rappresentate, dall’altro il complesso dei principi tracciatidalla giurisprudenza di legittimità in tema di scissione degli effetti della notificazione anche in relazione agli atti impositivi tributari o amministrativi sanzionatori rilevanti in relazione al quesito sottoposto in sede di rinvio pregiudiziale dal Tribunale di Roma, specie laddove si precisa come la ricezione del l’atto costituisce dies a quoper l’esercizio pieno dei diritti di difesa, ovvero di tutto ciò che discende strettamente dalla conoscenza dell’atto, fermo restando che le condiciones iurisdella sanzione irrogata si sono cristallizzate nella fase anteriore, conclusasicon la spedizione di esso. All’interno di questa cornice può essere trattato, in mancanza di ulteriori indicatori di complessità,anche il profilo della validità ed efficacia dell’atto. Per tutte queste ragioni, il rinvio pregiudiziale proposto, per difetto del requisito della grave difficoltà interpretativa, non supera il vaglio di ammissibilità. P.Q.