Cassazione n. 22571/2026

el suo Sinda-co p.t., rappresentato e difeso dall'avv. [OSCURATO:PERSONA], iscrittoall'albo dei patrocinanti in Cassazione, cod. fisc. [OSCURATO:PERSONA] 65A05 I208E,per le comunicazioni di rito: [OSCURATO:TELEFONO], PEC: [OSCURATO:EMAIL], insieme con il quale elettivamente domicilia in RomaViale [OSCURATO:PERSONA], n.21/23 presso lo studio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA], giusta procura in calce al ricorso.RicorrentecontroDe [OSCURATO:PERSONA], C.F. [OSCURATO:PERSONA] 49M20 I208T, [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA]/8/1949, [OSCURATO:PERSONA], C.F. [OSCURATO:PERSONA] 53T60 I208M, [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] [OSCURATO:DATA_NASCITA], ambedue [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] S. Martino,14, ed elett.te dom.ti in Roma alla [OSCURATO:PERSONA], 25, presso lo studiodell'Avv. [OSCURATO:PERSONA] in uno all'Avv. [OSCURATO:PERSONA] del Foro di [OSCURATO:PERSONA] (con studio in S. Agnello alla [OSCURATO:PERSONA] 5, C.F. [OSCURATO:PERSONA] 69T24H501W), dal quale sono rapp.ti e difesi in virtù di distinte procure specialiNumero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026apposte in calce al controricorso su fogli separati ex art. 83, III comma,c.p.c. (per le comunicazioni e le notificazioni: p.e.c. [OSCURATO:EMAIL]).Controricorrentiavverso la sentenza della Corte d'appello di Napoli n° 5115 depositata il12 dicembre 2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 maggio 2026dal consigliere [OSCURATO:PERSONA].1.- Il Comune di Sant'Agnello – avendo approvato con Delibera n° 133del 29 giugno 1979 il programma pluriennale di attuazione del “Piano dizona 167”, ossia il Piano per la costruzione di alloggi a carattere economi-co e popolare, ai sensi della legge 18 aprile 1962 n° 167 – con Convenzio-ne del 17 dicembre 1979 concedeva alla [OSCURATO:PERSONA] coop. a r.l.il diritto di superficie su 5.182 mq ricadenti nel Piano predetto; quindi, il 3agosto 1982, mediante atto di cessione volontaria, acquistava dai germaniPaolo, Maria e [OSCURATO:PERSONA] un'area di complessivi 9.500 mq, previamenteoccupata, nella quale ricadeva il suolo assegnato alla Cooperativa.2.- Poiché nell'atto di cessione volontaria tra gli Amati ed il Comuneera stata inserita una espressa riserva sul diritto ad ottenere una maggio-re indennità, in ragione dell'incertezza sui criteri estimativi determinatadalla legge 29 luglio 1980 n° 385, i germani Amati il 19 ottobre 1987 con-vennero il Comune in giudizio e, con sentenza del Tribunale di [OSCURATO:PERSONA], confermata dalla Corte d'appello di Napoli nel 2013, ne ottenne-ro la condanna a pagare loro la maggior somma di euro 950 mila circa, atitolo di indennità per l'ablazione dei fondi.3.- Nella pendenza di tale giudizio, con atto del 28 dicembre 1989 laComunali Santanellesi soc. coop. aveva assegnato al proprio socio, Giu-Numero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026seppe [OSCURATO:PERSONA], in comunione di beni con la moglie, [OSCURATO:PERSONA],un alloggio posto nell'immobile in proprietà superficiaria realizzato su suo-lo degli Amati.A seguito del pagamento del maggiore indennizzo sopra indicato, ilComune – premesso di aver diritto di ottenere dagli assegnatari degli al-loggi o da loro aventi causa il rimborso delle maggiori somme pagate perl'acquisizione delle aree assegnate alla Cooperativa edilizia, in forza delloart. 7 della Convenzione del 17 dicembre 1979 o comunque ai sensi e pergli effetti dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n° 865 – convenne il DeMaio e la Gargiulo in giudizio, onde ottenerne la condanna al pagamentodi euro 60.896,97, quale quota riferibile agli assegnatari delle maggiori in-dennità pagate.4.- Il Tribunale di [OSCURATO:PERSONA] accolse la domanda del Comune,ma di diverso segno fu la decisione della Corte di appello di Napoli, che,con la sentenza indicata in intestazione, riformò integralmente quella diprimo grado.Osservò la Corte, sulla scorta di Cass., sez. I, 2 aprile 2024, n° 8635,che né la Convenzione tra Comune e Cooperativa, né l'atto di assegnazio-ne dell'alloggio prevedevano l'obbligo dell'assegnataria di rifondere al Co-mune i maggiori oneri sostenuti per l'acquisizione dei suoli.Infatti, l'art. 7 della Convenzione si limitava a porre a carico della Coo-perativa l'obbligo di corrispondere al Comune gli oneri dell'espropriazione,mentre con l'art. 14 la Cooperativa si era semplicemente obbligata a por-tare a conoscenza dei propri soci tutti gli atti relativi alla Convenzione sti-pulata col Comune.D'altra parte, anche l'atto di assegnazione di alloggio in favore dei DeMaio non faceva alcun cenno ad obblighi di questi ultimi derivanti dall'ac-quisizione in proprietà superficiaria delle aree.Da ultimo, nemmeno era ravvisabile un'obbligazione propter rem, poi-ché, come stabilito dalla Corte di cassazione con la sentenza sopra citata,Numero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026l'obbligazione di pagamento si trasmette in capo ai successivi acquirentidegli immobili solo se essi se la sono espressamente accollata con il lorozione fra il comune e il concessionario.Ne derivava che l'unico soggetto obbligato per legge era la Cooperati-5.- Avverso tale sentenza ha interposto ricorso per cassazione il Co-mune in base a quattro mezzi, illustrati da memoria.Resistono i [OSCURATO:PERSONA] con controricorso, nel quale concludono per l'i-nammissibilità e, comunque, per il rigetto dell'impugnazione.La causa è stata assegnata per la trattazione in adunanza camerale aisensi dell'art. 380-bis cod. proc. civ.RAGIONI DELLA DECISIONE6.- Col primo motivo di ricorso il Comune lamenta la violazione e/o lafalsa applicazione dell'art. 35 della legge n° 865/1971, nonché dell'art.1339 cod. civ., in tema di inserzione automatica di clausole.La Corte di merito avrebbe escluso l'obbligo di rimborso, da parte deiDe Maio, soci della Cooperativa edilizia, dei maggiori costi di espropriazio-ne delle aree comprese nel PEEP e date in concessione alla [OSCURATO:PERSONA] a r.l., citando erroneamente Cass., sez. I, 2 aprile 2024, n° 8635,che invece si riferirebbe al diverso caso in cui il Comune pretendeva ilrimborso da un terzo, subacquirente dall'originario assegnatario.Al contrario, i [OSCURATO:PERSONA] non erano successivi acquirenti ma soci dellacooperativa edilizia, equiparabili all'acquirente di una parte del suolo edell'edificio.In conclusione, la decisione della Corte di merito contrasterebbe siacon l'art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n° 865, che prevede il principiodel pareggio economico-finanziario tra corrispettivo della Concessione nelPEEP e della copertura delle spese per l'acquisizione delle aree, sia conNumero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026l'art. 1339 cod. civ., in base al quale la Convenzione sarebbe integrata colprezzo del bene imposto dalla legge, senza necessità di invocare un accol-lo del debito da parte del socio o di qualificare propter rem l'obbligo dirimborso.Col secondo motivo il Comune si duole della violazione e/o la falsaapplicazione dell'art. 35 della legge n° 865/1971, nonché degli artt. 1339cod. civ.Il motivo riprende nella sostanza le argomentazioni del primo mezzo,aggiungendo che l'obbligo della trascrizione della Convenzione renderebbeopponibile erga omnes la clausola di pareggio finanziario: clausola checomunque sarebbe automaticamente integrata nella Convenzione, ai sensidell'art. 1339 cod. civ., onde consentire al PEEP di raggiungere i suoiobiettivi di promozione sociale, mediante l'obbligatorio recupero, da partedel Comune, di tutti gli oneri per l'acquisizione dei suoli.Il principio di pareggio previsto dall'art. 35 cit., sarebbe stato, in so-stanza, vanificato dalla decisione della Corte d'appello.Col terzo mezzo il Comune lamenta, ancora, la violazione e/o la falsaapplicazione dell'art. 35 della legge n° 865/1971 e dell'art. 1339 cod. civ.[OSCURATO:PERSONA], essendo socio della Cooperativa, non sarebbeestraneo al rapporto concessorio/convenzionale, in quanto in base al rap-porto di scambio egli avrebbe assunto su di sé i costi sostenuti dalla Coo-perativa.Con la quarta doglianza, formulata in base all'art. 360 n° 5 cod.proc. civ., il Comune lamenta l'omesso esame di una parte rilevante delloart. 14, l'errata interpretazione degli artt. 7 e 20 della Convenzione perl'assegnazione del diritto di superficie, nonché l'errato ed omesso esamedell'art. 2 dell'atto di assegnazione di alloggio, e, di conseguenza, la loroviolazione o falsa applicazione, oltre che la violazione e falsa applicazionedell'art. 35 della legge n° 865/1971, nonché degli artt. 1339, 1362, 1363,1366 e 1371 cod. civ.Numero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026In sostanza, nell'atto di assegnazione sarebbe espressamente richia-mata la Convenzione quale titolo di provenienza del bene assegnato, ed intal modo si sarebbe realizzata la traslazione in capo all'assegnatario delleobbligazioni sorte con la Convenzione stessa, comprese quelle previstedall'art. 7, relative all'obbligo di conguaglio.7.- I quattro mezzi, esaminabili congiuntamente in quanto sostanzial-mente connessi, sono infondati.È noto che gli strumenti urbanistici comunali possono essere attuati siadalla stessa Pubblica amministrazione, che procede ad espropriare le aree(eventualmente anche mediante accordi) ed a realizzare gli interventi edi-lizi, oppure da privati, in varie forme, tra le quali le convenzioni di lottizza-zione, la riunione in consorzi edilizi, oppure l'assunzione in proprietà su-perficiaria dei suoli espropriati dall'Ente locale.Nel 1962 il legislatore – onde provvedere in modo più avanzato ad unaesigenza già avvertita con la legge cosiddetta Luzzatti del 31 maggio 1903n° 254 (che all'art. 18 disponeva che “quando sia riconosciuto il bisogno diprovvedere alloggi per le classi meno agiate (...) i comuni sono autorizzatia intraprendere la costruzione di case popolari soltanto per darle a pigio-ne, conformandosi alle leggi vigenti ed a tutti i provvedimenti che discipli-nano l'assunzione di pubblici servizi per parte di municipi”) – ha introdottoe disciplinato il particolare strumento urbanistico consistente nel Piano perl'[OSCURATO:PERSONA] e Popolare (PEEP), previsto per la prima volta con lalegge 18 aprile 1962 n° 167 (“Disposizioni per favorire l'acquisizione diaree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare”).Tale legge prevedeva l'attuazione del PEEP da parte dei Comuni (art.10 e seguenti) o dei privati (art. 16 e seguenti), mediante domanda, cuiseguiva la concessione della licenza di costruzione.Tale sistema presentava l'inconveniente (derivante dalla pluralità deisoggetti legittimati ad espropriare le aree) di dare ingresso ad una attua-zione disorganica degli insediamenti e dell'urbanizzazione (come ben ri-Numero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026corda Corte cost. 23 aprile 1998 n° 135), sicché il legislatore intervennecon la successiva legge 22 ottobre 1971 n° 865, con la quale venne attri-buita ai soli Comuni (o ai loro Consorzi) la facoltà di esproprio delle areePEEP, con concessione del diritto di superficie o cessione in proprietà alconcessionario o al cessionario (solitamente una cooperativa edilizia).Ora, è noto che nella concessione o nell'atto di cessione, entrambi di-sciplinati dall'art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n° 865, possono essereinseriti (in aggiunta agli elementi obbligatori previsti dallo stesso menzio-nato articolo), altri elementi discrezionali di vario genere.Anche nei piani di lottizzazione previsti dall'art. 28 della legge 17 ago-sto 1942 n° 1150 (“Legge urbanistica”) è previsto un sistema simile, nelquale la lottizzazione attuativa dello strumento urbanistico comunale è su-bordinata alla stipula di una convenzione contenente vari obblighi.In tutti i casi sopra menzionati, la possibilità di prevedere obblighi traprivato ed Ente locale trova ormai il suo fondamento normativo nell'art. 11della legge 7 agosto 1990 n° 241 (costituente il riconoscimento di unapossibilità già in precedenza ritenuta esistente, efficacemente definita, daCass., sez. I, 20 dicembre 1994, n° 10947, come “modulo convenzionalenel procedimento strumentale all'emissione del procedimento amministra-tivo”).Tale norma attribuisce alla Pubblica amministrazione la facoltà di “con-cludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel persegui-mento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determi-nare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostitu-zione di questo”.Aggiunge, poi, l'art. 11 citato che a tali accordi “si applicano, ove nondiversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazionie contratti in quanto compatibili”.Tra i vari obblighi aggiuntivi, che possono essere inseriti nella Conven-zione tra costruttore (in genere cooperativa edilizia) e Comune (ma ancheNumero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026tra lottizzatore e Comune), si possono annoverare gli atti di asservimento(ad es. asservimento di volumetria edificabile a favore di altro immobile),gli obblighi che impongono di praticare prezzi calmierati di locazione, gliobblighi che impongono al bene vincolato una specifica destinazione, i di-vieti di alienazione, oppure, ancora, particolari obblighi di dare o di facere.Si pone, dunque, spesso il tema della circolazione di tali obblighi urba-nistici tra il concessionario del diritto di superficie o il cessionario del dirit-to di proprietà o il lottizzatore ed i loro aventi causa.Per ciò che concerne più in particolare i suoli espropriati e dati in con-cessione di superficie nell'ambito PEEP, l'ambulatorietà delle obbligazioniurbanistiche può riguardare non solo gli oneri di urbanizzazione primaria edella quota parte di urbanizzazione secondaria, ma anche le maggiori spe-se di espropriazione (derivate da accordi con i proprietari ablati o per ef-fetto di liquidazione giudiziaria), nonché le spese legali per la difesa ingiudizio nei giudizi di opposizione alla stima (art. 54 del d.P.R. n° 327/2001).Per ciò che concerne le spese di espropriazione, questa Corte ha dasempre interpretato il dettato normativo (individuato nell'art. 35 della leg-ge n° 865/1971) nel senso che l'assunzione dei maggiori oneri sopportatidall'Ente locale per l'acquisizione dei suoli in ambito PEEP deve essere an-zitutto prevista nella concessione con cui viene attribuito il diritto di super-ficie.Tale obbligo, inoltre, che incombe in primo luogo al concessionario (maanche al cessionario ed al lottizzatore) è trasferibile, essendo propter rem,a colui che subentra nel permesso di costruire, in ragione dello stretto col-legamento tra la Convenzione urbanistica e la Concessione di superficie ola Cessione in proprietà o la Concessione di lottizzazione.L'ambulatorietà di tale obbligo, pur essendo automatica tra tali sogget-ti, non lo è nei confronti di terzi successivi acquirenti (subacquirenti) deisuoli già dotati di opere di urbanizzazione da parte del concessionario (delNumero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026cessionario o del lottizzatore), occorrendo in tal caso che tale previsionesia esplicitamente inserita nella Concessione del diritto di superficie (pertutte: Cass. sez. I, 2 aprile 2024, n° 8635; Cass., sez. I, 3 aprile 2024, n°8774), oppure che il subacquirente se ne faccia negozialmente carico nello2015, n° 16999; Cass., sez. III, 15 maggio 2007, n° 11196; Cass., sez.II, 6 febbraio 2019, n° 3511).Tale orientamento trova fondamento nel fatto che l'art. 35, pur impo-nendo il principio di pareggio di bilancio, non richiede espressamente chesiano coinvolti, per il suo raggiungimento, oltre al concessionario anche isuoi aventi causa.Si è giunti a diversa conclusione solo nel caso del consorziato nel con-sorzio di lottizzazione (Cass., sez. I, 8 giugno 2023, n° 16339 e Cass.,sez. I, 19 dicembre 2023, n° 35517, sul rilievo che tale consorzio sia unafigura atipica, alla quale si applicano le norme pattizie dello statuto e, insubordine, quelle sulle associazioni o sulla comunione di diritti reali) enell'ipotesi di recupero delle spese di difesa sostenute dall'Ente comunalein sede di opposizione alla stima (per le quali non si fa luogo a rimborsoove vi sia stata negligente gestione della lite da parte del Comune: Cass.,sez. I, 7 luglio 2022, n° 21572; Cass., sez. I, 17 giugno 2022, n° 19731;Cass., sez. I, 18 maggio 2017, n° 12545).[OSCURATO:PERSONA] ritiene di confermare integralmente l'orientamento assuntoda questa Corte e sopra descritto, aggiungendo alle osservazioni contenu-te nelle sentenze citate (e dianzi riassunte) la constatazione che l'applica-bilità al cosiddetto “modulo convenzionale” del procedimento amministra-tivo dei “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti inquanto compatibili” (art. 11 della legge n° 241/1990) rende evidente chela ambulatorietà degli obblighi urbanistici nei confronti di soggetti che nonfurono parti della Convenzione (dell'atto di Cessione o della Convenzionedi lottizzazione) non possa prescindere da una trasfusione di essi nel rego-Numero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026lamento negoziale tra cooperativa edilizia (lottizzatore o cessionario dellearee) e terzo subacquirente, in quanto il contratto non produce effetto neiriguardi dei terzi fuori dei casi previsti dalla legge (art. 1372 cod. civ.).Tornando ora all'esame dei mezzi, il Comune sostiene che i [OSCURATO:PERSONA] obbligati per legge, oppure per la natura propter rem dell'obbli-gazione assunta dalla Cooperativa oppure, ancora, in base al contratto so-ciale o a quello di assegnazione.Dell'insussistenza dell'obbligo di legge si è già sopra detto e si è vistoche non c'è una norma (tantomeno l'art. 35) che coinvolga il subacquiren-te nell'obbligo di pagamento dei maggiori oneri sostenuti per l'espropria-zione; né tale obbligo può farsi discendere dalla previsione di trascrizionedella Convenzione tra concessionario e comune.Quanto agli altri profili, con cui si deduce la sussistenza di un obbligonegoziale, la Corte del merito ha valutato i documenti prodotti e, interpre-tandoli in modo del tutto plausibile, ha escluso che gli artt. 7 e 14 dellaConvenzione facessero sorgere l'obbligo degli assegnatari, in quanto l'art.7 si limitava a prevedere che le somme per gli espropri sarebbero statecorrisposte dalla Cooperativa al Comune non appena le stesse - afferential costo di acquisizione dell'area assegnata - fossero state determinatenell'ambito della relativa procedura espropriativa e l'art. 14 si limitava aprevedere il semplice obbligo della Cooperativa di portare a conoscenzadei soci e di eventuali aventi causa tutti gli atti relativi alla Convenzionemedesima (sentenza pagina 16).Sicché la critica del Comune si rivolge, in ultima analisi, ad un'attivitàinterpretativa integralmente rimessa al giudice del merito.La Corte ha poi aggiunto che nemmeno l'atto di assegnazione di allog-gio del 28 dicembre 1989 faceva cenno ad obblighi degli assegnatari deri-vanti dall'acquisizione in proprietà superficiaria delle aree ove era sorto ilfabbricato (sentenza pagina 16) ed anche tale interpretazione è incensu-rabile in sede di legittimità (senza considerare che la violazione dei canoniNumero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026ermeneutici degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1371 cod. civ. è meramenteenunciata, senza alcuna ulteriore spiegazione).Da ultimo, è da respingere anche il tentativo del Comune di far deriva-re l'obbligo dei [OSCURATO:PERSONA] dal rapporto sociale.Esso è anzitutto, inammissibile, poiché il tema non risulta dalla sen-tenza gravata e il ricorrente avrebbe dovuto indicare dove esso venne in-trodotto in causa nelle fasi di merito.In ogni caso, esso è infondato, essendo ben noto che nelle cooperativesi distingue tra rapporto sociale e rapporto di scambio, che sono soggetti aregole ben distinte (sulle quali conviene anche il Comune, come si desumeda quanto esposto alle pagine 5-6 della memoria illustrativa).Per ciò che concerne le cooperative edilizie, si è, in particolare, affer-mato che al socio che abbia ricevuto l'assegnazione dell'alloggio (equipa-rabile ad un contratto di compravendita), non può essere imposto alcunadeguamento del prezzo, qualora ciò non trovi fondamento nello stessoaccordo negoziale (ex multis: Cass., sez. V, 21 aprile 2008, n° 10254):principio che pare applicabile anche al caso di specie.8.- In conclusione, il ricorso va complessivamente respinto.Alla soccombenza del ricorrente segue la sua condanna alla rifusionedelle spese in favore dei resistenti, per la cui liquidazione – fatta in base ald.m. n° 55 del 2014 ed al valore della lite (euro 60,8 mila) – si rimanda aldispositivo che segue.Va, inoltre, dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13,comma 1-quater, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico del ricorren-te, ove dovuto. P.Q.Mla Corte respinge il ricorso e condanna il ricorrente a rifondere ai resistentile spese del presente giudizio, che liquida in euro 5.000,00 per compensiNumero registro generale 6070/2025Numero sezionale 2066/2026Numero di raccolta generale 22571/2026Data pubblicazione 01/07/2026ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese in ra-gione del 15%, oltre al cp ed all'iva, se dovuti, con distrazione in favoredel difensore antistatario. Dà atto della sussistenza dei presupposti di cuiall'art. 13, comma 1-quater, del decreto del Presidente della Repubblica30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a caricodel ricorrente, ove dovuto.Così deciso in Roma il 7 maggio 2026, nell'adunanza camerale dellaprima sezione.Il presidenteGuido Mercolino