Cassazione n. 21566/2022

o la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 8578/2018 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:SOCIETA]., rappresentata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso lo studio dell'Avv. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] e dell'Avv. [OSCURATO:PERSONA], in Roma, via [OSCURATO:PERSONA], n. 41; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] di Cosenza, rappresentata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, [OSCURATO:PERSONA], n. 3, presso lo studio del Prof. Avv. [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente - .ct029_, avverso la sentenza della Corte d'appello di Catanzaro, n. 104/2018 ,toF)2, depositata il 15 gennaio 2018; Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24 maggio 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con atto di citazione notificato il 13 settembre 2013, l'[OSCURATO:PERSONA] di Cosenza convenne in giudizio avanti il Tribunale di Cosenza la s.n.c. (ora S.r.l.) [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:SOCIETA] chiedendone la condanna alla restituzione, ex art. 203:3 cod. civ., delle somme ad essa corrisposte dal 15/01/2002 al 15/01/2012, oltre interessi legali dalla data dei singoli pagamenti; ne dedusse il carattere indebito poiché erogate in relazione a prestazioni assistenziali rese in esecuzione di una convenzione risalente al 1989, in regime di accreditamento provvisorio, in assenza dei presupposti previsti dall'art. 8-quinquies d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502. 2. Instaurato il contraddittorio, il Tribunale, all'esito di istruzione documentale, in parziale accoglimento della domanda, ritenuta l'estinzione, per prescrizione decennale, del dedotto credito restitutorio in quanto riferito ai corrispettivi erogati anteriormente al mese di settembre del 2003, condannò la convenuta alla restituzione degli importi successivamente erogati per il complessivo importo di C 5.276.183,64, oltre interessi dal 13 settembre 2013 al soddisfo. 3. Con sentenza n. 104/2018 pubblicata il 15 gennaio 2018, la Corte d'appello di Catanzaro ha confermato tale decisione rilevando che — trattandosi di attività proseguita «in relazione ad una convenzione ormai definitivamente caducata per effetto dell'art. 8, comma 7, del citato d.lgs., che ha comportato, alla data del 30 giugno 1996 (termine così prorogato dall'art. 2, comma 7, della legge 28 dicembre 1995, n. 549), la cessazione di tutti i rapporti contrattuali vigenti» — «la società appellante ha operato, nel periodo in questione, in regime di accreditamento prima provvisorio (essendo già struttura erogatrice) e poi definitivo, ma senza la convenzione con l'indicazione del budget massimo annuale sicché, una volta caducata alla data del 30 giugno 1996 l'originaria convenzione a tariffa del 1989, gli importi che l'Asp ha versato successivamente sono ripetibili per difetto del titolo contrattuale». 4. Avverso tale sentenza la società [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:SOCIETA]. propone ricorso per cassazione affidato a cinque motivi, cui resiste l'A.S.P. di Cosenza, depositando controricorso. La trattazione è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell'art. 380-bis.1 cod. proc. civ.. Non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero. Entrambe le parti hanno depositato memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e/o falsa applicazione dell'art. 8, comma 7, d.lgs. n. 502 del 1992. Lamenta che la Corte d'appello, ponendo a base del proprio ragionamento la decadenza della preesistente convenzione, avvenuta il 30 giugno 1996, in forza di quanto disposto dal comma 7 dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, nel testo modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, ha omesso di considerare che detta disposizione è stata abrogata dall'art. 8, comma 3, d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, e che al riguardo andava invece applicato il diverso termine fissato dall'art. 1, comma 796, lett. t, legge 27 dicembre 2006, n. 296, per effetto del quale il termine per la cessazione degli accreditamenti provvisori doveva considerarsi fissato al 31 ottobre 2014. Rileva pertanto che, avendo la Regione Calabria dato attuazione alle citate disposizioni solo nel 2008 (con legge reg. n. 24 del 2008) ed avendo essa ricorrente, per tal motivo, potuto ottenere l'accreditamento definitivo solo in data 5 gennaio 2011, avrebbe dovuto desumersene la persistenza, fino a quella data, di un legittimo accreditamento provvisorio, atteso che, per la richiamata previsione transitoria di cui alla cit. lett. t) della legge n. 296 del 2006„ gli accreditamenti provvisori sarebbero venuti a cessare nel 2014. Sostiene che la persistenza dell'accreditamento provvisorio ha un effetto diretto sulla ultrattività della originaria convenzione, essendo questo finalizzato, siccome stabilito da alcune pronunce del Consiglio di Stato, alla prosecuzione dei rapporti fra il servizio sanitario e i soggetti già convenzionati fino alla concessione dell'accreditamento istituzionale definitivo ed alla stipula dei relativi accordi contrattuali. 2. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia, con riferimento all'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell'art. 112 cod. proc. civ.. Lamenta che la Corte d'appello ha in parte travisato il — e dunque non ha pronunciato sul — primo motivo di appello, con il quale essa aveva dedotto che: — trattandosi di domanda di restituzione di somme già versate, era l'Asp ad avere l'onere, ex art. 2697 cod. civ., di provare che la spesa affrontata negli anni per i servizi resi dalla società [OSCURATO:SOCIETA] non era compresa nei budget regionali di spesa annuali; — tale onere era stato invece invertito dal tribunale avendo questo affermato che «il mancato sforamento del tetto di spesa di cui si parla nella missiva Asp è riferito alle prestazioni rese per pazienti di regioni diverse» ed avendo quindi accolto la domanda restitutoria sull'erroneo presupposto che fosse la società [OSCURATO:SOCIETA] a dover dimostrare il mancato sforamento di spesa. 3. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia, con riferimento all'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2697 cod. civ.. La doglianza muove dalla stessa premessa svolta a fondamento del precedente motivo circa gli oneri gravanti su chi agisce per ripetizione di indebito e ascrive ai giudici di merito error in iudicando per avere deciso applicando un opposto criterio di riparto. 4. Con il quarto motivo la ricorrente denuncia, con riferimento all'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell'art. 8-quinquies d.lgs. n. 502 del 1992. Contesta che la "carenza" del titolo (nella specie, in dipendenza della perdita d'efficacia della convenzione preesistente) sia di per sé sufficiente a determinare il diritto alla restituzione delle somme erogate, essendo comunque pacifico che i servizi siano stati resi. Richiamato il modo di operare del nuovo :sistema basato sull'accreditamento, sostiene che il contratto è «gerarchicamente inferiore al provvedimento amministrativo o meglio una attuazione dello stesso o comunque un completamento di una fattispecie complessa» e che la sua mancanza rappresenterebbe un «vizio meramente formale» che non vale a giustificare un obbligo restitutorio da parte della struttura che abbia effettuato prestazioni irripetibili alle condizioni e nel limite imposto dai richiamati tetti, ricevendone il corrispettivo. Afferma che, per converso, la condotta di una Regione o Asl che «approfitti» di un vizio formale per invocare la restituzione di quanto versato secondo le sue stesse previsioni di spesa, integra un'ipotesi di abuso del diritto. Soggiunge che, in tale direzione, particolare rilievo dovrebbe assegnarsi alla disciplina dettata in ambito locale dalla legge reg. Calabria n. 23 del 2003 che ha demandato alle Asl ogni potere d'intervento diretto in materia di assistenza socio-sanitaria, ivi compresa l'instaurazione di rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento, riservando alla Regione esclusivamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza. 5. Con il quinto motivo la ricorrente denuncia violazione e/o falsa applicazione dell'art. 8 -quinquies d.lgs. In. 502 del 1992 in relazione all'art. 1256 cod. civ.. Lamenta che la Corte d'appello non ha affrontato il motivo di gravame, pure riferito in sentenza, con il quale si era evidenziato che la mancanza di contratto era imputabile ai ritardi con cui la Regione Calabria aveva dato attuazione alla legge reg. Calabria n. 24 del 2008, avendo questi fatto sì che, prima del 2010, nella Regione Calabria il contratto da stipularsi ai sensi dell'art. 8 -quinques d.lgs. n. 502 del 1992, i cui requisiti avrebbero dovuto essere definiti dalla Regione e dalla Asp, non era sottoscrivibile, atteso che proprio questi ultimi non avevano provveduto a stabilirli. 6. Il primo motivo è in parte inammissibile, in parte infondato. 6.1. È inammissibile nella parte in cui lamenta la mancata considerazione, in sentenza, della persistenza, ancora nel periodo cui sono riferiti i pagamenti in questione, di un accreditamento provvisorio della struttura, in quanto precedentemente operante in regime di convenzione. Fermo quanto appresso sarà detto circa il concetto di «accreditamento provvisorio», alla luce del disposto dell'art. 8-quater, comma 7, d.lgs. n. 502 del 1992, e la più corretta riconduzione della fattispecie, sotto tale profilo, alla previsione di cui all'art. 6, comma 6, legge n. 724 del 1994, la circostanza che l'odierna ricorrente operasse quale soggetto «accreditato» non è affatto negata dai giudici di merito, ma solo ritenuta irrilevante in quanto insufficiente di per sé, anche nel regime transitorio, a giustificare l'assunzione di obblighi a carico dell'Asl in assenza della stipula di nuovo contratto. Da qui l'inammissibilità dell'assunto censorio, in quanto evidentemente aspecifico ed eccentrico rispetto alla detta ratio decidendi. 6.2. La censura è invece infondata nella restante parte, che coglie bensì la descritta ragione giustificativa, ma la contesta senza il supporto di validi e condivisibili argomenti. L'affermazione contraria contenuta in ricorso, secondo cui la persistenza dell'accreditamento provvisorio varrebbe di per sé a determinare l'ultrattività della originaria convenzione, si scontra, infatti, con chiari e univoci indici normativi di segno contrario e non può essere condivisa. 6.3. Va al riguardo richiamata, e ribadlita, la costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui, nell'ambito del servizio sanitario nazionale, il passaggio dal regime di convenzionamento esterno al nuovo regime dell'accreditamento (previsto dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8, e poi integrato dalla legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6) non ha modificato la natura del rapporto esistente tra l'Amministrazione pubblica e le strutture private, che rimane di natura sostanzialmente concessoria, con la conseguenza che non può essere posto a carico delle Regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali (cfr. Cass. n. 1740 del 25/01/2011), restando irrilevante, ai fini del compenso, la mera prosecuzione dell'attività, ancorché sorretta da provvedimenti amministrativi della Regione (cfr. Cass. n. 17711 del 06/08/2014; n. 23657 del 19/11/2015; n. 17588 del 05/07/2018; n. 30917 del 29/11/2018). La qualità di soggetto (provvisoriamente o definitivamente) «accreditato» è, infatti, condizione certamente necessaria ma non sufficiente per conseguire il pagamento delle prestazioni assistenziali erogate agli utenti del S.S.R., come è dato inequivocaniente desumere dalla disciplina del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229. Tale testo normativo, infatti: — all'art. 8 -bis, comma 3, subordina anche l'esercizio, da parte delle strutture private, delle attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale, al triplice requisito del possesso della «autorizzazione» all'esercizio di attività sanitaria, dell'«accreditamento istituzionale» (verifica dei requisiti ulteriori di qualificazione della struttura in funzione della rispondenza ai criteri ed obiettivi della programmazione sanitaria regionale) e della stipulazione di «accordi contrattuali»; — all'art. 8 -quater, comma 2, riconduce gli effetti obbligatori inter partes esclusivamente alla specifica convenzione stipulata tra la struttura privata e la Asl di riferimento («La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'art. 8 -quinquies"); — 8 -quinquies disciplina il contenuto minimo di tali accordi e - se pure con disposizione non applicabile ratione temporis alla fattispecie controversa- ribadisce che il provvedimento definitivo di «accreditamento istituzionale» adottato dalla regione non è idoneo a legittimare, in difetto di stipula dell'accordo, la pretesa di pagamento dei corrispettivi fatturati dalla struttura accreditata (d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, aggiunto dall'art. 79, comma 1- quinquies, lett. d, n. 3, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, a mente del quale «in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso»). La sequenza strutturale indicata trova applicazione anche al regime c.d. di accreditamento «temporaneo» (art. 8-quater, comma 6) ed a quello «provvisorio» (cfr. art. 8-quater, comma 7) nel quale operano le strutture sanitarie private, atteso che il sistema dell'accreditamento costituisce una mera evoluzione del previgente sistema concessorio, strutturato anch'esso secondo lo schema della concessione-contratto, essendo prevista la stipula di una apposita convenzione accessiva al provvedimento di concessione di servizio pubblico. L'assenza di soluzione di continuità tra il regime del convenzionamento esterno e quello basato sull'accreditamento emerge in tutta evidenza dalla disposizione della art. 6, comma 6, legge n. 724 del 1994, che disciplina il «regime transitorio» in cui opera la struttura privata originariamente convenzionata, ai sensi della legge n. 833 del 1978, attribuendo a detta struttura sanitaria un diritto soggettivo al riconoscimento dell'accreditamento, anche in assenza del «necessario» provvedimento di accreditamento istituzionale (cfr. Cass. n. 24258 del 30/11/2010), trovando giustificazione tale riconoscimento ex lege nella esigenza di garantire, nelle more di definizione dei procedimenti amministrativi regionali di verifica dei requisiti necessari all'accreditamento istituzionale ed anche in mancanza di tali provvedimenti, la continuazione della assistenza agli utenti del S.S.R.. Il d.lgs. n. 502 del 1992, con l'art. 8-quater, comma 7, ha infatti previsto l'istituto dell'«accreditamento provvisorio» soltanto per le «nuove» strutture o per l'«ampliamento» della tipologia delle prestazioni sanitarie già erogate in base alla originaria convenzione, rimanendo regolato invece il regime «transitorio» delle prestazioni a carico del SSR erogate dalle strutture private che già agivano in regime di convenzionamento esterno, esclusivamente dalla legge in. 724 del 1994, art. 6, comma 6, che, coerentemente, ha disposto la definitiva cessazione della disciplina contrattuale in atto, con la entrata in vigore del sistema di remunerazione a tariffa (31/12/1995, termine prorogato al 30/6/1996), consentendo la prosecuzione dell'attività di erogazione delle prestazioni sanitarie — in attesa dei provvedimenti di accreditamento — subordinatamente alla formale accettazione da parte degli operatori sanitari del sistema di remunerazione a prestazione sulla base delle tariffe regionali («A decorrere dalla data di entrata in funzione del sistema di pagamento delle prestazioni sulla base di tariffe predeterminate dalla regione cessano i rapporti convenzionali in atto ed entrano in vigore i nuovi rapporti fondati sull'accreditamento, sulla remunerazione delle prestazioni e sull'adozione del sistema di verifica della qualità previsti al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8, comma 7, e successive modificazioni ed integrazioni. La facoltà di libera scelta da parte dell'assistito si esercita nei confronti di tutte le strutture ed i professionisti accreditati dal Servizio sanitario nazionale in quanto risultino effettivamente in possesso dei requisiti previsti dalla normativa vigente e accettino il sistema della remunerazione a prestazione. Fermo restando il diritto all'accreditamento delle strutture in possesso dei requisiti di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8, comma 4 e successive modificazioni, per il biennio 1995-1996 l'accreditamento opera comunque nei confronti dei soggetti convenzionati e dei soggetti eroganti prestazioni di alta specialità in regime di assistenza indiretta regolata da leggi regionali alla data di entrata in vigore del citato d.lgs. n.502 del 1992, che accettino il sistema della remunerazione a prestazione sulla base delle citate tariffe»)(v., in tal senso, Cass. n. :L7588 del 2018, cit.). La prosecuzione dell'attività di erogazione delle prestazioni sanitarie da parte dei soggetti già titolari di convenzione con il SSN — secondo la disciplina transitoria introdotta dalla legge n. 724 del 1994, da intendersi prorogata fino al rilascio dei provvedimenti di accreditamento definitivi — viene ad articolarsi, quindi, su due aspetti fondamentali: a) il riconoscimento, operato direttamente ex lege, dell'«accreditamento» a tutti i soggetti già convenzionati ex lege n. 833 del 1978 («... l'accreditamento opera comunque nei confronti dei soggetti convenzionati ...»); b) la subordinazione dei medesimi soggetti alla disciplina del regime di remunerazione secondo le modalità tariffarie adottate dalle regioni, con conseguente cessazione degli accordi fino allora vigenti. Orbene, quanto al primo aspetto, è stato osservato che la norma ha inteso garantire una continuità tra l'accreditamento ed il precedente regime di natura concessoria-amministrativa: come è stato osservato «tale rapporto era e resta di tipo concessorio, con la sola particolarità, rispetto al regime preesistente, che nel nuovo sistema si è in presenza di concessioni ex lege di attività di servizio pubblico, di tal che la relativa disciplina è dettata in via generale dalla legge, pur con ninvii integrativi a norme di secondo grado o regionali e nella perdurante vigenza, in ogni caso, dei poteri di programmazione, di vigilanza e di controllo delle Regioni sull'espletamento dell'attività concessa» (cfr. Cass. Sez. U.08/07/2005, n. 14335). Quanto al secondo aspetto è stato rimarcato come la prosecuzione dell'attività dei soggetti ex convenzionati è condizionata all'esercizio dei poteri delle regioni che ineriscono «non solo alle concrete modalità di erogazione delle prestazioni oggetto della convenzione, ma anche alla valutazione del loro fabbisogno da parte dell'utenza, valutazione correlata all'impossibilità che le stesse siano fornite direttamente dalle strutture pubbliche» (cfr. Cass. Sez. U. 14/01/2015, n. 473). E dunque, se — in base alla detta legge n. 724 del 1994 — deve ritenersi assicurata la prosecuzione dei rapporti tra amministrazione e soggetti privati già convenzionati, in quanto l'ambito oggettivo dell'accreditamento provvisorio (rectius, «transitorio») veniva a trovare definizione, quanto alla tipologia delle prestazioni erogate, nel titolo originario, occorrendo - invece - un nuovo titolo nel caso in cui detta struttura avesse inteso erogare anche prestazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle originariamente assentite (cfr. Cons. Stato, 28 settembre 2007, n. 4977), la disciplina delle modalità di erogazione, inerenti tanto i limiti quantitativi, quanto i livelli tariffari e le modalità di pagamento dei corrispettivi fatturati, rimaneva in ogni caso attribuita ai provvedimenti adottati dalla regione e recepiti nei singoli contratti stipulati con le Asl, e quindi al rispetto dei limiti quantitativi determinati sulla base delle risorse finanziarie e del fabbisogno territoriale di assistenza sanitaria, non essendo pertanto ipotizzabile una richiesta di pagamento di compensi, in relazione al contenuto degli accordi assunti nella originaria convenzione, ormai irrimediabilmente caducata, per effetto dell'inequivoca disposizione del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8, comma 7, che ha comportato, alla data del 30 giugno 1996 (termine così prorogato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 7) la cessazione di tutti i rapporti vigenti. Né può ritenersi che — come sembra sostenere la ricorrente — l'abrogazione del citato art. 8, comma 7, d.lgs. n. 502 del 1992, ad opera dell'art. 8, comma 3, d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, abbia comportato la riviviscenza di rapporti caducati. Considerati anche gli esiti paradossali di tale interpretazione, con tutti gli evidenti problemi di rapporti tra i soggetti coinvolti nell'erogazione delle prestazioni, deve ritenersi che la previsione abrogatrice sia, logicamente e sistematicamente, da riferire all'altro termine previsto nel medesimo art. 8, comma 7 cit., ossia quello assegnato alle Regioni e alle unità sanitarie locali per l'adozione dei provvedimenti necessari all'instaurazione dei nuovi rapporti fondati sul criterio dell'accreditamento delle istituzioni (v., in tal senso, Cass. n. 17711 del 06/08/2014). Va infine condivisa l'affermazione contenuta nei precedenti di questa Corte secondo cui «l'esigenza di contemperare gli obiettivi di liberalizzazione con la necessità di blindare la spesa pubblica nel settore sanitario, che è alla base delle perduranti rigidità del sistema, trova peraltro un'ulteriore conferma nel disposto del d.P.R. 14 gennaio 1997, n. 37, art. 2, comma 7, a tenor del quale la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli appositi rapporti di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8, commi 5 e 7 e successive modificazioni ed integrazioni, nell'ambito del livello di spesa annualmente definito. Di talché, in definitiva, nessuna erogazione di prestazione sanitaria finanziariamente coperta dalla mano pubblica è possibile ove non sussista un provvedimento amministrativo di competenza regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato e al di fuori di singoli, specifici rapporti contrattuali» (v. Cass. n. 1740 del 25/01/2011; n. 23657 del 19/11/2015; n. 17588 del 2018, cit.). La norma della legge n. 724 del 1994, art. 6, cornma 6 — come trova riscontro anche nella successiva disposizione del d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quater, nelle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 229 del 1999, art. 8 — attribuisce, quindi, ai soggetti già convenzionati il diritto al passaggio al regime dell'accreditamento, senza nulla stabilire in ordine alla configurazione del rapporto ed ai criteri di definizione del suo contenuto che viene demandata alla normazione e pianificazione regionale, nonché alla gestione del singolo rapporto di accreditamento provvisorio (o transitorio) che fa capo alla Asl territorialmente competente, come è dato evincere dalla applicabilità anche a tali strutture dell'istituto della capacità operativa massima (c.o.m.) inteso quale «valore sintetico che esprime le potenzialità funzionali e strutturali di un centro erogatore di prestazioni sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale, e che si pone come limite massimo di esplicazione del rapporto di provvisorio accreditamento nel territorio dell'Azienda sanitaria locale» (cfr. Cons. Stato, sentenza 3 ottobre 2011, n. 5427). Il principio regolatore dell'attività svolta in regime «transitorio», al pari di quella svolta «a regime», è fondato infatti sulla «scissione tra accreditamento operativo ex lege n. 724 del 1994, per le strutture già in convenzione esterna e remunerabilità delle prestazioni rese dal soggetto accreditato»: remunerabilità che è condizionata alla necessaria sottoscrizione di specifici accordi, anche nella fase dell'accreditamento provvisorio (o transitorio), cui, a maggior ragione, è coessenziale un esplicito intervento dell'Amministrazione sanitaria (provvedimento od accordo) per modificare la situazione già oggetto di convenzionamento, al fine dell'inserimento nella programmazione sanitaria regionale e conseguente incidenza sul fondo sanitario regionale (cfr., in termini, Consiglio Stato sez. 5, sentenza 28 settembre 2007, n. 4977, che proprio in considerazione della evoluzione della tipologia di prestazioni inserite nel nomenclatore tariffario, rende indispensabile la previsione di specifici accordi tra la struttura già convenzionata e l'ente pubblico). È poi appena il caso di osservare come non sia dato configurare il perfezionamento del contratto stipulato jure privatorum,, in cui sia parte una pubblica amministrazione od un ente pubblico istituzionale, in forma verbale ovvero per fatta concludentia mediante esecuzione delle prestazioni ex art. 1327 cod. civ., atteso che in materia di contratti della P.A. e degli enti pubblici istituzionali, costituisce diretta attuazione del principio fondamentale di trasparenza dell'attività amministrativa (quale espressione del principio costituzionale di buon andamento ex art. 97 Cost.) quello della necessaria stipulazione in forma scritta a pena di nullità, forma non surrogabile sulla base dli comportamenti concludenti e che risponde all'esigenza di tutela delle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l'adeguata copertura e senza la valutazione dell'entità delle obbligazioni da ,adempiere (v. e pluribus Cass. n. 1752 del 26/01/2007; n. 22537 del 26/10/2007; n. 8000 del 01/04/2010; n. 6555 del 20/03/2014; n. 9219 del 23/04/2014; n. 5263 del 17/03/2015; n. 12316 del 15/06/2015; n. 20391 del 11/10/2016, con specifico riferimento al rapporto intercorso tra Asl e struttura sanitaria pre-accreditata). Conclusivamente deve ribadirsi il principio secondo cui anche durante il regime di «accreditamento provvisorio o transitorio» sussiste l'onere per la struttura privata, già titolare di convenzione esterna ex lege n. 833 del 1978, di stipulare apposito contratto in forma :scritta con la Asl territorialmente competente, con il quale la struttura provvisoriamente accreditata accetta — vincolandosi a rispettare — le tariffe, le condizioni di determinazione della eventuale regressione tariffaria, nonché i limiti alla quantità di prestazioni erogabili dalla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l'anno in esercizio, mentre l'ente pubblico non economico assume la obbligazione di pagamento dei corrispettivi, in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti del S.S.R., vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa (Cass. n. 17588 del 2018, cit.). 7. Il secondo motivo è inammissibile, sotto diversi profili. 7.1. La ricorrente non precisa, come invece sarebbe stato necessario, se il motivo d'appello di cui lamenta omesso esame era stato mantenuto in sede di precisazione delle conclusioni. Va al riguardo rammentato che, secondo principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, la parte che, in sede di ricorso per cassazione, deduce che il giudice di appello sarebbe incorso nella violazione dell'art. 112 cod. proc. civ. per non essersi pronunciato su un motivo di appello o, comunque, su una conclusione formulata nell'atto di appello, è tenuta, ai fini dell'astratta idoneità del motivo ad individuare tale violazione, a precisare - a pena di inammissibilità - che il motivo o la conclusione sono stati mantenuti nel giudizio di appello fino al momento della precisazione delle conclusioni (Cass. n. 5087 del 03/03/2010; 22/12/2021, n. 41205). 7.2. In ogni caso avrebbe il motivo dovuto considerarsi inammissibile, in quanto aspecifico, ossia inconferente rispetto all'effettiva ratio decidendi posta a fondamento della decisione del tribunale (e poi anche di quella d'appello) la quale poggiava, come evidenziato anche in ricorso, non già (o comunque non soltanto) sulla mancata prova del rispetto del tetto di spesa, ma, in via prioritaria e assorbente, sulla mancata stipula degli accordi contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies cl.lgs. n. 502 del 1992. Ne discende che, quand'anche possa ravvisarsi vizio di omessa pronuncia su motivo di gravame, si tratterebbe di error in procedendo del tutto privo di incidenza sul contenuto della decisione e, dunque, del tutto inidoneo ad arrecare un effettivo pregiudizio a chi lo denuncia, discendendone — anche sotto tale profilo — l'inammissibilità del motivo ai sensi dell'art. 360-bis n. 2 cod. proc. civ. nella interpretazione costantemente accolta da questa Corte (v. ex multis Cass. n. 22341 del 26/09/2017, cui adde conff. ex multis, tra le più recenti„ in motivazione, Cass. n. 25359 del 20/09/2021; n. 2926 del 08/02/2021; n. 29903 del 30/12/2020; n. 28440 del 14/12/2020; in. 17966 del 27/08/2020; n. 26087 del 15/10/2019; n. 41205 del 2021, cit., in motivazione). 8. Per le stesse considerazioni deve, a fortiori, considerarsi inammissibile anche il terzo motivo. Per quanto evidenziato dalla stessa ricorrente, trattandosi in ipotesi di error in iudicando già commesso dal primo giudice e come tale dedotto in appello, avrebbe dovuto in questa sede proporsi vizio di omessa pronuncia sul punto, che per quanto sopra detto non risulta però essere stato come tale ritualmente mantenuto. In ogni caso anche la Corte d'appello pone a fondamento della propria decisione, in via prioritaria e assorbente, il rilievo della mancata stipula degli accordi contrattuali previsti dall'art. 8-quThquies d.lgs. n. 502 del 1992: circostanza in sé pacifica e con riferimento alla quale non è pertinente la denuncia di violazione dei criteri di riparto dell'onere probatorio nelle azioni di ripetizione di indebito. 9. Il quarto motivo è inammissibile, con riferimento ad entrambe le subcensure in esso distinguibili. 9.1. Lo è anzitutto, ai sensi dell'art. 360-bis n. 1 cod. proc. civ., nella parte in cui sostiene che la mancata stipulai di contratto rappresenterebbe un «vizio meramente formale» che non vale a giustificare un obbligo restitutorio da parte della struttura che abbia effettuato prestazioni irripetibili alle condizioni e nel limite imposto dai richiamati tetti, ricevendone il corrispettivo. L'affermazione, del tutto priva di basi argomentative di carattere giuridico, contrasta con il pacifico principio, già sopra richiamato e ampiamente argomentato, per il quale non può essere posto a carico delle Regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali (cfr. Cass. n. 1740 del 25/01/2011), restando irrilevante, ai fini del compenso, la mera prosecuzione dell'attività, ancorché sorretta da provvedimenti amministrativi della Regione (cfr. Cass. n. 17711 del 06/08/2014; n. 23657 del 19/11/2015; n. 17588 del 05/07/2018; n. 30917 del 29/11/2018). Da tale principio consegue che anche le somme erogate quale corrispettivo delle prestazioni eseguite sono da considerarsi prive di fondamento giustificativo e come tali ripetibili ai sensi dell'art. 2033 cod. civ.. Ciò a maggior ragione ove si verta, come nella specie, in materia di contratti della P.A. e degli enti pubblici istituzionali, nella quale — come s'è detto — costituisce diretta attuazione del principio fondamentale di trasparenza dell'attività amministrativa (quale espressione del principio costituzionale di buon andamento ex art. 97 Cost.) quello della necessaria stipulazione dei contratti in forma scritta a pena di nullità, forma non surrogabile sulla base di comportamenti concludenti e che risponde all'esigenza di tutela delle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l'adeguata copertura e senza la valutazione dell'entità delle obbligazioni da adempiere (v. supra § 6.3 e giurisprudenza ivi citata). 9.2. Il motivo è poi inammissibile nella parte in cui prospetta la configurabilità, nella condotta della RA., di una ipotesi di «abuso del d i ritto». Al di là di ogni altra possibile considerazione (prima tra tutte l'impossibilità di configurare una siffatta ipotesi in presenza di una disciplina rigorosa quale quella descritta, dettata per l'appunto a tutela delle finanze pubbliche e di per sé tale da non lasciare nessun margine a ipotesi di irripetibilità di esborsi non giustificati a carico delle stesse, salva ovviamente l'estinzione del relativo diritto per prescrizione), è comunque dirimente nella specie il rilievo che trattasi di questione, di natura innegabilmente anche fattuale, che non risulta mai prospettata nei gradi di merito e alla quale pertanto non può darsi ingresso nella presente sede. Va al riguardo ribadito che, qualora con il ricorso per cassazione siano prospettate questioni di cui non vi sia cenno nella sentenza impugnata, è onere della parte ricorrente, al fine di evitarne una statuizione di inammissibilità per novità della censura, non solo di allegare l'avvenuta loro deduzione innanzi al giudice di merito, ma anche, in ossequio al principio di specificità del motivo, di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo a questa Corte di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione prima di esaminare il merito della suddetta questione (tra le tante, Cass. n. 15430/2018). Difatti, il giudizio di cassazione ha, per sua natura, la funzione di controllare la difformità della decisione del giudice di merito dalle norme e dai principi di diritto, sicché sono precluse non soltanto le domande nuove, ma anche nuove questioni di diritto, qualora queste postulino indagini ed accertamenti di fatto non compiuti dal giudice di merito che, come tali, sono esorbitanti dal giudizio di legittimità (v., tra le molte, Cass. n. 31227 del 2019; n. 15196 del 2018). 10. Il quinto motivo è inammissibile. 10.1. Secondo il costante indirizzo di questa Corte, il vizio di violazione e falsa applicazione della legge, di cui all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, giusta il disposto di cui all'art. 366 c.p.c.„ comma 1, n. 4, deve essere, a pena d'inammissibilità, dedotto mediante la specifica indicazione delle affermazioni in diritto contenute nella sentenza gravata che motivatamente si assumano in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie o con l'interpretazione delle stesse fornita dalla giurisprudenza di legittimità o dalla prevalente dottrina, non risultando altrimenti consentito alla S.C. di adempiere al proprio compito istituzionale di verificare il fondamento della denunziata violazione (Cass.nn. 16132/05, 26048/05, 20145/05, 1108/06, 10043/06, 20100/06, 21245/06, 14752/07, 3010/12 e 16038/13). Nella specie, la ricorrente non individua in quale parte della sentenza e per quale ragione le norme evocate sarebbero state male interpretate o male applicate o disapplicate. Avuto riguardo alle ragioni della decisione, già sopra oggetto di ampia disamina, non si vede, né è spiegato, per quale motivo nella ricostruzione della disciplina applicabile (alla luce della quale si è ritenuta pienamente corretta l'attribuzione da parte dei giudici di merito di dirimente rilievo alla mancata stipula di accordi contrattuali quali previsti dall'art. 8-quinquies d.lgs. n. 502 del 1992), avrebbe dovuto attribuirsi rilevanza ai ritardi con cui la Regione Calabria ha adottato i provvedimenti prodromici a detta stipula. Certo non si trae, infatti, dalla detta disciplina alcuna previsione che ne consenta una deroga in presenza di ritardi nella sua attuazione a livello locale. 10.2. Ove poi il motivo debba intendersi diretto a denunciare un vizio di omessa pronuncia, se ne dovrebbe anche in tale prospettiva rilevare l'inammissibilità, poiché avulso da qualsiasi conferente confronto con la motivazione della sentenza.Varrà al riguardo rammentare che, secondo pacifico indirizzo di questa Corte, «il vizio di omessa pronuncia da parte del giudice d'appello è configurabile solo quando manchi completamente l'esame di una censura mossa al giudice di primo grado e che la violazione non ricorre nel caso in cui il giudice d'appello fondi la decisione su un argomento che totalmente prescinda dalla censura o necessariamente ne presupponga l'accoglimento o il rigetto; infatti nel primo caso l'esame della censura è inutile, mentre nel secondo essa è stata implicitamente considerata» (Cass. Sez. U. 29/12/2016, n. 27463; Cass. 14/01/2015, n. 452; 25/09/2012, n. 16254; 17/07/2007, n. 15882; 19/05/2006, n. 11756). 11. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, con la conseguente condanna della ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio, liquidate come da dispositivo. 12. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell'art. 1 -bis dello stesso art. 13. P.Q.M. rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 16.000 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 20