Cassazione n. 25359/2026

aspeciale in calce al ricorso-ricorrente-controMinistero dell’Interno - Questura di Roma, in persona del Ministro pro tempore,rappresentato e difeso dall’Avvocatura di Stato-controricorrente-avverso il decreto di convalida del Giudice di pace emesso in data 31.7.2026.Viste le conclusioni della Procura generale, in persona del Sostituto procuratore generaledott.ssa [OSCURATO:PERSONA], per l’accoglimento del ricorso;Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10.9.2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]Ruggiero.1. Con ordinanza del 31 luglio 2026 il Giudice di pace di Roma ha convalidato iltrattenimento del cittadino georgiano [OSCURATO:PERSONA], disposto dal Questore di Romapresso il CPR di [OSCURATO:PERSONA], in esecuzione del decreto di espulsione emesso dalPrefetto di Roma in data 28 luglio 2026.2. Nel corso del procedimento l'interessato ha rappresentato di avere manifestato lavolontà di richiedere protezione internazionale mediante comunicazione inviata amezzo PEC alla Questura di Napoli il 16 novembre 2025, anteriormente all'adozionedei provvedimenti espulsivi e restrittivi, e di dover essere qualificato qualeNumero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026richiedente protezione internazionale, contestando, conseguentemente, lacompetenza del Giudice di pace a pronunciarsi sulla convalida del trattenimento.3. Ha quindi sostenuto che, ai sensi dell'art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, lacognizione sulla misura spettasse alla Sezione specializzata del Tribunale,richiamando la giurisprudenza di legittimità che attribuisce rilevanza, ai finidell'acquisto della qualità di richiedente protezione internazionale, allamanifestazione della volontà di chiedere asilo, anche se espressa mediante PEC enon ancora seguita dalla formalizzazione della domanda.4. [OSCURATO:PERSONA] di pace ha ritenuto che la documentazione prodotta comprovava una meramanifestazione di volontà e non la presentazione della domanda di protezioneinternazionale, affermando, pertanto, la propria competenza e disponendo laconvalida del trattenimento.5. Il ricorrente ha impugnato detta pronuncia con ricorso in cassazione, proponendo ununico motivo di impugnazione.6. L'Amministrazione ha resistito in giudizio depositando controricorso, sostenendo lacorrettezza della qualificazione del trattenimento come misura pre-espulsiva erichiamando, a sostegno della decisione impugnata, la giurisprudenza formatasi inmateria.7. La Procura generale ha depositato memoria con la quale ha chiesto l’accoglimento delricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE8. Con l’unico motivo di impugnazione, il ricorrente denunzia la violazione o falsaapplicazione di norma di diritto in relazione all’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 142del 2015 ovvero l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio in riferimento allamedesima normativa e, per effetto, ai sensi dell’art. 360, n. 3), c.p.c. la violazione o falsaapplicazione di norma di diritto in relazione all’ art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015.Deduce che, anteriormente all’adozione del decreto prefettizio di espulsione e delconseguente provvedimento del Questore di trattenimento, egli aveva già manifestato lavolontà di chiedere protezione internazionale mediante una comunicazione inviata, per iltramite del difensore, alla Questura di Napoli in data 16 novembre 2025, contenente larichiesta di fissazione di un appuntamento per la formalizzazione della domanda. [OSCURATO:PERSONA] pace ha escluso l’idoneità di tale comunicazione ad integrare la manifestazione dellavolontà di chiedere protezione internazionale, osservando che la relativa domandacostituisce un atto personale non delegabile, che la procura allegata alla PEC era redattasoltanto in lingua italiana, senza traduzione in lingua georgiana, e che dallaNumero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026documentazione non risultava l’assistenza di un interprete. Ha, quindi, ritenuto che laqualità di richiedente fosse stata acquisita solo nel corso dell’udienza di convalida, quandolo straniero aveva personalmente dichiarato di volere chiedere protezione internazionale.9. In via preliminare deve osservarsi che la qualificazione giuridica della manifestazionedella volontà di richiedere protezione internazionale deve essere scrutinata alla lucedisciplina vigente anteriormente all'entrata in vigore del d.l. 12 giugno 2026, n. 100. Lamanifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale che il ricorrente assumedecisiva ai fini dell'acquisto della qualità di richiedente risale, infatti, al 16 novembre 2025,mentre il nuovo intervento normativo è entrato in vigore soltanto il 12 giugno 2026. Inassenza di disposizioni transitorie di segno diverso, ciascuna fase del procedimento restadisciplinata dalla normativa vigente al momento del suo compimento. Ne consegue che laverifica dell'idoneità della comunicazione trasmessa alla Questura deve essere effettuataalla luce del quadro normativo allora vigente. Ciò nondimeno, come si dirà, la soluzionequi accolta risulta pienamente compatibile anche con la successiva disciplina introdotta dald.l. n. 100 del 2026, la quale continua a distinguere la manifestazione di volontà dallesuccessive attività di registrazione e formalizzazione della domanda.10. Il motivo è fondato e, pertanto, va accolto.11. L’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 142 del 2015 individua il richiedente protezioneinternazionale nello straniero che abbia presentato una domanda sulla quale non sia stataancora adottata una decisione definitiva, e comprende nella relativa nozione anche coluiche abbia manifestato la volontà di chiedere tale protezione. La disposizione recepisce unanozione sostanziale di domanda di protezione internazionale, che impone di distinguere ilmomento genetico della domanda dalle successive attività amministrative diformalizzazione e registrazione. Tale distinzione è conforme al diritto unionale, secondo ilquale l’acquisizione della qualità di richiedente protezione internazionale non può esseresubordinata né alla registrazione né all’inoltro formale della domanda, essendo sufficienteche il cittadino di un Paese terzo manifesti la volontà di chiedere protezione a un’autoritàriconducibile all’apparato statale e in condizione di trasmettere la richiesta all’autoritàcompetente. La S.C. (Cass. Sez. 1, n. 14851 del 18.5.2026) ha ricostruito questo sistemamultilivello, richiamando la sentenza della Corte di giustizia del 25 giugno 2020, causa C-36/20 PPU, e distinguendo la nozione sostanziale di domanda dalle operazioniamministrative successive. Questa Corte ha, quindi, affermato che la domanda di asilo,intesa quale manifestazione significativa della volontà del richiedente riconducibile almodello legale, non si identifica con ogni mera esternazione, ma rileva quando, puressendo priva di forme tipiche: a) sia indirizzata a un’autorità riconducibile all’apparatostatale; b) sia obiettivamente riferibile alla volontà di ottenere protezione internazionale;Numero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026c) presenti un minimo grado di idoneità funzionale ad attivare il procedimento mediante lasua ricezione e trasmissione agli organi competenti. Non ogni generica dichiarazione dellostraniero assume, pertanto, rilievo, ma neppure è necessario che la domanda sia già stataformalizzata o registrata secondo le modalità previste per il successivo svolgimento delprocedimento amministrativo. Nell’applicare tali principi, la giurisprudenza di legittimità hariconosciuto rilievo alla manifestazione di volontà che abbia raggiunto l’amministrazionemediante un indirizzo PEC, affermando che l’autorità pubblica ha il dovere di riceverla e ditrasmetterla all’ufficio competente per l’adozione delle determinazioni conseguenti. È stato,inoltre, specificamente ritenuto idoneo a integrare la manifestazione della volontà dichiedere protezione internazionale l’inoltro, attraverso il difensore, alla Questura, di unarichiesta di appuntamento per conto dello straniero, finalizzata alla formalizzazione delladomanda, anche reiterata. La S.C. (Cass. Sez. 1, n. 14851 del 18.5.2026) richiamaespressamente, sul punto, una sua precedente pronuncia (Cass. n. 24138 del 2024), nellaquale la trasmissione via PEC della richiesta di appuntamento da parte del difensore è stataritenuta idonea a determinare l’acquisizione della qualità di richiedente. La circostanza chela comunicazione sia stata materialmente inviata dal difensore non è, dunque,incompatibile con il carattere personale della volontà di chiedere protezione. Occorre infattidistinguere la formazione della volontà, che deve essere riferibile allo straniero e deveesprimere in modo serio e riconoscibile l’intenzione di ottenere protezione, dalla suatrasmissione materiale all’autorità amministrativa, che può avvenire anche per il tramitedi un difensore. Il carattere personale della dichiarazione impedisce che il difensore possasostituire arbitrariamente la propria volontà a quella dell’interessato, ma non esclude cheegli possa farsi tramite della volontà già formata dallo straniero, chiedendo all’autoritàcompetente di fissare l’appuntamento necessario per la successiva formalizzazione. Laformalizzazione personale della domanda, l’identificazione del richiedente, la registrazionenel sistema informativo e la raccolta degli ulteriori elementi previsti dalla disciplinaprocedimentale costituiscono fasi successive. Esse non possono essere sovrapposte allaprecedente manifestazione della volontà, né la loro mancata esecuzione, quando dipendadall’organizzazione dell’amministrazione, può privare di effetti la dichiarazione già ricevutadall’autorità statale. Nel caso in esame, dall’ordinanza impugnata e dagli atti richiamati dalricorso emerge che, in data 16 novembre 2025, il difensore aveva trasmesso alla [OSCURATO:PERSONA], per conto del ricorrente, una PEC diretta a ottenere un appuntamento performalizzare la domanda di protezione internazionale. La comunicazione precedeva di oltreotto mesi il decreto di espulsione e il conseguente provvedimento questorile ditrattenimento, entrambi adottati il 28 luglio 2026. Una simile comunicazione, ove nerisultino provate la ricezione da parte della Questura, la riferibilità al ricorrente eNumero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026l’inequivoca finalizzazione alla presentazione della domanda di protezione internazionale,non costituisce una mera esternazione generica, ma presenta il minimo grado di idoneitàfunzionale richiesto da Cass. n. 14851 del 2026 per attivare il procedimento.Essa è infatti: indirizzata alla Questura, autorità inserita nell’apparato statale eistituzionalmente competente a ricevere la manifestazione di volontà; riferita a unostraniero nominativamente individuato; diretta non a richiedere informazioni generiche,ma a ottenere l’appuntamento necessario per la formalizzazione della domanda diprotezione; oggettivamente idonea a determinare l’attivazione dell’amministrazione e lasuccessiva registrazione e formalizzazione della domanda. L’ordinanza impugnata nonnega che la PEC sia stata trasmessa all’indirizzo della Questura, né accerta che il suocontenuto fosse generico o estraneo alla richiesta di protezione. Ne esclude, invece,l’efficacia sul rilievo che provenisse dal difensore e fosse corredata da una procura redattasoltanto in lingua italiana. Tale motivazione non è conforme ai principi sopra richiamati. Lamancata traduzione della procura nella lingua conosciuta dallo straniero non consente, diper sé, di escludere la riferibilità della richiesta all’interessato.La traduzione della procura, inoltre, può assumere rilievo probatorio qualora siaspecificamente contestato che il ricorrente ne abbia compreso il contenuto o abbiaeffettivamente conferito al difensore l’incarico di trasmettere la richiesta. Essa noncostituisce, tuttavia, un requisito legale di forma della manifestazione della volontà dichiedere protezione internazionale. Diversamente opinando, si finirebbe per introdurre, invia pretoria, una condizione formale ulteriore per l'acquisizione della qualità di richiedenteprotezione internazionale, non prevista né dal diritto unionale né dalla normativa nazionaleapplicabile ratione temporis. Il controllo sull'effettiva riferibilità della dichiarazione allostraniero attiene, infatti, al piano dell'accertamento probatorio e della genuinità dellavolontà manifestata, mentre non può essere trasformato in un requisito costitutivo dellamanifestazione stessa.Il giudice del provvedimento impugnato avrebbe dovuto verificare in concreto, sulla basedell’intero materiale acquisito, se la comunicazione fosse effettivamente riferibile alricorrente e rappresentasse la sua consapevole intenzione di ottenere protezione. Nonpoteva, invece, desumere automaticamente l’inesistenza della manifestazione di volontàdalla sola circostanza che la procura non risultasse tradotta e che nella stessa non fossemenzionata l’assistenza di un interprete. Neppure l’accertata mancata conoscenza dellalingua italiana da parte dello straniero è sufficiente, isolatamente considerata, a dimostrareche questi non avesse compreso il significato dell’iniziativa assunta per suo conto daldifensore. Tale elemento imponeva un accertamento concreto sull’effettiva provenienzadella volontà, eventualmente valutando le dichiarazioni rese dall’interessato, il contenutoNumero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026della comunicazione, i rapporti intercorsi con il difensore e ogni altra circostanza acquisita.Non autorizzava, invece, l’introduzione di un requisito formale ulteriore, consistente nellanecessaria traduzione della procura, non previsto dalla disciplina sostanziale dellamanifestazione di volontà. Va dunque affermato il seguente principio di diritto: «Lamanifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale può essere trasmessaall'autorità competente per il tramite del difensore dello straniero, fermo restando che lavolontà deve essere effettivamente riferibile all'interessato ed essere inequivocamenterivolta a richiedere la protezione internazionale.. La mancanza della traduzione dellaprocura o dell'indicazione dell'assistenza di un interprete non costituisce requisito di validitào di efficacia della manifestazione di volontà, rilevando esclusivamente quale elemento davalutare, unitamente alle ulteriori risultanze del caso concreto, ai fini dell'accertamentodella sua effettiva provenienza dal richiedente».È significativo, inoltre, che nel corso dell’udienza il ricorrente abbia dichiarato di averechiesto asilo, di essere in possesso della relativa documentazione e di volere ottenereprotezione internazionale. Tali dichiarazioni non valgono necessariamente, da sole, adimostrare in via retroattiva l’effettivo conferimento dell’incarico nel novembre 2025, macostituiscono elementi che il giudice non poteva omettere di valutare ai fini della riferibilitàallo straniero della precedente iniziativa del difensore. Non conduce a una diversaconclusione la disciplina introdotta dal d.l. 12 giugno 2026, n. 100, entrato in vigore il 12giugno 2026 e successivamente convertito senza modificazioni dalla legge 7 agosto 2026,n. 145. Il decreto ha adeguato l’ordinamento nazionale al Patto europeo sulla migrazionee l’asilo, disciplinando distintamente le fasi della manifestazione di volontà, dellaregistrazione e della formalizzazione della domanda di protezione internazionale. La nuovadisciplina conferma, anziché eliminare, la distinzione tra tali fasi. Le disposizioni modificatedal d.l. n. 100 del 2026 individuano le autorità competenti a ricevere le manifestazioni divolontà e regolano la successiva acquisizione nel sistema informativo, oltre alle specifichemodalità di formalizzazione per il richiedente trattenuto o detenuto. Esse non autorizzanoa identificare il momento genetico della domanda con la sua registrazione oformalizzazione, né consentono di degradare a fatto giuridicamente irrilevante unaprecedente manifestazione significativa della volontà già pervenuta all’apparato statale. Néassume carattere decisivo il rilievo secondo cui la domanda di protezione internazionalecostituisce atto personale dello straniero. La necessità della successiva formalizzazionepersonale della domanda non esclude, infatti, che la qualità di richiedente protezioneinternazionale possa essere acquisita anteriormente, a seguito della manifestazione dellarelativa volontà, secondo il modello sostanziale recepito dal diritto unionale e nazionale ecostantemente valorizzato dalla giurisprudenza di questa Corte. Nel caso in esame risultaNumero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026dagli atti che il ricorrente, per il tramite del proprio difensore, aveva trasmesso allaQuestura di Napoli, in data 16 novembre 2025, una comunicazione diretta allaformalizzazione della domanda di protezione internazionale, anteriormente all'adozione deldecreto di espulsione del 28 luglio 2026 ed al conseguente provvedimento di trattenimento.Deve, pertanto, essere affermato il seguente principio di diritto: «In materia di protezioneinternazionale, con riferimento alla disciplina anteriore al d.l. 12 giugno 2026, n. 100, laqualità di richiedente protezione internazionale può essere acquisita anche mediante unamanifestazione di volontà non ancora formalizzata, purché indirizzata a un'autoritàriconducibile all'apparato statale, oggettivamente riferibile alla richiesta di protezione eidonea ad attivare il procedimento amministrativo; tale conclusione non è incompatibilecon il quadro normativo introdotto dal d.l. n. 100 del 2026, il quale continua a distinguerela fase della manifestazione di volontà dalle successive attività di registrazione eformalizzazione della domanda».12. Il ricorso, pertanto, deve essere accolto. Non essendo necessari ulteriori accertamentidi fatto, la causa può essere decisa nel merito. La cassazione del decreto di convalidacomporta il venir meno ab origine dell'efficacia del trattenimento, atteso che la validità delprovvedimento amministrativo resta necessariamente subordinata alla sussistenza deipresupposti richiesti dalla legge. Deve pertanto essere dichiarata l'inefficacia delprovvedimento di trattenimento convalidato dal Giudice di pace.13. In merito alle spese di lite, si osserva quanto segue.Nel procedimento di convalida del decreto di espulsione (così come nei procedimenti diconvalida del trattenimento) il cittadino straniero è ammesso al gratuito patrocinio ex lege.Secondo il più recente orientamento di questa Corte, a conclusione del giudizio di cassazionenon vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parteammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossacontro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vannoliquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice delprocedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nelcaso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato,ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenzaimpugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione condecisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna allespese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato,non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass.18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021; daultimo Cass.7749/2023). Detto principio non può che trovare applicazione anche nellaNumero registro generale 19282/2026Numero sezionale 3228/2026Numero di raccolta generale 25359/2026Data pubblicazione 15/09/2026fattispecie in esame, vertendosi in ipotesi di soccombenza dell’Amministrazione statale neiconfronti di una parte ammessa ex lege al patrocinio a spese dello Stato. P.Q.MAccoglie il ricorso,cassa il provvedimento del Giudice di pace di Roma depositato il 31.7.2026 e, decidendonel merito, non convalida il trattenimento disposto dal Questore di Roma in data 28 luglio2026 nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] e ne dichiara l'inefficacia.Manda alla Cancelleria per le comunicazioni di rito alle parti e al Questore competente pergli adempimenti consequenziali.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 1° Sezione civile in data 10.9.2026.Il PresidenteMaria Acierno