Cassazione n. 22990/2026

e comunicazioni e le notificazioni relative a l presente pro-cedimento siano effettuate presso gli indirizzi di posta elettronica certifi-cata indicati, elettivamente domiciliata presso il loro studio, in Roma, viaLazzaro Spallanzani, n. 22.- ricorrente -22877287/2019controR.G.N.Comune di Amalfi, in persona del sindaco pro tempore, r1a1p3p6re8s/e2n0t1a7t o edifeso, in virtù di procura speciale, rilasciata su foglio separato, da inten-dersi in calce al controricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiedeche le comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimentosiano effettuate presso l'indirizzo di posta elettronica certificata indicato,elettivamente domiciliato in Roma, via della Scrofa, n. 39, presso lo studiodell'Avv. [OSCURATO:PERSONA]1 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026- controricorrente -avverso la sentenza della Corte di appello di Salerno, n. 730/2021, depo-sitata il 18/5/2021.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del25/6/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.[OSCURATO:PERSONA]:1. La Corte d'appello di Salerno, con sentenza n. 730/2021, de-positata il 18/5/2021, accoglieva l'appello proposto dal Comune diAmalfi avverso la sentenza del Tribunale, che aveva accolto la do-manda presentata dalla [OSCURATO:PERSONA] 84 a r.l. (euro421.977,24), a titolo di ingiustificato arricchimento, con riferimentoalle prestazioni rese per il servizio di pulizia delle strade in base alcontratto del 19/6/1997, per il quale il Comune aveva intimato di-sdetta il 25/9/1998, ma che era proseguito, attraverso una serie diproroghe, pur in assenza di un contratto scritto successivo.In particolare, la società assumeva di essere creditrice della dif-ferenza tra le somme versate dal Comune, quale ente appaltante, edi maggiori importi dovuti in base ai parametri economici del liberomercato, sia a titolo di corrispettivo, nell'ipotesi di configurabilità diun nuovo rapporto contrattuale, sia a titolo di ingiustificato arricchi-mento, stante la mancanza di un valido contratto.Nel corso del giudizio, la società, «stante l'invalidità del contrattoper non essere stato stipulato in forma scritta», individuava le pro-prie pretese nella domanda di ingiustificato arricchimento, per avereil Comune conseguito un risparmio di spesa, con pregiudizio dellaCooperativa, che non aveva riscosso il maggiore corrispettivo che lesarebbe spettato in base ai prezzi correnti.2 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026Per quel che ancora qui rileva, la Corte territoriale reputava l'i-nammissibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento, stante l'as-senza di un contratto redatto in forma scritta (con il servizio affidatoin base a plurime delibere di giunta), dovendo la società appaltatriceagire, ai sensi dell'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995, poi confluitonell'art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000, direttamente nei confrontidell'amministratore o del funzionario responsabile.A seguito della mancanza del contratto scritto, con riferimentoalle proroghe successive, si sarebbe instaurato un rapporto diretta-mente tra la società Amalfi e il funzionario o gli amministratori, re-stando così esclusa la esperibilità dell'azione di ingiustificato arric-chimento ex art. 2041 c.c.2. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laCooperativa Amalfi 84 a r.l.3. Ha resistito con controricorso il Comune di Amalfi, depositandoanche memoria.[OSCURATO:PERSONA]:1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce «l'omessoesame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di di-scussione tra le parti - motivo di cassazione ex art. 360, primocomma, n. 5, c.p.c.».La Corte d'appello avrebbe omesso di considerare una circo-stanza decisiva, ossia che «tutte le delibere assunte dalla [OSCURATO:PERSONA] erano munite dell'attestazione della copertura finanziaria»,in quanto si indicava che il Comune avrebbe fatto fronte alla spesanecessaria per pagare il corrispettivo dell'attività svolta dalla Coope-rativa «con i fondi di cui all'intervento n. 1090503».Tale intervento era stato inserito sia nel bilancio dell'esercizio fi-nanziario del 1999 sia in quelli di previsione del 2000 e del 2001.3 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026La Corte territoriale, invece, non ha fatto alcun riferimento allaesistente copertura finanziaria.2. Con il secondo motivo di impugnazione si lamenta la «viola-zione e falsa applicazione dell'art. 35 del d.lgs. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 77 edell'art. 191 del d.lgs. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 267 - motivo di cassazione exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».Per la ricorrente, il presupposto affinché il rapporto obbligatoriointercorra direttamente con il funzionario che ha consentito la forni-tura, e non con l'ente pubblico, si individua nell'affidamento del ser-vizio deliberato in violazione dei criteri contabili, ossia in assenzadella copertura finanziaria.Nella specie, però, i componenti della Giunta comunale, puravendo agito in mancanza di un contratto scritto, avevano deliberatol'affidamento del servizio in presenza di un'adeguata copertura fi-nanziaria.Risultava dunque ammissibile l'azione di ingiustificato arricchi-mento proposta dalla cooperativa.3. Con il terzo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione degli artt. 2041 e 2042 c.c. - motivo di cassa-zione ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La ricorrente reitera le censure precedenti, rimarcando che la so-cietà non poteva esperire azione diretta nei confronti dei componentidella Giunta comunale, sicché l'azione di indebito arricchimento erapienamente ammissibile.Precisa che l'ammissibilità dell'azione di ingiustificato arricchi-mento va riconosciuta anche nel caso di esecuzione di un contrattosuccessivamente dichiarato invalido.Ciò si è verificato nella vicenda in esame, in quanto il Comune diAmalfi, attraverso l'illegittima proroga di un contratto scaduto,4 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026avrebbe ottenuto un arricchimento privo di giustificazione, «indottodal risparmio per non essere ricorso a una nuova gara d'appalto».3. La questione deve essere trattata in pubblica udienza, inquanto pare ancora sussistere un contrasto giurisprudenziale, chemerita un ulteriore approfondimento.4. Risulta pacificamente che il contratto d'appalto iniziale del19/6/1997 è stato stipulato per iscritto, mentre le successive proro-ghe sono state accordate esclusivamente attraverso delibera dellaGiunta comunale, senza la conclusione di alcun contratto scritto.Inoltre, risulta del pari dagli atti processuali che il contratto del19/6/1997 scadeva il 31/12/1998, con obbligo per l'appaltatore diassicurare il servizio per un tempo ulteriore, non superiore a seimesi, alle stesse condizioni di prezzo pattuite, a seguito di invitoscritto del Comune preceduto da regolari deliberazioni.Il Comune ha, quindi, intimato rituale disdetta il 25/9/1998.Sono poi intervenute tutte le successive proroghe.La ricorrente ha evidenziato che tutte le delibere adottate dallaGiunta comunale erano, però, munite di attestazione della coperturafinanziaria.4.1. Va affrontata, quindi, la questione se, ove il contratto con laPA manchi o sia invalido perché non stipulato in forma scritta adsubstantiam, ma vi sia la attestazione della copertura finanziaria, siaconsentito al contraente di agire ex art. 2041 c.c., in via diretta, neiconfronti dei funzionari pubblici (fermo restando – ma è circostanzache non rileva nella fattispecie in esame - che l'azione ex art. 2041c.c. – in linea generale - è consentita solo se il contratto è stipulatosenza la necessaria forma scritta, mentre è ostativa a tale azione lanullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all'art. 1418, se-condo comma, c.c., per contrasto con l'ordine pubblico o in caso difrode alla legge; Cass., Sez. Un., 28/4/2026, n. 11513).5 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/20264.2. Deve anche accertarsi la possibilità di agire ex art. 2041 c.c.nei confronti del funzionario pubblico in presenza di valido contrattoscritto, ma senza la attestazione di copertura finanziaria.4.3. Va, poi, valutato il caso in cui il contratto sia invalido, mamanchi anche l'impegno di spesa.5. Si premette che per questa Corte, in tema di attività di dirittocivile della P.A., nel cui ambito vige il principio della forma scrittadell'atto a pena di nullità, l'invio della disdetta nel termine previstonegozialmente impedisce che possa ritenersi prorogato per fatti con-cludenti il contratto scritto, nel quale pure sia pattuita la rinnovazionetacita, atteso che, una volta verificatisi gli effetti della disdetta, leparti possono porli nel nulla solo con un ulteriore atto avente naturacontrattuale che, nel caso della P.A., la cui inerzia è insuscettibiled'integrare una condotta produttiva di effetti negoziali, deve rivestireforma scritta ed essere adottato dall'organo legittimato a rappresen-tare l'ente ed a concludere, in suo nome e per suo conto, i contratti(Cass., sez. 3, 9/5/2017, n. 11231; Cass., sez. 3, 10/9/1999, n.9614; Cass., sez. 3, 14/5/1981, n. 3187).6. Tornando al tema centrale da esaminare, in taluni precedentidi legittimità (Cass., n. 2832 del 2002; poi Cass., 21/11/2018, n.30109; Cass., 30/10/2013, n. 24478), con riferimento all'art. 23della legge n. 144 del 1989, si è esclusa l'esperibilità dell'azione diarricchimento senza causa nei confronti dell'ente pubblico tanto nelcaso in cui mancava del tutto una deliberazione autorizzativa dellaspesa da parte dell'ente stesso che in quello in cui, pur esistendotale delibera, il contratto stipulato con il privato era nullo per altracausa (nella specie per difetto di forma).In sostanza, dunque, se il contratto era invalido, per assenza diforma scritta, il contraente poteva (e doveva) agire ex art. 2041 c.c.direttamente nei confronti del funzionario, a prescindere dall'esi-6 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026stenza o meno dell'impegno di spesa, non potendo invece agire neiconfronti dell'ente territoriale (Cass., n 30109 del 2018).Si evidenziava che, in caso di contratto nullo per difetto di forma,pur esistendo formalmente la deliberazione autorizzativa alla spesada affrontare quale corrispettivo del contratto valido, «si verifica[va]un'illegittima distrazione di somme, la cui spesa, autorizzata per untitolo, viene effettuata per un altro», sicché anche in tal caso «mancauna deliberazione […] autorizzativa di spesa per l'attività di arricchi-mento senza causa che ne sia conseguita […]» (Cass. n. 2832 del2002).Ed infatti, tale autorizzazione copre uno specifico contratto (cheè nullo per vizio di forma) e uno specifico oggetto (che in caso dilocazione è il canone e in caso di incarico professionale è il paga-mento del corrispettivo), ma non l'arricchimento senza causa e il re-lativo indennizzo (Cass. n. 2832 del 2002).Ciò comporta la piena operatività dell'art. 23 d.l. n. 66 del 1989,poi art. 35 d.lgs. n. 77 del 1995, con la conseguenza che, avendo ilprivato impoverito azione diretta nei confronti dell'amministratore odel funzionario, che ha «consentito» la fornitura (pur priva di con-tratto), non è esperibile l'azione di ingiustificato arricchimento neiconfronti dell'ente arricchito per il suo carattere sussidiario.In tal caso l'ente territoriale può solo riconoscere a posteriori ildebito fuori bilancio ex art. 194 TUEL, con apposita deliberazione,non potendo la volontà dell'ente essere desumibile solo dal merocomportamento degli organi rappresentativi (Cass. n. 30109 del1018; Cass. n. 24860 del 2015; Cass. n. 12608 del 2017).Il debito fuori bilancio potrebbe, quindi, essere riconosciuto an-che in assenza di contratto scritto originario.6.1. Sempre sullo stesso solco si è mossa la giurisprudenza dilegittimità, laddove ha ritenuto che il Comune può essere responsa-7 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026bile della spesa perché «assistita da un conforme provvedimentodell'organo munito di potere deliberativo e da uno specifico impegnocontabile registrato nel competente bilancio di previsione»; in man-canza, il rapporto obbligatorio si costituisce direttamente con l'am-ministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione(Cass., n. 16558 del 2015), non potendo il professionista agire neiconfronti del Comune ex art. 2041 c.c., difettando la sussidiarietà.Ciò, dunque, anche in presenza di contratto nullo per vizio diforma (Cass. n. 16756 del 2022). E', infatti, responsabile il funzio-nario «che ha stipulato il contratto nullo» e che ha comunqueespresso il proprio consenso, sia pure in modo difforme dalla previ-sione legislativa (Cass., 23/1/2014, n. 1391; Cass., sez. 1, 26/5/2010, n. 12880, con riferimento espresso in motivazione alla deli-bera di incarico non seguita, però, dalla stipulazione del contratto informa scritta, a pena di nullità).nista, potrebbe esperire la domanda ex art. 2041 c.c. nei confrontidel Comune che abbia profittato della sua opera (Cass., 24/5/2022,n. 16756).Neppure varrebbe l'estensione della responsabilità alla PA in pre-senza di contratto nullo, in quanto in tal caso la responsabilità dellaPA ex art. 28 Cost., accanto a quella degli agenti pubblici, presup-pone, in via di principio, che si tratti di attività riferibile all'ente stesso(Cass., [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 24478) e che, dunque, vi sia la stipulazionedel contratto in forma scritta, a seguito di delibera autorizzatoriadell'ente.7. Completamente diverso è altro orientamento.Di recente (Cass., 29/2/2024, n. 5480; Cass., sez. 2, 6/5/2024,n. 12164), infatti, si è ritenuto che l'assenza dell'impegno di spesa,se vi è però contratto invalido per mancanza di forma scritta, com-8 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026porta comunque la responsabilità dell'ente comunale ex art. 2041c.c., non essendo possibile il giudizio diretto nei confronti dei funzio-nari o degli amministratori del comune.La circostanza del contratto nullo sarebbe dirimente, in quantocomportante l'esclusiva responsabilità del Comune ex art. 2041 c.c.,persino in assenza dell'impegno di spesa.7.1. Si è sottolineato che in tutte le disposizioni normative che sisono succedute nel tempo non v'è mai stata la previsione che, inassenza del contratto scritto con l'ente locale territoriale, il privatoche avesse svolto attività in favore dell'ente dovesse agire diretta-mente nei confronti del funzionario.Di sicuro conta l'avvenuto o meno impegno di spesa nel bilanciocomunale; ma con la precisazione che, in caso di contratto invalido,non è possibile – anche in assenza dell'impegno di spesa – l'azionediretta ex art. 2041 c.c. contro i funzionari comunali.Nelle varie discipline susseguitesi nel tempo, l'obiettivo primarioera la valutazione della sussistenza o meno dell'impegno di spesa,senza alcun riferimento all'invalidità del contratto per vizio di forma,che si presuppone invece ben stipulato, attraverso il negozio scritto.7.2. Ciò a partire dal R.D. n. 383 del 1934, relativo a comuni,province ed enti locali ivi indicati e segnatamente l'art. 284 e l'art.288, per proseguire con l'art.23, commi 3 e 4, d.l. n. 66/1989, con-vertito con modificazioni dalla l. n. 144/1989, passando per l'art. 55,c. 5 della l. n. 142 del 1990, per l'art. 35, c. 1 e 4 del d.lgs. n. 77/1995, fino agli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267/2000.7.3. L'esame complessivo del quadro normativo di riferimento haindotto a ritenere che, ai fini dell'operatività dell'azione diretta inforza della costituzione ex lege del rapporto obbligatorio fra ammi-nistratori, funzionari e dipendenti dell'ente locale che abbiano con-sentito l'acquisizione di beni o servizi e privato fornitore o prestatore9 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026di opere e servizi, sia requisito indispensabile l'assenza di impegnodi spesa, non operando però detto meccanismo nelle ipotesi di inva-lidità dei contratti conclusi con l'ente locale in presenza di un impe-gno contabile registrato.Se, dunque, non c'è impegno di spesa, ma il contratto è nullo perdifetto di forma scritta, non è possibile agire direttamente nei con-fronti dei funzionari ex art. 2041 c.c.7.4. Tale orientamento è stato ritenuto coerente con l'idea che ilsubentro ex lege nel rapporto obbligatorio con l'ente locale presup-pone la valida costituzione del titolo negoziale (Cass., n. 5480 del2024; Cass. n. 14928/04; conf. Cass. n. 5693/2011 e Cass. n. 8534/2006).7.5. Da ciò non può che derivare l'impossibilità di profilare l'a-zione diretta nei confronti di amministratori e funzionari in caso diassenza di un valido titolo negoziale.In assenza di contratto valido, per vizio di forma, dunque, non vipuò essere azione diretta nei confronti dei funzionari o degli ammi-nistratori.Il che, d'altra parte, pare coerente con quanto statuito dallaCorte costituzionale, allorché la stessa ha affermato che, sempre conriferimento all'art. 23 ult. cit., che «gli atti di acquisizione di beni eservizi in esame solo apparentemente sono riconducibili all'ente lo-cale, mentre, in effetti, si verifica una vera e propria scissione delrapporto di immedesimazione organica tra agente e Pubblica ammi-nistrazione» (Corte cost. n. 295/1997). Scissione che, per l'appunto,presuppone a monte l'esistenza del titolo negoziale validamente as-sunto, nel quale si innesta, per precisa scelta legislativa, l'insorgenzadel rapporto obbligatorio fra amministratore o funzionari e presta-tore/fornitore quanto alla controprestazione, ancora una volta inscin-10 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026dibilmente legata alla validità del titolo negoziale a monte costituitodall'ente locale (Cass. n. 5480 del 2024).7.6. Non può infatti sfuggire la circostanza che l'art. 191 T.U.E.L.non contempla alcun riferimento all'ipotesi del vizio formale del con-tratto che normalmente segue la delibera per l'ipotesi dell'azione di-retta nei confronti dell'amministratore e funzionario.Del resto, la disciplina relativa all'impegno di spesa viene presain considerazione in via autonoma dalle disposizioni che regolano,all'interno del T.U.E.L., gli effetti dell'assenza dell'impegno contabile,alla stessa agganciandosi specifiche forme rimediali che presuppon-gono comunque l'esistenza ab origine di un valido contratto conclusodall'ente locale.Di ciò vi è conferma esplicita nel successivo art. 194 T.U.E.L., ovesi prevede la possibilità di delibere in tema di debiti fuori bilancio daparte dell'ente comunale per le ipotesi (fra l'altro) di «…e) acquisi-zione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1,2 e 3 dell'art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità edarricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza».Operatività che presuppone, anche secondo la giurisprudenza diquesta Corte, l'esistenza a monte di un valido titolo negoziale, purse privo di impegno contabile (cfr. Cass. n. 510/2021, Cass. n.20689/2016). Validità che costituisce, dunque, ancora una volta -pur se nel contesto della specifica disciplina dei debiti fuori bilancio- condizione necessaria e sufficiente ed al contempo requisito indi-spensabile per l'operatività del detto riconoscimento di debito e perl'operatività di delibera ricognitiva di un debito fuori bilancio in rela-zione alla violazione dell'impegno contabile, anche qui inidonea acontaminare la validità del titolo negoziale che anzi è presupposta(Cass. n. 5480 del 2024).11 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026Si è affermato, infatti, che il riconoscimento di un debito fuoribilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267,costituisce un procedimento discrezionale che consente all'ente lo-cale di far salvi nel proprio interesse - accertati e dimostrati l'utilitàe l'arricchimento che ne derivano, per l'ente stesso, nell'ambitodell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza - gliimpegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenzaassunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di coper-tura contabile, ma non introduce una sanatoria per i contratti nulli o,comunque, invalidi - come quelli conclusi senza il rispetto della formascritta ad substantiam - né apporta una deroga al regime di inam-missibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui all'art. 23 deld.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge24 aprile 1989, n. 144 (Cass., sez. 1, 27/1/2015, n. 1510; Cass., n.12164 del 2024).Ciò che rende evidente l'impossibilità di collegare la disciplinacontabile in tema di impegno di spesa prevista per tutelare l'entelocale da impegni non inseriti nel bilancio da quella relative all'inva-lidità del titolo negoziale, mancando il quale non potrà operare dettoriconoscimento, che ancora una volta presuppone la validità del titolostesso.Il che, in definitiva, consente di fornire una chiave di sistema alleipotesi nelle quali è riconoscibile l'azione diretta nei confronti del fun-zionario o amministratore, appunto agganciandola all'esistenza di unvalido titolo negoziale - che del resto costituirà la base sulla qualeverificare il diritto del prestatore al corrispettivo della fornitura o delservizio reso - che fa da sfondo ed è appunto dato imprescindibilerispetto alla "sostituzione ex lege" nel rapporto obbligatorio previstadall'art. 191, c. 4, T.U.E.L.12 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore ofunzionario che, ai sensi dell'art. 191, c. 4, T.U.E.L. abbia consentitol'acquisizione di beni o servizi, può essere esperita unicamentequando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e dellasua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anchenell'ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussistal'invalidità del contratto concluso dall'ente locale per assenza diforma scritta, non potendo operare, in tali ipotesi, in caso di invaliditàdel titolo negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbli-gatorio previsto dalla legge. Ne consegue che il fornitore può in talicircostanze promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento neiconfronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti dilegge (Cass., n. 5480 del 2024).7.7. Riassumendo, possono verificarsi tre ipotesi in base al nuovoorientamento: 1) contratto invalido per assenza di forma scritta,però con espresso impegno di spesa: ci sarebbe responsabilità delComune ex art. 2041 c.c. (questa potrebbe essere la fattispecie ri-prodotta nel ricorso) ; 2) contratto valido, perché redatto per iscritto,ma senza impegno di spesa: ci sarebbe responsabilità diretta delfunzionario o dell'amministratore; 3) contratto invalido per assenzadi forma scritta, senza impegno di spesa: ci sarebbe responsabilitàdel Comune ex art. 2041 c.c.8. Tuttavia, anche di recente è stato richiamato l'orientamentoprecedente, a mente del quale, in caso di contratto nullo per vizio diforma, l'azione ex art. 2041 c.c. va proposta direttamente nei con-fronti del funzionario responsabile e non verso la PA (Cass., sez. 3,15/5/2025, n. 12943; anche Cass., 24/5/2022, n. 16756), che puòperò – pur in assenza della forma scritta del contratto – riconoscerea posteriori il debito fuori bilancio ex art. 194 TUEL.13 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 32168/2021Numero sezionale 2899/2026Numero di raccolta generale 22990/2026Data pubblicazione 09/07/2026L'azione ex art. 2041 c.c. deve essere instaurata direttamentenei confronti del funzionario se non è stato emesso il conforme prov-vedimento dell'organo munito di potere deliberativo e manca unospecifico impegno contabile registrato nel bilancio di previsione(Cass., n. 16756 del 2022).Si è sostenuto, infatti, che, in tema di assunzione di obbligazionida parte degli enti locali, qualora le obbligazioni contratte non rien-trino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto ob-bligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che ab-bia consentito la prestazione, sicché resta esclusa, per difetto delrequisito della sussidiarietà, l'azione di indebito arricchimento neiconfronti dell'ente, il quale può, comunque, riconoscere a posterioriil debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del2000, con apposita deliberazione dell'organo competente, che rico-nosca l'utilità dell'arricchimento, non bastando, a tal fine, il merocomportamento degli organi rappresentativi, in quanto insufficientead esprimere un apprezzamento di carattere generale sulla concilia-bilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione econo-mico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute(Cass. n. 12943 del 2025).9. Il contrasto giurisprudenziale originatosi induce ad una appro-fondita riflessione.10. Il ricorso deve essere pertanto trattato in pubblica udienza,in ragione del suo rilievo nomofilattico. P.Q.MDispone il rinvio della causa a nuovo ruolo per la fissazione dell'u-dienza pubblica.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 giugno 2026Il PresidenteGuido Mercolino14 RG n. 32168/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio