Cassazione n. 28007/2025

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.8921/2019 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende , -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale legale rappresentante della [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA], 21, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentat i e difes i dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA], -controricorrente- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO dell 'AQUILA n.1635/2018depositata l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14.10.2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], in qualità di legale rappresentante della s.r.l. [OSCURATO:PERSONA], ed in proprio perché responsabile in solido, proponeva opposizione innanzi al Tribunale di Pescara avverso l’ordinanza ingiunzione n. 1 del 28.1.2010, emessa dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il pagamento della somma di €. 1.124.305,20 in relazione alla violazione dell’art. 19 del D.Lgs. n. 374/1990, per avere la società suddetta iniziato la costruzione sulla sua proprietà di quattro corpi di fabbrica costituenti il residence [OSCURATO:PERSONA] in Francavilla al Mare (CH) in prossimità della linea doganale rappresentata dal lido del mare, senza il preventivo rilascio della necessaria autorizzazione del Direttore dell'Ufficio delle Dogane di Pescara. Con la sentenza non definitiva n. 804/2011 il Tribunale di Pescara rigettava le eccezioni di carenza di motivazione e probatoria sollevate dagli opponenti, accertando la sussistenza materiale della condotta, e, con la successiva sentenza definitiva n. 910/ 2012, riduceva la sanzione a €. 380.000,00, rilevando che l’utilizzo della procedura presso lo [OSCURATO:PERSONA] dell'Edilizia, prevista dall'art. 5 DPR 380/2001 per il rilascio del permesso di costruire non era idoneo ad escluderedel tutto la colpa degli opponenti, non esentati dall'obbligo di verificare se la pratica fosse munita di tutta la documentazione e delle autorizzazioni necessarie, tra le quali era ricompresa l'autorizzazione del direttore dell'Ufficio delle Dogane mancante. L’attenuazione della colpa era giustificata dall'avvenuto rilascio del permesso di costruiree dal fatto che lo [OSCURATO:PERSONA] dell'Edilizia aveva ingener ato l'affidamento degli istanti nella legittimità della pratica edilizia. Avverso queste sentenze proponeva appello il contravventore e c on la sentenza n. 1635/2018 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA] la Corte di Appello dell'Aquila, decidendo in base alla ragione più liquida, accoglieva il quarto motivo di appello ed annullava l’ordinanza ingiunzione, ritenendo insussistente il requisito della colpa per la buona fede del contravventore, che aveva fatto legittimo affidamento sull'avvenuto rilascio del permesso di costruire da parte del competente Sportello unico dell'edilizia del Comune di Francavilla al Mare. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha proposto ricorso per cassazione affidato a un solo motivo contrastato con controricorso dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Con l’unico motivo, articolato in relazione all’art. 360, comma 1°, n. 3) c.p.c., l’Agenzia ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 19 del D.Lgs. n. 374/1990, dell'art. 5 del DPR n. 380/2001 e dell'art. 3 della L.n.689/1981, dolendosi della esclusione della colpa, da ritenere presunt a per effetto della coscienza e volontà della condotta costituente l'illecito amministrativo, senza bisogno di prove del dolo, o della colpa da parte dell'amministrazione. La ricorrente critica la sentenza per avere ravvisato la buona fede del trasgressore nonostante si trattasse di soggetto esercente attività professionale qualificata, implicante la conoscenza delle nozioni di settore e quindi ritiene sussistente la violazione dell'art. 3 della L. n. 689/1981, che stabilisce una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che l'abbia commesso, ponendo a carico di quest'ultimo l'onere di provare di avere agito senza colpa, ossia la sussistenza di un'inevitabile ignoranza del precetto, riconducibile ad un elemento positivo estraneo all'agente ed idoneo a determinare in lui la convinzione della liceità del suo comportamento. A corredo della sua doglianza, la ricorrente richiama la sentenza n.11045 del 18.2.2015 emessa da una sezione penale di questa Corte, relativa al silenzio serbato dall'amministrazione competente successivo alla presentazione di una d.i.a., che ha escluso l'esistenza di un errore scusabile per la mera inerzia dell'amministrazione, in quanto lo svolgimento di attività professionale da parte dell'agente presupponeva la conoscenza della normativa di settore e l'inosservanza dell'obbligo di informarsi adeguatamente. La ricorrente sottolinea poi che l'art. 9 bis del D.P.R. n. 380/2001, che ai fini del rilascio dei titoli abilitativi previsti dal testo unico edilizio imponeva alle amministrazioni di acquisire d'ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali in possesso delle pubbliche amministrazioni, non era ancora entrato in vigore al momento della presentazione dell'istanza di permesso di costruire oggetto di causa. Ilricorso é infondato. Anzitutto la ricorrente non assume che la Corte distrettuale, nel decidere in base alla ragione più liquida, abbia tenuto conto di un'errata nozione dell'illecito amministrativo delineato dall'art. 19 del D.Lgs. n.374/1990, che punisce la costruzione e la modifica di edifici e manufatti in prossimità della linea doganale (rappresentata dal confine statuale, o come nella specie, dal lido del mare) e nel mare territoriale senza l'autorizzazione del direttore della dogana. Parimenti, non assume che sia stata seguita un'errata nozione di distanza dalla linea doganale che, come desumibile dall'art. 1 del D.P.R. [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 43, non é predeterminata per legge nella misura, e dev'essere stabilita, caso per caso, al fine di evitare danno, o pericolo al regolare esercizio della vigilanza della linea doganale da parte della Guardia di Finanza e dell'Amministrazione doganale, tenendo conto delle caratteristiche geografiche della linea confinaria e di alcuni elementi di carattere oggettivo, quali la transitabilità, l'osservabilità e la controllabilità di ciascun tratto confinario. La ricorrente non lamenta neppure che l'impugnata sentenza abbia erroneamente inteso l'art. 5 del D.P.R. n. 380/2001, nel suo testo originario applicabile nel caso di specie, anteriore alle modifiche apportate dalla L.n.221/2015, che per quanto rileva in questa sede, prevedeva: a) al comma 1,l'istituzione da parte delle amministrazioni comunali di un ufficio denominato sportello unico dell'edilizia, destinato a curare tutti i rapporti tra il privato, l'amministrazione, ed ove occorresse con le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all'intervento edilizio oggetto dell'istanza di permesso di costruire; b) al comma 2 lettere a), b), e) ed f) stabiliva che tale ufficio dovesse provvedere alla ricezione delle domande di rilascio dei permessi di costruire, a fornire informazioni in materia di attività edilizia anche mediante la predisposizione di un archivio informatico contenente i necessari riferimenti normativi al quale gli interessati potessero accedere gratuitamente ed informazioni relative alle procedure da seguire ed allo stato delle pratiche, nonché al rilascio dei permessi di costruire in relazione al territorio comunale ed alla cura dei rapporti tra l'amministrazione comunale, il privato e le altre amministrazioni chiamate a pronunciarsi in ordine all'intervento edilizio oggetto dell'istanza, con particolare riferimento agli adempimenti connessi all'applicazione della parte seconda del testo unico dell'edilizia; c) al comma 4 indicava che tale ufficio curava gli incombenti necessari ai fini dell'acquisizione, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14 bis, 14 ter e 14 quater della L.7.8.1990 n. 241, degli atti di assenso, comunque denominati, necessari ai fini della realizzazione dell'intervento edilizio, tra i quali era fatta espressamente rientrare, in base all'allora lettera c) dell'art. 4, l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale, ai sensi e per gli effetti dell'art. 19 del D. Lgs. [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 374. La circostanza che l'art. 9 bis del D.P.R. n. 380/2001 (secondo il quale, per quanto qui rileva, “ai fini del rilascio del permesso di costruire le amministrazioni sono tenute ad acquisire d'ufficio i documenti, le informazioni e i dati, compresi quelli catastali, che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni e non possono richiedere attestazioni, comunque denominate, o perizie sulla veridicità e sull'autenticità di tali documenti, informazioni e dati”) sia stato introdotto nel testo unico dell'edilizia solo dall'art. 10 comma 1 lettera d) della L. n. 120/2020, e non fosse quindi applicabile nel caso di specie, non significa che l'obbligatorietà dell'acquisizione preventiva dei pareri endoprocedimentali ai fini della legittimità del rilascio del permesso di costruire sia stata introdotta solo nel 2020, essendo già imposta, allo Sportello unico dell'edilizia costituito dalle amministrazioni comunali, dal richiamato art. 5 comma 4 lettera c) del D.P.R. n. 380/2001, con specifico riferimento proprio all'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale in caso di costruzione, spostamento e modifica di edifici nelle zone di salvaguardia in prossimità della linea doganale rispetto al rilascio del permesso di costruire. Quanto al richiamo della ricorrente alla sentenza n. 11045 del 18.2.2015 della terza sezione penale di questa Corte ( che ha escluso la configurabilità dell'errore scusabile quando l'attività professionale dell'agente presupponga la conoscenza della normativa di settore e sia sintomatica dell'inosservanza di un obbligo di adeguata informazione, in un'ipotesi di silenzio serbato dall'amministrazione competente dopo la presentazione di una d.i.a.), esso deve ritenersi inconferente. La d.i.a., infatti, é una comunicazione fatta dal privato all'amministrazione, sotto la propria responsabilità, relativamente ad un intervento edilizio che può essere eseguito senza bisogno di permesso di costruire, e che rende semplicemente operativo il potere inibitorio dell'amministrazione pubblica (vedi in tal senso Cons. Stato ad. plen. 29.7.2011 n. 15), laddove il permesso di costruire é invece un vero e proprio provvedimento ampliativo ora rilasciato dallo Sportello unico dell'edilizia, idoneo a generare l'affidamento del privato sulla sua legittimità anche sotto il profilo della sussistenza dei presupposti che quell'ufficio ha ritenuto necessari, tra i quali gli assensi e le autorizzazioni riservate ad altre amministrazioni, che lo Sportello unico per l'edilizia deve raccogliere, nella precedente fase endoprocedimentale, dopo che il privato abbia chiesto il rilascio del permesso di costruire. Ulteriormente la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. n. 689/1981, (secondo il quale “nelle violazioni cui é applicabile una sanzione amministrativa ciascuno é responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Nel caso in cui la violazione é commessa per errore sul fatto, l'agente non é responsabile quando l'errore non é determinato da sua colpa”). Sostiene la ricorrente che l'impugnata sentenza, violando i principi relativi alla distribuzione dell'onere della prova circa l'elemento soggettivo colposo negli illeciti amministrativi, che é presunto una volta accertati la coscienza e volontà della condotta attiva, od omissiva del soggetto descritta dalla norma sanzionatoria, abbia esonerato gli attuali controricorrenti dall'onere di fornire loro la prova di un'inevitabile ignoranza del precetto, riconducibile ad un elemento positivo estraneo all'agente ed idoneo a determinare in lui la convinzione della liceità del suo comportamento. In particolare la Corte distrettuale avrebbe trascurato l'obbligo degli attuali controricorrenti, che svolgevano professionalmente attività edilizia, di assumere informazioni presso lo Sportello unico dell'edilizia circa l'avvenuto rilascio, necessario per la legittimità del permesso di costruire, dell'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale rispetto alla loro costruzione in prossimità della linea doganale. Anche tale ultima prospettazione di violazione di legge é infondata. Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte, infatti, il principio posto dall'art. 3 della L. [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 689, é che per le violazioni colpite da sanzione amministrativa è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva o omissiva sia essa dolosa o colposa, e dev'essere inteso nel senso della sufficienza dei suddetti estremi, senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa, atteso che la norma pone una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, riservando poi a questi l'onere di provare di aver agito senza colpa (vedi Cass. sez. lav. ord. 2.6.2025 n. 14777; Cass. ord. 2.5.2025 n. 11569; Cass. 8.6.2020 n. 11777; Cass. 26.9.2019 n.24081; Cass. 30.10.2009 n. 23019; Cass. sez. un. 30.9.2009 n.20930; Cass. 11.6.2007 n. 13610). Si é poi affermato, relativamente a tale prova contraria, incombente sull'autore della condotta materiale dell'illecito amministrativo cosciente e volontaria, che l'esimente della buona fede, intesa come errore sull'illiceità della condotta, applicabile anche all'illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689/1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa - al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni - solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell'autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso (vedi in tal senso Cass. ord.31.10.2024 n.28157; Cass. ord. 4.9.2020 n. 18469; Cass. ord.31.7.2018 n. 20219; Cass. 11.6.2007 n. 13610; Cass. 15.6.2004 n. 11253). Nel caso di specie la Corte distrettuale ha ritenuto che essendo stato istituito presso il Comune di Francavilla al Mare lo Sportello unico per l'edilizia, al quale la s.r.l. [OSCURATO:PERSONA] aveva presentato l'istanza di permesso di costruire relativa ai quattro corpi di fabbrica che intendeva realizzare sulla sua proprietà, ed avendo rilasciato il permesso di costruire il suddetto ufficio, che era competente in via esclusiva anche a richiedere, ove ritenuta necessaria, l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale, occorrente per le costruzioni in prossimità della linea doganale, (autorizzazione nella specie non richiesta perché l'edificazione doveva avvenire a circa 60 metri dal lido del mare costituente la linea doganale, in una zona densamente urbanizzata, per la quale non era stata mai stata richiesta in precedenza la suddetta autorizzazione), gli attuali controricorrenti hanno fatto incolpevole affidamento sulla legittimità' del permesso di costruire rilasciato dallo Sportello unico per l'edilizia del Comune di Francavilla al Mare (elemento positivo estraneo alla loro condotta, non avendo essi fornito rappresentazioni false, o scorrette dello stato dei luoghi) e sul fatto che l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale non fosse necessaria per mancanza della prossimità delle costruzioni al lido del mare costituente la linea doganale richiesta dall'art. 19 del D.Lgs. n.374/1990. L'esimente della buona fede é stata quindi motivatamenteapplicata dalla sentenza impugnata, che del resto ha tenuto conto alla pagina 7 che gli attuali controricorrenti non risultano aver posto in essere alcuna attività di falsa rappresentazione che abbia indotto lo Sportello unico per l'edilizia a rilasciare il permesso di costruire, e che competendo a quell'ufficio in via esclusiva la preventiva acquisizione degli assensi ed autorizzazioni necessari, non vi era alcuna norma, neppure di ordinaria diligenza connessa alla professionalità della loro attività, che imponesse agli attuali controricorrenti di assumere informazioni dallo Sportello unico dell'edilizia, ex art. 5 comma 2 lettera b) del D.P.R. n.380/2001, circa le ragioni del mancato rilascio dell'autorizzazione alla costruzione da parte del direttore della circoscrizione doganale, sostituendosi così all'amministrazione pubblica competente. E' stato del resto considerato che, come ammette la stessa parte ricorrente, la nozione di prossimità alla linea doganale, a differenza di una previsione normativa di una distanza metrica precisa, non é di immediata percezione da parte di coloro che intendano costruire, e presuppone una valutazione discrezionale dell'autorità preposta al fine di evitare danno, o pericolo al regolare esercizio della vigilanza della linea doganale da parte della Guardia di Finanza e dell'Amministrazione doganale, sulla base delle caratteristiche geografiche della linea confinaria e di alcuni elementi di carattere oggettivo, quali la transitabilità, l'osservabilità e la controllabilità di ciascun tratto confinario. Occorre da ultimo sottolineare – ed il rilievo tronca ogni ulteriore discussione - che l'onere della prova degli elementi positivi esterni che possano rivelare la sussistenza di una scriminante è a carico dell'opponente, e la relativa valutazione costituisce un apprezzamento di fatto di stretta competenza del giudice di merito, non sindacabile in sede di legittimità, se non sotto il profilo del vizio di motivazione (vedi in tal senso tra le varie, Cass. ord. 8.10.2024 n. 26251; Cass. ord. 7.10.2024 n. 26162; Cass. 7.10.2024 n. 26158; Cass. ord. 23.1.2024 n. 2307; Cass. 30.10.2009 n.23019), vizio nella specie neppureinvocato. In conclusione, il ricorso va rigettato con inevitabile addebito di spese all’Amministr