Cassazione n. 34636/2025

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 7050/2025 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA]’ [OSCURATO:PERSONA] D ’ AOSTA - [OSCURATO:SOCIETA]., rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA]; -intimato- per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio r.g.n. 207/2021 p endente dinanzi al [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, nella persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale dott. [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario; Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. - [OSCURATO:PERSONA] Valle d ’ Aosta – [OSCURATO:SOCIETA]. ha proposto, con atto notificato il 2 aprile 2025 al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), regolamento di giurisdizione nell’ambito del giudizio intrapreso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Piemonte e iscritto al r.g.n. 207/2021. 1.1. – La [OSCURATO:SOCIETA]., a fondamento del ricorso ex art. 41 c.p.c., ha premesso in fatto: a) di essere concessionaria della gestione della tratta autostradale che attraversa le province di Torino e Vercelli, in virtù di [OSCURATO:PERSONA], conclusa ai sensi dell’art. 2, comma 82, del d.l. n. 262/2006, sottoscritta il 7 novembre 2007 e scaduta in data 31 agosto 2016; b) che, stante la sistematica inadempienza del concedente agli obblighi scaturenti dalla concessione, aveva agito giudizialmente dinanzi al Tribunale di Torino (r.g.n. 22293/2017) sia nei confronti del MIT, che del Ministero dell’economia e delle finanze, per sentirli condannare, tra l’altro, a risarcire il danno subìto per l’inadempimento all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione, nonché, più in generale, degli investimenti necessari, nonché all’obbligo di pagare l’indennizzo previsto dall’art. 5 della Convenzione, e dalle ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto; c) che ha nuovamente citato in giudizio il MIT dinanzi al predetto Tribunale (r.g.n. 14783/2021) per sentirlo condannare al rimborso del costo sostenuto per gli interventi realizzati dopo il 31 dicembre 2017, oltre che al risarci mento del pregiudizio subìto per l’impossibilità di usufruire del rendimento del capitale in essi investito nel periodo interinale (tra la scadenza della concessione e il subentro del nuovo gestore), pur in assenza di esplicita approvazione di alcuni progetti da parte del Ministero; d) che il giudizio r.g.n. 22293/2017 si è concluso in senso parzialmente favorevole ad essa ricorrente con la sentenza del predetto Tribunale, Sezione specializzata per le imprese, n. 4732/2021, che, in via preliminare, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario con statuizione divenuta definitiva per omessa impugnazione da parte del MIT che aveva sollevato la relativa eccezione; e) che ha, quindi, proposto ricorso al TAR per il Piemonte per sentir pronunciare l’annullamento del provvedimento prot. 32702 del 28 dicembre 2020, e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, con cui il MIT non aveva approvato la perizia di variante tecnica e suppletiva del [OSCURATO:PERSONA] di Torino in relazione agli “Interventi di adeguamento delle protezioni laterali direzione Piacenza dalla progressiva km. 25+797 alla progressiva km. 24+826”, resisi necessari per adeguare il tratto autostradale a standard di sicurezza dell’infrastruttura ai sensi dell’art. 14 del codice della strada; e.1) che, a tal fine, aveva dedotto l’illegittimità dell’atto impugnato per la violazione e/o la falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento della [OSCURATO:PERSONA], degli artt. 3 e 143 del d.lgs. n. 163/2006, confluiti poi negli artt. 165 e 177 del d.lgs. n. 50/2016, dei principi di buona fede e correttezza e della delibera CIPE n. 39/2007, nonché l’eccesso di potere per errore sui presupposti legittimanti l’adozione dei provvedimenti gravati, manifesta carenza d’istruttoria, difetto di motivazione, contrasto con precedenti determinazioni; f) che Il MIT si è costituito in giudizio, resistendo nel merito alla domanda. 1.2. –La società ricorrente ha, poi, dedotto, a sostegno del proposto regolamento, le seguenti ragioni: a) la circostanza per cui, nel giudizio dinanzi al TAR, promosso da essa ATIVA, non sia stato eccepito il difetto di giurisdizione, non esclude che anche essa ricorrente possa attivare il regolamento ex art. 41 c.p.c. al fine di “risolvere il dubbio sulla correttezza della scelta compiuta con l’atto introduttivo di tale giudizio, che si è venuto a creare, dopo la formazione del giudicato in punto di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi all’AGO di Torino”; b) alla luce della più recente giurisprudenza della Corte regolatrice della giurisdizione, in materia di concessioni (e, segnatamente, in quelle autostradali) la “giurisdizione del giudice amministrativo resta ferma solo nelle controversie relative agli atti con i quali l’amministrazione, dopo l’aggiudicazione definitiva, intervenga sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, ovvero adotti altri atti autoritativi”; c) non può, quindi, ravvisarsi il potere autoritativo allorché il vincolo contrattuale sia sorto e “siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti”, essendo tali controversie devolute al giudice ordinario; d) gli investimenti cui si riferisce il ricorso r.g.n. 207/2021 pendente dinanzi al TAR per il Piemonte “sono compresi tra i costi sostenuti dei quali ATIVA ha chiesto il riconoscimento nei giudizi civili pendenti”, ossia quello distinto dal r.g.n. 22293/2017, conclusosi in primo grado con la sentenza n. 4732/2021, e quello distinto dal r.g.n. 14783/2021; e) la “fonte dell’obbligazione di mantenere adeguati gli standards di sicurezza dell’infrastruttura è costituita dalla stessa Convenzione (cfr. art. 2.2) e dalla legge (art.14 codice della strada)”, per cui “il Concedente non è chiamato a valutare volta per volta se l’intervento risponda al pubblico interesse; la scelta del momento della realizzazione degli interventi per la sicurezza è contrattualmente riservata al Concessionario, che ne risponde nei confronti dell’utenza”; f ) il Concessionario “ha diritto di vedersi riconoscere il credito per la copertura dei costi sostenuti e la remunerazione degli investimenti compiuti, secondo le condizioni contrattualmente pattuite” e se “l’Amministrazione non approva esplicitamente l’intervento, lo approva solo in parte, esclude o limita il riconoscimento di alcuni costi, la controversia riguarda semplicemente l’adempimento del contratto”, su cui ha cognizione il giudice ordinario; g) la “mancata analisi dei progetti entro il termine indicato dall’art. 20.11 della Convenzione costituisce di per sé inadempimento all’obbligo di collaborare in buona fede all’esecuzione del contratto (art. 1375 c.c.)”; h) con il ricorso dinanzi al TAR (r.g.n. 207/2021), essa ATIVA «ha contestato la restituzione della perizia di variante tecnica e suppletiva presentata dalla Società e il mancato riconoscimento come investimento, nei rapporti con il Concedente, dei costi degli “Interventi di adeguamento delle protezioni laterali direzione Piacenza dalla progressiva km. 25+797 alla progressiva km. 24+826”», che hanno riguardo alla “installazione di nuove barriere laterali bordo ponte e sono compresi tra quelli oggetto della domanda formulata nel giudizio iscritto al n. r.g. 14783/2021 dinanzi al Tribunale di Torino”; i) le ragioni di doglianza avanzate nel giudizio dinanzi al TAR riguardano il rifiuto del MIT “di riconoscere la natura di investimento del costo sostenuto”. 2. – L ’ intimato Ministero delle infrastrutture e dei trasporti non ha svolto attività difensiva in questa sede. 3. – In prossimità dell ’ adunanza in camera di consiglio fissata per la decisione, ha depositato memoria la società ricorrente e il pubblico ministero; quest’ultimo ha concluso affinché venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte si è riservata il deposito dell’ordinanza nel termine di sessanta giorni di cui all’art. 380-bis.1 cpv. c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 1. –In continuità con la giurisprudenza di questa Corte, che si è già pronunciata in vari regolamenti ex art. 41 c.p.c. proposti nel corso di controversie analoghe tra le medesime parti (tra le altre: Cass. S.U. n. 25427/2023, n. 25432/2023, n. 31104/2023, n. 33980/2023, n. 34266/2023, n. 34273/2023, n. 34277/2023, n. 20088/2024), anche il presente regolamento preventivo deve essere deciso nel senso della declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario. 2. – Il regolamento proposto da [OSCURATO:PERSONA] S.p.A. è, anzitutto, ammissibile anche se proposto dal soggetto che ha promosso il giudizio dinanzi al giudice amministrativo. 2.1. - Va, difatti, rammentato che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere infatti proposto anche dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, sussistendo, anche in mancanza di un’eccezione proposta dalla controparte (come nella specie), un interesse concreto ed immediato a sollecitare la risoluzione della questione da parte di questa Corte regolatrice, in via definitiva, in modo da evitare che nel corso del giudizio possano intervenire successive modifiche della giurisdizione, tali da ritardare la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (tra le altre: Cass., S.U., n. 15237/2011; Cass., S.U., n. 32727/2018; Cass., S.U., n. 15122/2022; Cass., S.U., n. 20088/2024). 2.2. – Né ha rilievo, nella specie, il giudicato sulla giurisdizione formatosi con la sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di Torino, con cui è stata parzialmente accolta la domanda di risarcimento dei danni, di pagamento dell’indennizzo pattuito tra le parti e del rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti, proposta dalla ricorrente in epoca anteriore all’impugnazione del provvedimento n. 32702/2020 oggetto del giudizio pendente dinanzi al TAR Piemonte. Trattasi, infatti, di cause che, seppur riconducibili al medesimo rapporto giuridico concessorio, non sono connotate dalla medesima causa petendi e dallo stesso petitum , giacché quella cui si riferisce il presente regolamento ha ad oggetto il mancato riconoscimento come investimento dei costi degli “Interventi di adeguamento delle protezioni laterali direzione Piacenza dalla progressiva km. 25+797 alla progressiva km. 24+826”», mentre quella dinanzi al giudice civile, su cui si è formato il giudicato sulla giurisdizione, ha riguardato una pretesa relativa ad un arco temporale e ad opere diverse. 3. - Tanto premesso, va ribadito l ’ orientamento che più di recente si è consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, secondo il quale la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica spetta non già al giudice amministrativo [art. 133, comma 1, lett. c) ed e ) , c.p.a.], bensì al giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d’indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la [OSCURATO:PERSONA] eserciti poteri autoritativi (tra le molte: Cass., S.U., n. 21200/2017; Cass., S.U., n. 32728/2018; Cass., S.U., n. 18267/2019; Cass., S.U., n. 33691/2019; Cass., S.U., n. 23418/2020; Cass., S.U., n. 7735/2023; Cass., S.U., n. 18374/2023). E la giurisdizione del giudice ordinario – come precisato da Cass., S.U., n. 30267/2023 –sussiste anche là dove la controversia, relativa alla fase esecutiva del rapporto di concessione di prestazioni integrate inerenti alla progettazione e costruzione di opere pubbliche, riguardi la mancata stipula di atti integrativi funzionali all’esecuzione di lavori, qualora quest’ultima sia prospettata alla stregua di inadempimento di un’obbligazione contemplata dalla convenzione iniziale. 4. – Nella specie, dunque, deve escludersi che l ’ avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il MIT concedente non ha approvato la perizia di variante tecnica e suppletiva in relazione agli “Interventi di adeguamento delle protezioni laterali direzione Piacenza dalla progressiva km. 25+797 alla progressiva km. 24+826” comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell’opera, ma alla fase esecutiva del rapporto e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta alla P.A. d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione. Le opere anzidette, di cui la ricorrente ha chiesto l’approvazione, attengono, infatti, ad interventi volti a “mantenere adeguati gli standards di sicurezza dell’infrastruttura di adeguamento”, richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico, la cui “fonte dell’obbligazione … è costituita dalla stessa Convenzione (cfr. art. 2.2)”, sicché la valutazione spettante alla P.A. concedente non implica “l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico- giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell’ambito delle pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti” (così Cass., S.U., n. 20088/2024). 5. – Va, dunque, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge. P.Q.M dichiara la giurisdizion