Cassazione n. 20262/2022

nciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 9223-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 7, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; - con troricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]; - intimato - avverso la sentenza n. 191/2020 della [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] D'APPELLO - ROMA, depositata il 09/11/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/06/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude per la declaratoria di inammissibilità ed in subordine per il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] Con sentenza del 9 novembre 2020, n. 191, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d'appello, ha accolto l'impugnazione proposta dal Procuratore regionale della Corte dei conti per la regione Lazio, e, in riforma della decisione di primo grado dell'8 gennaio 2019, ha condannato [OSCURATO:PERSONA] al pagamento della somma di C 474.450,00, oltre rivalutazione ed interessi, per danno erariale, a favore del Ministero dello sviluppo economico. Il fatto addebitato riguarda i costi sostenuti per alcuni interventi di modifica, effettuati tra il 2013 ed il 2014, sulla nave "Bergamini" e poi su altre unità del programma "FREMM" ("Fregata europea multimissione"), volti alla diversa organizzazione degli spazi a bordo per le mense e per i quadrati ufficiali, sottufficiali ed equipaggio, per un costo complessivo di C 10.148.021,98, nonché per i camerini dei Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -2- Al comandanti, ammiraglio e Seacabin, del costo complessivo di C 5.336.029,10. Il complessivo danno erariale in origine richiesto era dunque di C 15.484.051,08. Avverso la suindicata pronunzia della corte di merito è proposto ricorso per cassazione, affidato a sei motivi, illustrato da memoria. Resiste con controricorso la Procura Generale presso la Corte dei conti. [OSCURATO:PERSONA] 1. - Con il primo motivo, il ricorrente deduce la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera riservata al Governo ed al Parlamento, avendo la sentenza impugnata applicato una norma da essa creata: infatti, la Corte dei conti ha invaso la sfera discrezionale della p.a. e le prerogative del Parlamento, nei suoi poteri di indirizzo, laddove il giudice contabile ha distinto tra modifiche utili e modifiche arbitrarie alle navi. Non era possibile per il giudice contabile ragionare di riduzione del danno, in ragione ai miglioramenti delle condizioni di vita a bordo comunque ottenuti, rispetto ai costi per i camerini degli ufficiali o alle spese di rappresentanza: si tratta di giudizi riservati alla p.a. e controllati dal Parlamento, in quanto le navi della classe FREMM vengono utilizzate per missioni di [OSCURATO:PERSONA]. Con il secondo motivo, lamenta la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera riservata al Capo di Stato maggiore della [OSCURATO:PERSONA], quale capo di una forza armata, ed al Parlamento, avendo la sentenza impugnata applicato una norma da essa creata: infatti, l'ordinamento militare predetermina una bipartizione - in origine introdotta dalla I. 18 febbraio 1997, n. 25, ed ora inserita nel d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, Codice dell'ordinamento militare - tra l'attività di valutazione dell'esigenza operativa, compito del Capo di Stato maggiore, e la valutazione tecnico-amministrativa, rimessa al NAVARM, il registro delle navi e dei galleggianti in servizio Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -3- governativo non commerciale; onde il ricorrente non ha esulato dai compiti al medesimo assegnati dagli artt. 95 ss. del testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare (t.u.o.m.), che appunto gli conferiscono un potere non afferente la sfera tecnico-amministrativa, ma la valutazione circa l'idoneità operativa degli armamenti e dei mezzi. Richiama l'esigenza di non scoraggiare l'uso delle prerogative predette, necessarie per modificare o adeguare le caratteristiche dei mezzi o dei sistemi d'arma e per evitarne l'obsolescenza, con rischio di immobilismo dei vertici decisòri. Con il terzo motivo, deduce la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera riservata al legislatore, avendo la sentenza impugnata applicato una norma da essa creata, o, in subordine, avendo operato uno stravolgimento delle norme di riferimento, quale l'art. 91 c.g.c., oltre agli artt. 111 cost. e 6 CEDU, per non avere ammesso la partecipazione personale del ricorrente alla udienza dell'8 luglio 2020. La tesi enunciata dalla sentenza impugnata, secondo cui era la difesa onerata della richiesta di un eventuale rinvio ad altra udienza, non ha pregio, in quanto il rinvio avrebbe dovuto essere disposto d'ufficio per assicurare la presenza della parte personalmente. Con il quarto motivo, deduce la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera riservata al legislatore, avendo la sentenza impugnata applicato una norma da essa creata, o, in subordine, avendo essa operato uno stravolgimento delle norme di riferimento, quali gli artt. 95 e 391-bis c.g.c., 116 cod. proc. civ., oltre agli artt. 111 cost. e 6 CEDU, per non avere il giudice contabile attribuito valore probatorio ai verbali di indagini difensive, non contestati nel giudizio di primo grado, reputando tutte le testimonianze inammissibili o inattendibili. Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -4- A, Con il quinto motivo, deduce la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera riservata al legislatore, avendo la sentenza impugnata applicato una norma da essa creata, o, in subordine, avendo operato uno stravolgimento delle norme di riferimento, quali gli artt. 1223, 2043 e 2056 cod. civ., per avere il giudice contabile ravvisato un danno come conseguenza immediata e diretta dell'evento, mentre non vi era nessun danno erariale, e per non avere applicato il principio della compensatio lucri cum damno, in quanto la spesa è servita alla oggettiva miglioria della nave. Il patrimonio dello Stato è infatti aumentato in misura esattamente pari alla intera somma oggetto di spesa. Con il sesto motivo, deduce la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per invasione della sfera riservata al legislatore, avendo la sentenza impugnata applicato una norma da essa creata: infatti, il giudice contabile ha sindacato le proposte di modifica della flotta, realizzate dagli organi a ciò preposti, secondo l'Accordo di cooperazione internazionale italo-francese, che ha istituito l'organismo di cooperazione denominato OCCAR, in tal modo sindacando un'attività del tutto conforme al diritto internazionale pattizio, di cui alla I. 15 novembre 2020, n. 348, di ratifica del trattato internazionale di Farnborough del 9 settembre 1998, ed alla legge speciale di riferimento del programma FREMM ex art. 1, comma 95, I. 23 dicembre 2005, n. 266. Tali disposizioni prevedono finanziamenti specifici, allocati su capitoli di spesa preesistenti, da utilizzare proprio per le varianti in corso d'opera, secondo quel regime speciale, in un àmbito non sindacabile dalla Corte dei conti. 2. - La sentenza impugnata, per quanto ora rileva, ha, dapprima, narrato che, alla udienza dell'8 luglio 2020, l'ammiraglio [OSCURATO:PERSONA] è comparso con i suoi due difensori, e che il presidente del collegio, rilevato il superamento del numero di persone consentito in aula dall'art. 85, comma 3, lett. d), d.l. n. 18 del 2020, conv. in I. n. 27 Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -5- del 2020 e succ. modif., nonché dalle linee guida dell'Ufficio, ha invitato la parte ad astenersi dall'entrare in aula, come è avvenuto. Richiamato il disposto dell'art. 6 CEDU, la sentenza della Corte dei conti rileva come, da un lato, la pubblicità dell'udienza ivi prevista attiene al caso dell'accusato di reato, peraltro con regola meno pregnante in appello quando essa sia stata comunque rispettata in primo grado; e, dall'altro lato, che i difensori della parte erano stati tempestivamente edotti dell'impedimento derivante dalla situazione Covid. Ha aggiunto che la parte avrebbe potuto essere presente in udienza tramite l'istanza di rinvio, però non richiesto; ha rilevato, altresì, che comunque egli era rappresentato dai suoi due difensori, con esclusione di qualsiasi lesione al diritto di difesa. Nel merito, ha ritenuto integrata la fattispecie del danno erariale, in ragione del mancato rispetto delle procedure legali, previste al fine della realizzazione delle suddette modifiche alle navi, con conseguente violazione degli obblighi di servizio, nonché per l'accertata non necessarietà delle modificazioni stesse e danno erariale cagionato con dolo. Sotto il primo profilo, ha affermato che détti lavori sono stati eseguiti prima dell'avvio del necessario iter amministrativo e senza lo studio dell'entità dei costi e della fattibilità dell'operazione, ma instaurando un rapporto diretto con l'esecutrice, la [OSCURATO:SOCIETA]. Sotto il secondo profilo, di natura soggettiva, ha ritenuto la piena rappresentazione delle modalità del fatto in capo all'agente. Circa l'entità del danno, ha individuato la spesa necessaria per le riconfigurazioni delle unità navali non giustificata, in presenza dell'adeguatezza delle strutture originarie, che rispondevano ad un progetto approvato ed a beni già accettati. Considerando i costi ingiustificati sostenuti per realizzare le modifiche, li ha decurtati del 50%, tenuto conto di quelli comunque utili in quanto attinenti alle mense ed ai quadrati, così pervenendo Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -6- ,m, alla somma di C 4.744.500,00; somma ulteriormente ridotta alla misura del 10%, dunque ad C 474.450,00, in ragione dell'efficienza causale di altre condotte, quali quelle poste in essere dai responsabili delle articolazioni amministrative (CSMD, NAVARM, SPMM, OCCAR). 3. - Secondo la consolidata giurisprudenza delle Sezioni unite, le decisioni del giudice contabile sono viziate per eccesso di potere giurisdizionale e, quindi, sindacabili per motivi inerenti alla giurisdizione, nel solo caso in cui détto giudice, eccedendo i limiti del riscontro degli elementi costitutivi del danno erariale e sconfinando nella sfera del merito riservata alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e della convenienza dell'atto, così palesando una sostanziale sostituzione dell'organo giudicante all'amministrazione. Nessun dubbio, quindi, che l'eventuale sostituzione, da parte del giudice amministrativo, della propria valutazione a quella riservata alla discrezionalità dell'amministrazione, cioè la mera non condivisione della valutazione stessa, configuri un indebito sconfinamento della giurisdizione di legittimità nella sfera riservata alla pubblica amministrazione (cfr. Cass., sez. un., 7 novembre 2013, n. 25037; Cass., sez. un., nn. 23302 del 2011, 2312 e 21111 del 2012). Sulla base di analoghi criteri, si è ripetutamente precisato che il giudice contabile può e deve verificare la compatibilità delle scelte operate con i fini imposti, dovendo la p.a. disciplinarsi necessariamente secondo criteri di economicità e di efficacia, alla stregua del canone indicato nell'art. 97 Cost., ed assumendo essi rilevanza sul piano della legittimità, non della mera opportunità, dell'azione amministrativa; pertanto, la verifica della legittimità dell'attività amministrativa deve estendersi alle singole articolazioni dell'agire amministrativo e, quindi, apprezzare se gli strumenti utilizzati dagli amministratori pubblici siano adeguati oppure Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -7- esorbitanti ed estranei ai fini di interesse pubblico da perseguire, e non potendo, comunque, prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti (Cass., sez. un., nn. 831 e 20728 del 2012, 4283 e 12102 del 2013). Ciò perché la Corte dei conti può valutare se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire; inoltre, la verifica della legittimità dell'attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti (cfr. Cass., sez. un., 23 novembre 2012, n. 20728; Cass., sez. un., 23 gennaio 2012, n. 831; v. pure Cass., sez. un.,1° febbraio 2021, n. 2157). Pertanto, le scelte elettive degli amministratori, dovendo conformarsi ai suddetti criteri di legalità e a quelli giuridici di economicità (quale ottimizzazione dei risultati in relazione alle risorse disponibili), di efficacia (quale idoneità dell'azione amministrativa alla cura effettiva degli interessi pubblici da perseguire, congruenza teleologia e funzionale) e di buon andamento, sono soggette al controllo della Corte dei conti, in quanto assumono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell'azione amministrativa. A tale stregua, non eccede la giurisdizione contabile non solo la verifica se l'amministratore abbia compiuto l'attività per il perseguimento di finalità istituzionali dell'ente, ma anche se nell'agire amministrativo abbia rispettato tali norme e principi giuridici, sicché la Corte dei conti non viola il limite giuridico della "riserva di amministrazione" - da intendere come preferenza tra alternative, nell'ambito della ragionevolezza, per il soddisfacimento dell'interesse pubblico - nel controllare anche la giuridicità sostanziale e cioè l'osservanza dei criteri di razionalità, nel senso di correttezza e adeguatezza dell'agire, logicità e proporzionalità tra costi affrontati e Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -8- obbiettivi conseguiti, costituenti al contempo indici di misura del potere amministrativo e confini del sindacato giurisdizionale dell'esercizio del potere discrezionale (cfr. Cass., sez. un., 28 giugno 2018, n. 17121, non massimata). Non travalica, dunque, il limite esterno della giurisdizione contabile, né quelli relativi alla riserva di amministrazione la pronunzia con la quale, come nella specie, la Corte dei conti ravvisi l'illegittimità delle spese effettuate su bene pubblico, per non adeguatezza o esorbitanza rispetto al fine pubblico da perseguire. L'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta infatti che esse siano sottratte al sindacato giurisdizionale di conformità alla legge formale e sostanziale che regola l'attività e l'organizzazione amministrativa. Invece, il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del giudice contabile, in quanto appunto circoscritto all'eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione, non si estende anche alla verifica degli errores in procedendo o degli errores in iudicando (e multis, Cass., sez. un., 13 maggio 2020, n. 8848; Cass., sez. un., 10 settembre 2019, n. 22569; Cass., sez. un., 20 marzo 2019, n. 7926). 4. - Ciò posto, nessuno dei motivi proposti supera il vaglio della ammissibilità, non integrando essi il vizio di superamento dei limiti esterni della giurisdizione. Alla stregua dei richiamati principi, deve escludersi invero che la vicenda abbia comportato, ad opera del giudice contabile, il superamento dei limiti della propria giurisdizione. Nella specie, la Corte dei conti ha, nell'impugnata decisione, ravvisato la non necessità e esorbitanza della spesa sostenuta, per decisione dell'incolpato, e la sussistenza di danno erariale conseguentemente cagionato, peraltro ridotto sulla base di criteri Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -9- Ai concreti, afferenti al concorso causale di altri soggetti e alla compensati° lucri cum damno parziale. Il giudice contabile, infatti, ha individuato la violazione manifesta delle procedura amministrativa nel caso di specie necessaria, e, dunque non ha travalicato la sfera della sua giurisdizione invadendo il merito amministrativo: ha accertato il danno erariale, quale perdita o spesa cagionato, e, pertanto, non sussiste l'eccesso o la mancanza di giurisdizione contabile. Quanto, in particolare, ai motivi di ricorso primo e secondo, nel verificare se la decisione di operare le modifiche strutturali alle navi de qui bus rispondesse al procedimento amministrativo prescritto dalla legge, la Corte dei conti si è mantenuta nell'àmbito di una valutazione di legittimità dell'azione amministrativa, essendosi limitata al doveroso accertamento dei fatti costitutivi rilevanti, ai fini dell'integrazione dell'illecito amministrativo dedotto dalla Procura contabile. Non si tratta, pertanto, di valutazioni di opportunità, o di mera non condivisione della scelta operata, ma di una disamina delle norme di condotta individuate, interpretate ed applicate dal giudice contabile, nei limiti della giurisdizione che ad esso compete. Neppure la limitazione, dovuta all'emergenza sanitaria, della presenza in udienza si presta alla individuazione di un eccesso dai poteri giurisdizionali (terzo motivo), l'apprezzamento delle prove di cui alle c.d. indagini difensive (quarto motivo) o agli altri elementi in atti con la quantificazione del danno (quinto motivo), trattandosi, se del caso, di un error in procedendo o error in iudicando. Infine, quanto ai motivi primo, secondo e sesto, non può dirsi che integri una invasione della sfera del legislatore l'avere il giudice contabile ritenuto violazione dei doveri le su esposte modifiche, senza il rispetto di procedimenti amministrativi ricostruiti come necessari: del pari, si tratterebbe di un eventuale errore di interpretazione ed Ric. 2021 n. 09223 sez. SU - ud. 07-06-2022 -10- /IP applicazione di legge, non di esercizio di una potestà legislativa; mentre la limitazione dell'entità del danno liquidato deriva dal potere giudiziale di accertamento dell'effettivo pregiudizio cagionato. 5. - Il ricorso va, pertanto, dichiarato inammissibile. 6. - Non è peraltro uopo farsi luogo a pronunzia in ordine alle spese, stante la natura di parte soltanto in senso formale del controricorrente Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei conti. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Dichiara che, ai sensi