Cassazione n. 29005/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 12589-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 10 presso il proprio studio, rappresentato e difeso da sé medesimo; -ricorrente - contro MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE; -intimato - avverso la sentenza n. 2448/2022 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 04/04/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con sentenza n. 2448 del 4 aprile 2022 il Consiglio di Stato, adito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha riformato la sentenza del [OSCURATO:PERSONA] per il Lazio n. 4709 del 10 aprile 2019 ed ha rigettato il ricorso proposto dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] per l’esecuzione della sentenza, passata in giudicato, n. 14824 del 5 ottobre 2010, con la quale il Tribunale di Roma aveva dichiarato il diritto del ricorrente all’assunzione presso l’ISAE - Istituto di studi ed analisi economica -,con decorrenza dal 1° maggio 2009 e con la qualifica di dirigente amministrativo di seconda fascia. 2. Il Consiglio di Statoha riassunto i fatti di causa ed ha premesso che all’esito di un complesso giudizio, instaurato in epoca successiva al passaggio in giudicato della sentenzae definito con ordinanza di questa Corte n. 11949 del 7 maggio 2019, era stato ritenuto legittimo il licenziamento disciplinare irrogato il 4 maggio 2011 a [OSCURATO:PERSONA] dal Ministero dell’Economia e delle Finanze , inerente al rapporto di lavoro dirigenziale intercorso fra le parti con decorrenza dalla stipula del contratto individuale del 24 giugno 2008. Ha precisato che l’iniziativa disciplinare era stata assunta in quanto il dirigente, in assenza di autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, aveva svolto incarichi retribuiti, incarichi in relazione ai quali la Corte dei Conti aveva definitivamente accertato la responsabilità erariale. 3. In diritto il Consiglio di Stato, respinte le eccezioni di inammissibilità dell’appello e della produzione documentale, ha ravvisato nel licenziamento disciplinare una sopravvenienza idonea a rendere «oggettivamente, radicalmente ed integralmente ineseguibile il giudicato del Tribunale del lavoro». Ha rilevato al riguardo che l’art. 2 del d.P.R. n. 3 del 1957, applicabile anche al personale dirigenziale, preclude l’accesso all’impiego pubblico a coloro che siano stati destituiti o dispensati dall’impiego presso una pubblica amministrazione e, pertanto, la norma impedisce di dare esecuzione ad una pronuncia che tale accesso abbia disposto, qualora, nel momento in cui l’esecuzione medesima è domandata, risulti la sussistenza del vincolo ostativo ex lege. 4. Il Consiglio di Stato ha aggiunto che nel giudizio instaurato dinanzi al Tribunale di Roma il ricorrente aveva omesso di allegare la contestuale vigenza di altro rapporto di lavoro con il Ministero dell’Economia, anch’essa ostativa alla costituzione del rapporto di impiego,in ragione della necessaria esclusività di detto rapporto. 5. Infine ha rilevato, ad abundantiam, che il ricorrente non aveva impugnato il d.m. del 23 dicembre 2010, con il quale il trasferimento nei ruoli del Ministero del personale dipendente del soppresso ISAE, disposto dal d.l. n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, era stato limitato ai soli funzionari, sicché detta limitazione costituiva un’ulteriore ragione impeditiva dell’invocata ottemperanza. 6. Per la cassazione della sentenza [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso sulla base di due motivi, ai quali non ha opposto difese il Ministero dell’Economia e delle Finanze, rimasto intimato. 7. L’Ufficio della Procura Generaleha depositato conclusioni scritte ex art. 380 bis 1 cod. proc. civ. ed ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia «violazione e falsa applicazione delle norme in materia di giurisdizione ex art. 111 ottavo comma Cost., art. 362, comma primo, n. 1 c.p.c. e 110 d.lgs. n. 104 del 2010 (codice processo amministrativo) - difetto assoluto e relativo di giurisdizione - eccesso di potere giurisdizionale - violazione dell’ambito in cui si colloca il sindacato giurisdizionale del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro ex art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001 e s.m.i. - Violazione e falsa applicazione dell’art.2909 c.c. e 324 c.p.c.». Deduce, in sintesi, che la sentenza con la quale il giudice ordinario, esercitando il potere conferito dall’art. 63 del d.lgs. n. 165 del 2001, ha accertato il diritto all’assunzione deve essere eseguita dall’amministrazione e la statuizione, passata in giudicato, non può essere modificata, nel giudizio di ottemperanza , valorizzando circostanze impeditivedella costituzione del rapporto, perché, in tal modo, si finisce per negare l’efficacia del giudicato che il diritto soggettivo ha riconosciuto. Il ricorrente rileva che il licenziamento era stato intimato dal Ministero il 4 maggio 2011, in epoca successiva alla pubblicazione della sentenza del Tribunale di Roma che aveva accertato il diritto all’assunzione con decorrenza dal 1° maggio 2009, e, pertanto, lo stesso non poteva impedire la costituzione del rapporto di impiego, rispetto al quale, semmai, poteva spiegare effetti quale causa di risoluzione del rapporto medesimo, che doveva essere fatta valere dall’amministrazione interessata. Addebita, di conseguenza, al Consiglio di Stato di avere invaso la sfera di competenza del giudice ordinario ed anche della [OSCURATO:PERSONA], alla quale sola è riservato il potere di risolvere il rapporto di impiego già costituito con sentenza passata in giudicato. Aggiunge il ricorrente che l’inserimento nella dotazione organica del Ministero dell’Economia e delle Finanze era stato disposto per legge e, pertanto, non poteva essere impedito dalla mancata impugnazione del d.m. del 23 dicembre 2010, che aveva una funzione meramente ricognitiva e che, erroneamente, non aveva tenuto conto della posizione dirigenziale già in atto, perché costituita a seguito della pronuncia dichiarativa del diritto all’assunzione. 2. Il secondo motivo denuncia «violazione e falsa applicazione delle norme in materia di giurisdizione ex art. 111 ottavo comma Cost., art. 362, comma primo n. 1 c.p.c. e art 110 d.lgs. n. 104 del 2010 (codice processo amministrativo) - violazione e falsa applicazione degli artt. 37 c.p.c., 112 e 114 c.p.a. - difetto assoluto e relativo di giurisdizione - eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione del G.A. in materia di ottemperanza alla sentenza del G.O. in funzione di giudice del lavoro n. 14824 del 2010». Richiamata giurisprudenza di queste Sezioni Unite sulla distinzione fra limiti interni ed esterni della giurisdizione, il ricorrente deduce che incorre in eccesso di potere giurisdizionale il giudice amministrativo che, in sede di ottemperanza, non si limiti all’interpretazione del giudicato,ma eserciti un sindacato integrativo e statuisca su questioni devolute alla cognizionedi altro giudice. Addebita al Consiglio di Stato di essere incorso nel denunciato eccesso, perché il diritto all’assunzion e era stato accertato con sentenza passata in giudicato a decorrere dal 1° maggio 2009, sicché, per escludere la giuridica possibilità della costituzione del rapporto, non si poteva fare leva sul licenziamento disciplinare intimato il 4 maggio 2011. 3. I motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono inammissibili. In premessa occorre richiamare e ribadire il principio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui le decisioni del Consiglio di Stato assunte in sede di giudizio di ottemperanza sono soggette al sindacato delle Sezioni Unite sul rispetto dei limiti esterni della giurisdizione solo ove non venga in discussione il modo in cui il potere giurisdizionale è stato esercitato dal giudice amministrativo, attenendo questo ai limiti interni di tale giurisdizione. E’ stato precisato al riguardo che, quando l'ottemperanza sia stata invocata denunciando comportamenti elusivi del giudicato o manifestamente in contrasto con esso, afferiscono ai limiti interni della giurisdizione gli eventuali errori imputati al giudice amministrativo nell'individuazione degli effetti conformativi del giudicato medesimo, nella ricostruzione della successiva attività dell'amministrazione e nella valutazione di non conformità di questa agli obblighi dal giudicato derivanti. Vengono, invece,in rilievo i limiti esterni di detta giurisdizione quando è posta in discussione la possibilità stessa, nella situazione data, di fare ricorso alla giurisdizione di ottemperanza(cfr. fra le tante Cass. S.U. 19 maggio 2023 n. 13785; Cass. S.U. 30 gennaio 2023 n. 2779; Cass. S.U. 22 settembre 2022 n. 27746; Cass. S.U. 17 gennaio 2022 n.1227 e la giurisprudenza richiamata in motivazione). Il richiamato principio, di carattere generale, nelle sue concrete applicazioni postula , poi, la previa individuazione del potere esercitabile dal giudice amministrativo nel giudizio di ottemperanza che viene in rilievo, giacché, come è noto, quest’ultimo è ungiudizio peculiare, che ha natura eterogenea e ricomprende una pluralità di configurazioni, condizionate dalla situazione concreta, dalla statuizione del giudice e dalla natura dell'atto impugnato (Corte Cost. 12 dicembre1998 n. 406 ). Sotto la definizione di giudizio di ottemperanza si raccolgono, in realtà, azioni d iverse . In caso di condanna al pagamento di una somma determinata l’azione non è dissimile da quella meramente esecutiva e si pone come rimedio complementare ed aggiuntivo rispetto al procedimento espropriativo disciplinato dal codice di procedura civile. In altri casi, invece, la conformazione al giudicato richiede che vengano posti in essere operazioni materiali o atti giuridici, anche di natura provvedimentale,ed in dette ipotesi si può fare ricorso all’ottemperanza, qualora la materia sia attribuita alla giurisdizione amministrativa, pur in mancanza di una completa individuazione del contenuto della prestazione o dell’attività cui è tenuta l'amministrazione ed è consentita al giudice anche l’integrazione del giudicato, nel quadro degli ampi poteri, tipici della giurisdizione estesa al merito, che legittimano l’adozione, diretta o per il tramite di commissario ad acta, dei provvedimenti che l’amministrazione avrebbe dovuto essa stessa assumere per adeguare la propria azione al comandogiudiziale (cfr. Cass. S.U. n. 1227/2022 cit.; Corte Cost. n. 406/1998 cit. ; C.d.S. Ad. Pl. 15 gennaio 2013 n. 2). 3.1. Pur nella loro diversità, dette azioni sono tutte riconducibili all’ottemperanza perché accomunate dalla finalità di dare concretezza al diritto alla tutela giurisdizionale, garantita dall’art. 24 Cost., e di assicurare la conformità dell’azione amministrativa al giudicato ed alle obbligazioni che da quel giudicato discendono. La decisione del giudice dell’ottemperanza, pertanto, deve necessariamente tener conto, in vista dell'esatta realizzazione dello scopo del procedimento, da un lato,del contenuto della pronuncia di cui si chiede l'esecuzione; dall’altro dell’efficacia nel tempo del giudicato che si fa valere, sicché è connaturata a quel giudizio l’indagine sull’incidenza di sopravvenienze di fatto e di diritto che rendano il giudicatomedesimo non più eseguibile . In tal senso queste Sezioni Unite da tempo si sono espresse rilevando che, qualora vengano in rilievo situazioni giuridiche non istantanee, il giudicato accerta fatti e rapporti con riferimento alla data di adozione del provvedimento, e ciò impone di vagliare, nel giudizio di ottemperanza, i limiti entro i quali l'amministrazione possa o debba tener conto di eventuali nuovi elementi di fatto e di diritto che la sentenza passata in giudicato non aveva avuto né titolo n é modo per considerare (Cass. S.U. 2 febbraio 2015 n. 1823; Cass. S.U. 23 luglio 2015 n.15476; Cass. S.U. 1° febbraio 2016 n. 1836; sulla rilevanza del fatto sopravvenuto al giudicato cfr. anche Cass. S.U. n. 1227/2022 cit.). A conclusioni non dissimili è pervenuta la giurisprudenza amministrativa nel rilevare che «la retroattività dell’esecuzione del giudicato trova un limite intrinseco e ineliminabile (che è logico e pratico, ancor prima che giuridico), nel sopravvenuto mutamento della realtà - fattuale o giuridica - tale da non consentire l’integrale ripristino dellostatus quo ante (come esplicitato dai risalenti brocardifactum infectum fieri nequit e ad impossibilia nemo tenetur) che semmai, ove ne ricorrano le condizioni, può integrare il presupposto esplicito della previsione del risarcimento del danno, per impossibile esecuzione del giudicato, sancita dall’art. 112, co. 3, c.p.a.» (C.d.S.Ad. Pl. 9 giugno 2016 n. 11). 3.2. Se ne è tratta la conseguenza che non investe i limiti esterni della giurisdizione di ottemperanza il ricorso con il quale, a fronte della pronuncia di rigetto della domanda di esecuzione, si denuncia l’indebita valutazione di sopravvenienze giuridiche o fattuali, perché detta valutazione è necessario presupposto di quel giudizio, con la conseguenza che l’esercizio, seppure errato, da parte del Consiglio di Stato della propria giurisdizione attiene all'esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo (Cass. S.U. n. 15476/2015 cit.). Quel limite viene, invece, in rilievo qualora, omessa la valutazione delle sopravvenienze o errando nella stessa , il giudice ordini all’amministrazione di compiere un’attività ormai preclusa dal mutato contestogiuridico o fattuale ed eserciti in tal modo un potere che esula da quello proprio della giurisdizione di ottemperanza,che in nessun caso può spingersi «sino ad esiti che neppure all'agire spontaneo della medesima pubblica amministrazione sarebbero più ormai consentiti» (Cass. S.U. 9 novembre 2011 n. 23302). In tal caso, infatti, l’eccesso va ravvisato, non nella valutazione della sopravvenienza, valutazione come si è detto connaturata al giudizio di ottemperanza, bensì nell’ordine imposto all’amministrazione o nell’atto adottato in sostituzione di questa, in presenza di una situazione ormai sottratta, per effetto del fatto sopravvenuto, alla possibilità dell’ottemperanza. 4. Sulla base dei richiamati principi il ricorso deve essere dichiarato inammissibile perché il Consiglio di Stato, nel rigettare la domanda di ottemperanza, non è incorso nella denunciata violazione dei limiti esterni della sua giurisdizione e, nel valorizz are le circostanze sopravvenute al giudicato (il licenziamento disciplinare successivamente intimato al Pascone in relazione ad altro rapporto e l’omessa inclusione del personale dirigenziale nel decreto adottato ai sensi dell’art. 7, comma 18, del d.l. n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010) ritenute impeditive della costituzione del rapporto di impiegocon il Ministero - subentrato all’ente nei cui confronti il giudicato si era formato -, non ha modificato il giudicato medesimo bensìne ha affermato (ed in questa sede non può essere messa in discussione la correttezza o meno della pronuncia) la sopravvenuta ineseguibilità, rendendo una pronuncia che, per quanto sopra detto, non esorbita dai limiti interni del giudizio di ottemperanza. 5. Né in tal caso l’eccesso può essere denunciato sotto il diverso profilo del rifiuto di giurisdizione, perché l’arretramento della giurisdizione è ravvisabile solo in presenza di un rifiuto a pronunciare sulla domanda, inclusa invece nella giurisdizione del giudice amministrativo, determinato dall’affermata estraneità della domanda stessa alle attribuzioni giurisdizionali di quel giudice (Cass. S.U. 15 aprile 2020 n. 7839). Il rifiuto che rileva è, dunque, quello “astratto” che deriva dall’affermazione da parte del giudice speciale che quella situazione soggettiva è priva di tutela per difetto di giurisdizione, in contrasto con la regula iuris che invece gli attribuisce il potere di ius dícere sulla domanda; non quello "in concreto", che si ha quando la negazione della tutela alla situazione soggettiva azionata è la conseguenza dell’ipotizzata inesatta interpretazione delle norme o della non corretta ricognizione e valutazione degli elementi in fatto (Cass. S.U. 28 maggio 2020 n. 10087; Cass. S.U. 26 marzo 2021 n. 8572; Cass. 23 settembre 2022 n. 27904). In altri termini, come ribadito da Cass. S.U. 26 settembre 2022 n. 28021, «la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma 8, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773; Cass., Sez. Un., n. 27770/2020 cit.; Cass.28 dicembre 2020, n. 29653; Cass. 26 novembre 2021, n. 36899)». 6. In via conclusiva il ricorso deve essere dichiarato inammissibile ed occorre dare atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dal ricorrente. Nessuna pronuncia va adottata quanto alle spese del giudizio di cassazione, perché il Ministero del l’Economia e delle Finanze è rimasto intimato. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012,