Cassazione n. 08693/2026

empore, domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difesodagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA];- ricorrente -controRegione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, domiciliato ex legeall’indirizzo PEC del proprio difensore, difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA];- controricorrente -avverso la sentenza della Corte d’appello di Bari 20 luglio 2022 n. 1272;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25novembre 2025 dal Consigliere relatore dott. [OSCURATO:PERSONA];viste le conclusioni scritte della Procura Generale, in persona del SostitutoProcuratore Generale dott.ssa [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto rigettarsi ilricorso e dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario;Numero registro generale 5614/2023N.R.G.: 5614/23Camera di consiglio del 25 novembre 2025 Numero sezionale 402/2025Numero di raccolta generale 8693/2026Data pubblicazione 07/04/20261. Nel 2008 la società “Casa di [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] GVM [OSCURATO:PERSONA] s.r.l.” (d’ora innanzi, per brevità, “la CCCL”) convenne dinanzi alTribunale di Bari la Regione Puglia chiedendone la condanna al risarcimentodel danno.A fondamento della domanda dedusse che:-) la società aveva ad oggetto la gestione d’una clinica;-) nel 1997 aveva inviato alla Regione una istanza di accreditamento;-) la Regione la aveva accolto soltanto nel 2006;-) il ritardo era dovuto a colpa o dolo dell’Amministrazione regionale,la quale con vari pretesti aveva rimandato di volta in volta la decisione sullalegittima istanza della ricorrente;-) tra la domanda di accreditamento ed il suo accoglimento la CCCLaveva erogato prestazioni sanitarie senza mai addebitarne ai pazienti ilcosto, ma aveva ricevuto dalla regione il rimborso del solo 50% del costodelle prestazioni eseguite.In subordine l’attrice chiese la condanna della Regione ex art. 2041 c.c..2. [OSCURATO:PERSONA] si costituì eccependo il difetto di giurisdizionedell’autorità giudiziaria ordinaria a conoscere della controversia e resistettealla domanda chiedendone il rigetto.3. Con sentenza 2 agosto 2019 n. 3201 il Tribunale di Bari dichiarò lacarenza di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria a conoscere dellacontroversia e condannò la CCCL alle spese di lite.La sentenza fu appellata dalla soccombente.4. Con sentenza 31 agosto 2022 n. 1272 la Corte d’appello di Bari accolsel’impugnazione limitatamente alla quantificazione dell’importo delle spese dilite.Confermò invece la statuizione di difetto di giurisdizione del giudiceordinario, sul presupposto che la domanda attorea si fondava“sull’illegittimo diniego opposto dall’Amministrazione regionale al rilascioNumero registro generale 5614/2023N.R.G.: 5614/23Camera di consiglio del 25 novembre 2025 Numero sezionale 402/2025Numero di raccolta generale 8693/2026Data pubblicazione 07/04/2026dell’accreditamento provvisorio, a fronte dell’istanza presentata dalla casa dicura appellante nel marzo 1998”.La Corte d’appello ne trasse la conclusione che la domanda aveva perpresupposto l’illegittimo diniego d’un provvedimento amministrativo dovuto,“non già la lesione dei principi di correttezza e buona fede”.5. La sentenza d’appello è stata impugnata per cassazione dalla CCCL conricorso fondato su un motivo.La Regione ha resistito con controricorso.6. Il ricorso fu fissato per la discussione dinanzi alla Terza Sezione civile diquesta Corte, nella camera di consiglio del 7 aprile 2025.Con ordinanza 2 luglio 2025 n. 17906 il Collegio ha rimesso la causa alleSezioni Unite, in quanto avente ad oggetto una questione di giurisdizione.7. La Procura Generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendo il rigettodel ricorso.8. Ambo le parti hanno depositato memoria prima dell’adunanza cameraledel 7 aprile 2025.La CCCL ha depositato una ulteriore memoria prima dell’odierna adunanzacamerale.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Sul motivo unico di ricorso.Con l’unico motivo di ricorso la CCCL denuncia la violazione delle regole sulriparto di giurisdizione.Deduce che con l’atto di citazione chiese il risarcimento d’un danno causatonon da un’attività provvedimentale, ma da una semplice inerzia colposadella P.A., ovvero da una condotta improntata a mala fede e scorrettezza,lesiva d’un legittimo affidamento, condotta che indusse la CCCL ad eseguireinvestimenti e spese che avrebbe altrimenti evitato.Soggiunge che la decisione è anche illogica, nella parte in cui, al fine distabilire se sussista la giurisdizione del giudice ordinario, ha dapprimaNumero registro generale 5614/2023N.R.G.: 5614/23Camera di consiglio del 25 novembre 2025 Numero sezionale 402/2025Numero di raccolta generale 8693/2026Data pubblicazione 07/04/2026accertato in facto se la condotta della p.a. potesse dirsi contraria a buonafede; quindi, avendo escluso la mala fede, ne ha tratto la conclusionedell’insussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.1.1. Il motivo è infondato.La società ricorrente chiede di essere risarcita del danno causato dalritardato accreditamento.Presupposto implicito per il radicamento d’una simile domanda dinanzi algiudice ordinario è che il rilascio dell’accreditamento formi oggetto d’undiritto soggettivo. La tesi è infondata.1.2. L’accreditamento d’una struttura sanitaria privata (secondo quantostabilito dall’art. 8-quater del d. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502) può essereaccordato solo alle strutture in possesso dei prescritti requisiti,“subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori diqualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazioneregionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti”.Tanto la verifica della “funzionalità rispetto agli indirizzi diprogrammazione”, quanto quella “dell’attività svolta e dei risultati raggiunti”sono valutazioni discrezionali, non obbligate.L’accreditamento dunque è una concessione, non una autorizzazione.Esso non rimuove un limite all’esercizio d’un diritto preesistente, maovvero stipulare contratti ex art. 8-quinquies d. lgs. 502/92 con le singoleASL (per la qualificazione in termini di “concessione” del rapporto scaturentedall’accreditamento v. già Cass. Sez. 3, 14/11/2024, n. 29472; Cass. Sez.1, 17/04/2023, n. 10154, § 6.2; Cass. Sez. U., 19/01/2022, n. 1602; Cass.Sez. 3, 11/03/2020, n. 7019).Pertanto il soggetto passivo di un danno derivato dall’illegittimo diniegodell’accreditamento, all’epoca in cui fu introdotto il presente giudizio (28aprile 2008), avrebbe dovuto rivolgere la propria domanda al giudiceamministrativo ai sensi del combinato disposto degli artt. 4 e 7 della l. 6dicembre 1971 n. 1034 (rispetto ai quali, comunque, nulla ha innovato l’art.133 d. lgs. 2 luglio 2010 n. 104).Numero registro generale 5614/2023N.R.G.: 5614/23Camera di consiglio del 25 novembre 2025 Numero sezionale 402/2025Numero di raccolta generale 8693/2026Data pubblicazione 07/04/20261.3. Inoltre sono proprio le deduzioni svolte dalla ricorrente a svelarel’infondatezza della sua impugnazione.La CCCL infatti è nel vero quando assume che la Regione, nel pubblicare ibandi periodici per l’attribuzione dei nuovi accreditamenti, non puòingiustificatamente privilegiare i soggetti già accreditati rispetto agli enti dinuova costituzione o di recente ingresso nel mercato della sanità privata (ic.d. newcomers).E’ proprio per questa ragione, tuttavia, che alla P.A. si richiede unavalutazione discrezionale tanto dei requisiti soggettivi del richiedente,quanto del quadro complessivo dell’offerta sanitaria nella quale ilrichiedente sarà inserito.1.4. Non giova, infine, alla società ricorrente invocare la giurisprudenza diquesta Corte in tema di risarcimento del danno da affidamento incolpevolesulla legittimità dei provvedimenti amministrativi.La tesi sostenuta dalla ricorrente si fonda sull’equazione “condotta scorrettadella P.A. = lesione dell’affidamento”.Si tratta tuttavia d’una tesi che nonè condivisibile per due ragioni.1.4.1. La prima ragione è che la suddetta tesi è divenuta oggi non piùsostenibile alla luce di quanto stabilito da queste Sezioni Unite in tema dirisarcimento del danno da lesione dell’affidamento, ovvero che la domandadi risarcimento del danno da lesione dell'incolpevole affidamento suscitatodal comportamento della P.A. è devoluta alla giurisdizione del giudiceamministrativo nelle materie riservate alla sua giurisdizione esclusiva (Cass.Sez. U., 25/09/2025, n. 26080).All’epoca dell’introduzione del presente giudizio (28 aprile 2008) tra lematerie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativorientravano (come ancor oggi rientrano) le controversie in tema di gestionedei pubblici servizi [ai sensi dell’art. 33, secondo comma, lettera (e), d. lgs.31 marzo 1998 n. 80, nel testo risultante dalla dichiarazione di illegittimitàcostituzionale pronunciata da Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204]; edovviamente tra i pubblici servizi è compresa l’assistenza sanitaria.N.R.G.: 5614/23Camera di consiglio del 25 novembre 2025 Numero registro generale 5614/2023Numero sezionale 402/2025Numero di raccolta generale 8693/2026Data pubblicazione 07/04/20261.4.2. La seconda ragione è che con l’espressione “danno da lesionedell’affidamento” sulla legittimità dell’operato della pubblicaamministrazione la giurisprudenza designa l’ipotesi in cui il privato compiache gli appaiono incolpevolmente legittimi, ma che in seguito vengonoannullati o revocati a scopo di autotutela dalla stessa P.A. che li ha adottati,sì da rendere inutili o dannosi gli atti o le attività avviati dal privato fidandonella legittimità dell’atto poi annullato o revocato.Il danno da lesione dell’affidamento sulla correttezza dell’attivitàprovvedimentale della p.a. è stato ritenuto sussistente da questa Corte (esoggetto alla giurisdizione del giudice ordinario) essenzialmente in tre casi,ovvero quando la P.A.:a) amplia la sfera giuridica del destinatario con un provvedimentoche, in seguito, si rivela fondato su presupposti di fatto erronei (Sez. U,Ordinanza n. 27323 del 22/10/2024; Sez. U - , Ordinanza n. 15383 del03/06/2024);b) adotta un provvedimento che induce il destinatario od un terzo alcompimento di atti o alla programmazione di attività, e che in seguito vienerevocato (Sez. U, Ordinanza n. 13964 del 20/05/2024; Sez. U, Ordinanza n.24305 del 9/8/2023);c) adotta un provvedimento che nuoce non al destinatario di esso, maad un terzo, quale conseguenza mediata e indiretta dell’illegittimità delprovvedimento (Sez. U, n. 4929 del 23/02/2024; così pure Sez. U, n. 31023del 7/11/2023).1.4.3. Due sono pertanto i presupposti d’una domanda di risarcimento deldanno da incolpevole affidamento nella legittimità del provvedimentoamministrativo: a) l’allegazione dell’esistenza d’un provvedimentoamministrativo; b) l’allegazione della sua apparente legittimità, noncorrispondente però alla sottostante e reale illegittimità.1.4.4. Nessuno di tali presupposti si ravvisa nella domanda propostadall’odierna ricorrente.N.R.G.: 5614/23Camera di consiglio del 25 novembre 2025 Numero registro generale 5614/2023Numero sezionale 402/2025Numero di raccolta generale 8693/2026Data pubblicazione 07/04/2026Essa stessa assume che nessun provvedimento di ampliamento della suasfera giuridica è stato mai adottato dalla P.A., ed anzi si duole per l’appuntodi tale diniego.Per quanto detto, infatti, l’ “affidamento” la cui violazione da parte della p.a.può far sorgere un obbligo risarcitorio in capo a quest’ultima, devoluto algiudice ordinario, è quello sulla legittimità d’un provvedimentoamministrativo già adottato, non la mera speranza od auspicio che la P.A.adotti in futuro un determinato provvedimento (Cass. Sez. U., 22/02/2025,n. 4717).2. Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza, aisensi dell’art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.P.q.mrigetta il ricorso;condanna la Città di [OSCURATO:PERSONA] GVM [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. allarifusione in favore della Regione Puglia delle spese del presente giudizio dilegittimità, che si liquidano nella somma di euro 8.000, di cui 200 per spesevive, oltre I.V.A. se dovuta, cassa forense e spese forfettarie ex art. 2,comma 2, d.m. 10.3.2014 n. 55.Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà attodella sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da partedella ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari aquello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13,se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili dellaCorte di cassazione, il 25 novembre 2025.Il PresidentePasquale D’Ascola