Cassazione n. 17093/2026

si dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA];- ricorrenti -contro[OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore,2026 [OSCURATO:PERSONA] E2061 [OSCURATO:PERSONA], (già [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA]), in persona dell'Assessore pro tempore,rappresentati e difesi ope legis dall'[OSCURATO:PERSONA];- controricorrenti –avverso la sentenza n. 310/2022 della CORTE D'APPELLO diMESSINA, depositata il 19/04/2022 R.G.N. 304/2018;Numero registro generale 16466/2022udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026del 23/04/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. Data pubblicazione 31/05/20261. La Corte d'appello di Messina ha confermato la sentenza delTribunale della stessa sede che aveva rigettato le domandeproposte dagli attuali ricorrenti, tutti componenti del ComitatoRegionale di Controllo (CO.RE.CO.), i quali avevanodomandato la condanna della Regione Sicilia edell’Assessorato regionale al pagamento della somma di euro196.666,75 a titolo di equo indennizzo per arricchimentosenza causa in relazione all’attività di controllo della legittimitàdegli atti assunti dagli enti locali svolta nel periodo gennaio2000/Febbraio 2002, successivamente all’ultima prorogadell’attività fissata al [OSCURATO:DATA_NASCITA] con la l. r. Sicilia n. 17/1999.2. La Corte territoriale ha, in premessa, riassunto la vicendaprocessuale, rilevando che gli attuali ricorrenti avevanoinizialmente agito chiedendo il pagamento dell’indennità dicarica, come prevista dall’art. 4 della l.r. 44/1991 e la lorodomanda, dapprima accolta dal Tribunale, era stata rigettatadalla Corte di appello di Messina con sentenza n. 323/2007,che veniva confermata da Cass. n. 16243/2012. Avevano,quindi, agito con una nuova azione per indebito arricchimentoai sensi dell’art. 2041 c.c. successivamente al rigettodell'azione causale, ma anche questa domanda era statarigettata dal Tribunale che aveva affermato quanto segue: “Èstato definitivamente accertato con sentenza passata ingiudicato che i componenti del CO.RE.CO. hanno emanatodegli atti nulli per assoluta carenza di potere in capo all'organoche li ha emessi…. ne consegue che, sebbene la prestazione visia stata, la stessa non può essere definita né utile névantaggiosa per la PA che, anzi, si è vista esposta ad una serieNumero registro generale 16466/2022di azioni giudiziarie che si sono concluse con la declaratoria di Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026nullità dei provvedimenti emanati sine titulo da un organoD ata pubblicazione 31/05/2026inesistente…”.3. La Corte d'appello, dopo avere richiamato il giudicatoanzidetto, ha rilevato che l'attività di controllo era stataesercitata su input degli enti locali che avevano continuato atrasmettere al Comitato gli atti adottati e ciò era avvenuto conl’avallo dell'Assessorato regionale. Ha, quindi, ritenuto provatisia il depauperamento dei ricorrenti che l’assenza di un rifiutodella prestazione da parte della Regione ed è passata, poi, allaverifica dell’arricchimento, che ha escluso rilevando che:a) in assenza di controllo, positivo o negativo che fosse, gli attisottoposti allo stesso avrebbero mantenuto in ogni casovalidità;b) gli atti predetti non erano comunque protetti dai rischiderivanti dal contenzioso perché, al contrario, l’ente locale, incaso di controllo negativo, avrebbe potuto far valere, come eraaccaduto, la carenza di potere dell’organo che aveva emessoil provvedimento;c) la prova di specifiche e concrete situazioni nelle qualil’intervento, seppure giuridicamente superfluo, aveva prodottoun vantaggio doveva essere offerta dai ricorrenti, che nullaavevano dedotto di specifico.4. La cassazione della sentenza è domandata dai ricorrentiindicati in epigrafe con ricorso articolato in quattro motivi, cuiresistono con controricorso la Regione [OSCURATO:PERSONA] e l’AssessoratoRegionale delle [OSCURATO:PERSONA] e della Funzione Pubblica5. Gli eredi con beneficio di inventario dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA]Cuzari, l’avvocato [OSCURATO:PERSONA] e l’avvocato [OSCURATO:PERSONA] depositato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONENumero registro generale 16466/20221. Con il primo motivo si deduce la violazione ed errata e Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026contraddittoria applicazione dell’art. 2041, c.c., violazione eD ata pubblicazione 31/05/2026falsa applicazione dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 115 c.p.c., inrelazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.I ricorrenti sostengono che, pur avendo la Corte territorialecorrettamente disatteso le argomentazioni sulla base dellequali il Tribunale era pervenuto al rigetto della domanda, ha,poi, ritenuto non raggiunta la prova dell’arricchimento, pur afronte di fatti assolutamente incontestati e pur avendoaccertato che l'attività non solo non era stata rifiutata, ma anziera stata sollecitata dall’amministrazione, sicché non potevaessere negata l'utilizzazione della stessa.In particolare, si rileva come non possa negarsi che, a frontedella prova del fatto oggettivo dell'arricchimento da parte deldei ricorrenti, l'ente non abbia mai contestato il suoriconoscimento.La sentenza impugnata, ad avviso dei ricorrenti, è, pertanto,contraddittoria, nella misura in cui, in assenza di specificacontestazione, adduce persino una carenza di prova in ordineall'utilità conseguita valutando, invece, quella fornita dairicorrenti come superflua, mentre, in ragione dei principigiurisprudenziali richiamati in ordine all'onere della prova edato per accertato in assenza di contestazioni il fatto oggettivodell'arricchimento, sarebbe stato onere dell'amministrazionedimostrare di aver rifiutato o di non aver potuto rifiutare leprestazioni della sezione del CORECO.In buona sostanza, la censura sottopone a critical’accertamento compiuto dal giudice di merito in ordine allaesistenza dell’utilitas, quale necessario presupposto stabilitodall’art. 2041 c.c. ai fini del riconoscimento dell’indennizzorichiesto, evidenziando che l’amministrazione non avrebbeNumero registro generale 16466/2022offerto la necessaria dimostrazione di aver rifiutato o di non Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026aver potuto rifiutare l’opera conseguente all’apportoD ata pubblicazione 31/05/2026professionale.2. La seconda censura denuncia la violazione e falsaapplicazione dell’art. 15 dello statuto della Regione [OSCURATO:PERSONA] inrelazione all’art. 130 della Costituzione; violazione e falsaapplicazione della legge regionale n. 44/1991.Il motivo censura il passaggio motivazionale inerente alla nonnecessità dell’attività di controllo, asseritamente errato perchéla Corte territoriale non aveva tenuto conto degli atti adottatidall'Assessorato regionale che, da un lato, aveva deliberato lasospensione, non la cessazione, delle funzioni di controllo,dall'altro aveva ribadito la vigenza della legge regionale n. 44del 1991. I ricorrenti assumono che l'attività di controllodoveva essere considerata necessaria e doverosa anche dopola data del 31 dicembre 1999 e per questo era stata utilizzataconsapevolmente e ritenuta corrispondente alle esigenze dellapubblica amministrazione, che in sostanza ne avevariconosciuto l'utilità.3. Con il terzo motivo si deduce la violazione falsa applicazionedegli artt. 115 e 116 c.p.c. in relazione all’art. 360, comma 1,n. 3 c.p.c.Si assume che la Corte di appello avrebbe errato nel ritenerenon provata l'utilità, giacché solo un atto era stato dichiaratonullo, mentre tutti gli altri avevano raggiunto pienamente loscopo. Anche con tale censura, si addebita alla Corteterritoriale di non avere valorizzato la condotta di noncontestazione delle amministrazioni convenute che, nei giudizidavanti al Tar, avevano al contrario dedotto la piena validitàdegli atti adottati. La critica, poi, si incentra su aspetti nonaffrontati dalla sentenza impugnata, ossia sull'ammontaredell'indennizzo da parametrare al compenso spettanteNu maerio registro generale 16466/2022Numero sezionale 2061/2026componenti in carica. Numero di raccolta generale 17093/20264. Infine il quarto motivo denuncia la violazione e falsaD ata pubblicazione 31/05/2026applicazione degli artt. 342 e 112 c.p.c. e addebita alla Corteterritoriale di avere omesso l'esame della questione dilegittimità costituzionale della legge regionale n. 17 del 1999,prospettata anche in grado di appello.5. Il primo ed il terzo motivo possono essere trattaticongiuntamente, stante la loro connessione logica e giuridica,e vanno disattesi, ex art. 384 comma 4 c.p.c., perché, essendoconforme a diritto il dispositivo di rigetto della domanda, lasentenza impugnata deve essere conformata, sia pure condiversa motivazione.Va rammentato, infatti, che la Corte di cassazione, in ragionedella funzione del giudizio di legittimità di garantirel'osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, puòritenere fondata o infondata la questione sollevata dal ricorsoanche sulla base di argomenti diversi da quelli prospettati dalleparti, perché l’esercizio del potere di qualificazione giuridicadei fatti accertati nel giudizio di merito, come esposti nelricorso e nella sentenza gravata, incontra come unico limitequello imposto dall’art. 112 cod. proc. civ. (cfr. fra le tanteCass. 28 marzo 2025 n. 8208; Cass.10 novembre 2020 n.25223; Cass. 28 ottobre 2019 n. 27542; Cass. 28 luglio 2017n. 18775).5.1. Al fine di motivare il rigetto della domanda dei ricorrentila Corte territoriale premette che «non può ritenersi decisivoil fatto che la prestazione sia stata eseguita da un organismoesautorato per legge, non potendosi escludere che unaqualche utilità possa essere derivata alla pubblicaamministrazione». Prosegue la Corte rilevando che « l’utilitasNumero registro generale 16466/2022deve ritenersi configurabile ogniqualvolta l’opera o prestazione Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026sia stata utilizzata dagli organi rappresentativi dell’enteD ata pubblicazione [OSCURATO:DATA_NASCITA]consapevolmente, in quanto oggettivamente ritenutacorrispondente alle esigenze della pubblica amministrazione».5.2. Orbene, l’assunto motivazionale della Corte di merito è daritenere errato relativamente alla individuazione in terminiastratti del presupposto della utilitas richiesto dall’art. 2041c.c. Infatti, la Corte non esclude che una utilitas possa,comunque, derivare all’amministrazione da atti giuridici postiin essere da un organo esautorato dei poteri e tale premessanon può essere condivisa.5.3. Al riguardo va, infatti, precisato che gli atti posti in essereda un organo privo di poteri sono atti nulli e, quindi,improduttivi di effetti giuridici. Ed invero, il CORECO sicilianoera stato definitivamente privato dei suoi poteri in virtù dellaL.R. n. 17/99 che aveva disposto che “nelle more della riformadel sistema dei controlli, i comitati regionali di controllo sugliprovinciali in carica alla data del 31 dicembre 1998 continuanoa svolgere la propria funzione fino al 31 dicembre 1999”.5.4. Pertanto, l’attività di fatto compiuta successivamente atale data e fino al febbraio 2002 non può considerarsimeramente illegittima, ma radicalmente nulla e, quindi,assolutamente priva di effetti giuridici.5.5. Sul piano dogmatico la carenza in astratto del poteredell’organo amministrativo è ravvisabile allorquandol’amministrazione agisca in difetto assoluto di attribuzione,ossia in assenza di una norma che le conferisca, anche solopotenzialmente, il potere esercitato; in tal caso, l’attività postain essere si colloca al di fuori dell’esercizio della funzioneamministrativa, con conseguente radicale invalidità dell’atto.Numero registro generale 16466/2022Diversamente, la carenza di potere in concreto presuppone Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026l’esistenza del potere in capo all’amministrazione, ma siD ata pubblicazione 31/05/2026configura quando esso venga esercitato in difetto deipresupposti, dei limiti o delle condizioni stabilite dalla legge;in tale ipotesi, l’atto si inserisce pur sempre nell’esercizio dellafunzione amministrativa, ancorché in modo illegittimo, ed è,pertanto, soggetto al regime dell’annullabilità.La distinzione rileva non solo sul piano qualificatorio del vizio,ma anche su quello degli effetti, giacché nel primo caso difettain radice la possibilità di riconoscere effetti giuridici all’attivitàcompiuta, mentre nel secondo si è in presenza di un esercizioviziato del potere, suscettibile di rimozione nei modi e neitermini previsti dall’ordinamento.5.6. Orbene, ritiene il Collegio che nel caso di attivitàamministrativa di natura esclusivamente giuridica, quale èquella di controllo, la nullità assoluta della stessa esclude inradice la possibilità di configurare un’utilitas in favoredell’amministrazione; ed invero, l’atto nullo è improduttivo dieffetti e non può, quindi, apportare alcuna utilitàall’amministrazione, alla quale può, in ipotesi, arrecare undanno in ragione della nullità dell’attività amministrativaespletata.Tale conclusione è coerente con l’orientamento già espressoda questa Corte nel giudizio avente ad oggetto l’indennità dicarica ove si è affermato che il Comitato regionale di controlloha cessato giuridicamente di esistere alla data del 31 dicembre1999, con conseguente mancanza di qualsiasi valore giuridicodella determinazione assunta con la delibera del 3/1/2000,avente ad oggetto la disposta continuazione dell’attività. Si èevidenziato, in particolare, che non è «possibile configurareun'effettiva utilità a vantaggio dell'Ente pubblico, atteso che siNumero registro generale 16466/2022tratta di attività posta in essere da un organo non più Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026giuridicamente esistente in quanto, come innanzi rimarcato,D ata pubblicazione 31/05/2026legislativamente soppresso, con conseguente non utilizzabilitàe giuridica irrilevanza (inesistenza) degli atti da essopromananti» (così Cass. n 14315/2013 in motivazione, mavedi anche Cass. n. 8648 da 8744 a 8747 e 8866 del 2017tutte in relazione ai componenti del CO.RE.CO. Catania).5.7. Inoltre, va osservato in termini generali che la Corteterritoriale ha equiparato erroneamente la fattispecie oggettodi causa a quella delle prestazioni rese sulla base di un titolonullo. In tal caso, infatti, viene in rilievo la nullità del titolo (delcontratto) in forza del quale la prestazione viene resa,prestazione che, in quanto avente ad oggetto un’opera o unservizio, resta comunque apprezzabile ai fini del giudiziosull’utilità che l’amministrazione ne ha tratto. Nella fattispecie,invece, viene in rilievo la nullità radicale degli atti oggetto dellaprestazione, che di per sé esclude la configurabilità di un’utilitàgiuridicamente apprezzabile.6. Alle considerazioni che precedono, già assorbenti perchéimplicanti l’infondatezza della domanda, si deve aggiungereche le censure sviluppate nel primo e nel terzo motivo diricorso sono surrettiziamente finalizzate a richiedere a questaCorte un diverso giudizio sugli elementi probatori daapprezzare ai fini della sussistenza della utilitas che, ad avvisodei ricorrenti, sarebbe provata in quanto non contestatadall’amministrazione che si era avvalsa dell’attività dalgennaio 2000 al febbraio 2002 con un evidente arricchimento,e non aveva fornito la prova di un rifiuto esplicito o di non averpotuto rifiutare la prestazione.Tale profilo si scontra con l’accertamento di merito compiutodalla Corte di appello che ha ritenuto la carenza di utilitasdell’attività amministrativa posta in essere dai componentNi udmeerlo registro generale 16466/2022Numero sezionale 2061/2026CO.RE.CO. ed ha confermato le conclusioni alle quali eNraum egroi àdi raccolta generale 17093/2026pervenuto il Tribunale, sebbene con una motivazione di meritoD ata pubblicazione 31/05/2026fondata su un accertamento di insussistenza in concretodell’utilitas, ritenuta astrattamente ipotizzabile, a differenza diquanto affermato più correttamente dal primo giudice, cheaveva valorizzato la radicale nullità dell’attività di controllocompiuta.7. Parimenti inammissibile è il secondo motivo, con il quale sicontesta un mero passaggio motivazionale della sentenzaimpugnata, non idoneo a sorreggere il decisum chefondamentalmente si basa sulla carenza di utilitas degli attiposti in essere dall’organo.7.1. Inoltre la censura è finalizzata a rimettere in discussioneil giudicato formatosi con la pronuncia di questa Corte resanel giudizio, fra le stesse parti, avente ad oggetto l’indennitàdi carica relativamente alla carenza di potere dell’organismosuccessivamente al 31/12/1999, laddove ha affermato che ilComitato regionale di controllo ha cessato giuridicamente diesistere alla data del 31 dicembre 1999, con conseguentemancanza di qualsiasi valore giuridico della determinazioneassunta dai membri dello stesso comitato con la delibera del3/1/2000 di continuare l'attività di controllo.Si afferma, infatti, nella motivazione di Cass. n. 16243/2012che il nuovo disegno costituzionale delineato dal combinatodisposto Legge Costituzionale n. 3 del 2001, artt. 9 e 10, hareso immediatamente inoperante anche in Sicilia, fino allafutura revisione statutaria in adeguamento al nuovo titolo 5^della Costituzione della Repubblica, la funzione di controllogenerale di legittimità sugli atti degli enti locali, già previstadall'abrogato art. 130 Cost.8. Quanto, poi, al quarto motivo va detto che sulla questNioumneero registro generale 16466/2022Numero sezionale 2061/2026di legittimità costituzionale la Corte territoriale nonN usmie ro èdi raccolta generale 17093/2026espressamente pronunciata ma non è ravvisabile l’error inD ata pubblicazione 31/05/2026procedendo denunciato perché, come già evidenziato daquesta Corte, «la questione di legittimità costituzionale di unanorma, in quanto strumentale rispetto alla domanda cheimplichi l'applicazione della norma medesima, non puòcostituire oggetto di un'autonoma istanza rispetto alla quale,in difetto di esame, sia configurabile un viziodi omessa pronuncia, ovvero (nel caso di censure concernentile argomentazioni svolte dal giudice di merito) un vizio dimotivazione, denunciabile con il ricorso per cassazione,giacché la relativa questione è deducibile e rilevabile neisuccessivi stati e gradi del giudizio, ove rilevante ai fini delladecisione.» ( Cass. 10 aprile 2018 n. 8777).8.1. Nella specie, l’intervenuto giudicato sull’azione causaleche ha ritenuto inesistenti gli atti di controllo perché adottatiin carenza di potere, comporta la irrilevanza nel giudizio exart. 2041 c.c. della dedotta questione di costituzionalità dellanormativa che ha soppresso l’organo di controllo.9. In via conclusiva il ricorso deve essere rigettato conconseguente condanna dei ricorrenti al pagamento delle spesedel presente giudizio di legittimità che si liquidano come dadispositivo.10. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n.228 del 2012, occorre dare atto della sussistenza deipresupposti processuali per il versamento, da parte dellaricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato,pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma1-bis dello stesso art. 13 (cfr. Cass. SS.UU. n. 4315 del 2020).Numero registro generale 16466/2022 P.Q.MNumero di raccolta generale 17093/2026La Corte rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamentoD ata pubblicazione 31/05/2026delle spese del giudizio di cassazione che liquida in euro7.000,00 per compensi professionali, oltre al rimborso dellespese prenotate a debito.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, dellalegge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza deipresupposti processuali per il versamento, da parte deiricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato,pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma1- bis dello stesso art. 13 se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 23.4.2026La PresidenteAnnalisa Di PaolantonioNumero registro generale 16466/2022Numero sezionale 2061/2026Numero di raccolta generale 17093/2026Data pubblicazione 31/05/2026